新常態下我國糧食安全的問題研究

北京師范大學經濟與資源管理研究院　王嘉實

新常態下我國糧食安全的問題研究

北京師范大學經濟與資源管理研究院王嘉實

糧食安全與金融安全、能源安全并稱為“當今世界三大經濟安全”。糧食安全是實現國家經濟發展、社會穩定和國家安全的重要基礎和必要前提。糧食安全戰略是國家安全戰略中的重要一環和優先戰略。本文立足于全國經濟發展進入新常態的宏觀背景下，深入把握當前我國糧食安全問題的兩大瓶頸，分析新常態下我國糧食安全面臨的兩大挑戰，并提出三個有針對性的政策建議。

新常態 糧食安全 糧食價格 糧食流通 糧食企業“走出去”

1　糧食安全與新常態

糧食安全概念的提出最早是在 19 74年于羅馬召開的聯合國世界糧食會議上。1996年FAO的定義為“當所有人在任何時候都能在物質和經濟上獲得足夠的糧食來滿足其需要時，才實現了糧食安全”。1992年我國政府提出的糧食安全概念為“能夠有效地提供全體居民以數量充足、結構合理、質量達標的包括糧食在內的各種食物”。糧食安全是一個復雜的系統，涵蓋了糧食生產、庫存、進出口、糧食流通、糧食消費等環節，因而可細分為糧食生產安全、儲備安全、進口安全、物流安全和消費安全。

改革開放以來，我國糧食安全保障水平不斷提高，可以自豪地說，我國用占世界8%的耕地和6%的淡水，養活了占世界22%的人口，為在全球范圍內消除饑餓與貧困做出了巨大貢獻。十八大以來，習總書記多次強調了“解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事”，“手中有糧，心中不慌。保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松”，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”。

在2013年召開的中央經濟會議上明確指出把切實保障國家糧食安全工作作為經濟工作的首要任務。2014年中央一號文件提出了“以我為主，立足國內，確保產能，適度進口，科技支撐”的糧食安全戰略，確立了“谷物基本自給，口糧絕對安全”的糧食安全目標。2015年中央一號文件明確提出如何在經濟放緩背景下繼續強化農業的基礎地位、促進農業可持續發展，是必須破解的一個重大課題。“十三五”規劃建議提出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施藏糧于地，藏糧于技戰略，提高糧食產能，確保谷物基本自給，口糧絕度安全。”

2　制約中國糧食安全的兩大瓶頸

2.1資源生態瓶頸

2.1.1耕地資源數量和質量日益下降

2010年第六次人口普查顯示，我國耕地總量雖位居世界第三，有18.26億畝，占世界耕地面積的8%，但人均耕地面積僅1.4畝，僅為世界人均耕地的40%。隨著我國工業化和城市化進程的加快，一方面為糧食生產提供了更多的資金、新技術、新機械設備的支持，大量農村人口流向第二、三產業，農村土地規模經營成為可能，促進了糧食生產；另一方面使得耕地面積減少，進而影響糧食生產能力，農村大量勞動力的轉移影響了糧食生產勞動投入的數量和質量。生態退耕、農業結構調整和非農建設用地是耕地面積逐年減少的主要原因。

2.1.2水資源數量分布不均衡，質量不斷惡化

我國是一個嚴重缺水的國家，盡管探明淡水總量為28000億立方米，占全球淡水資源的6%，居世界第四，但人均淡水資源只有2000立方米，僅為世界平均水平的四分之一。而糧食生產是一項高耗水產業。且隨著未來我國工業用水和人口數量的增加，水資源對我國糧食生產的瓶頸作用還將越發明顯和突出。

2.2產業瓶頸

2.2.1 糧油工業缺乏引領產業發展的旗艦型企業

當前我國糧油加工業規模小且以初級加工業為主，我國農產品粗加工率只有30%。精深加工少而粗加工多，糧油工業化程度低，資源綜合利用率差。小型糧油加工企業規模小，產品缺乏創新，技術含量低，研發能力不足，綜合加工能力弱，經濟效益差。具有較強競爭力的大型企業或集團不多，缺乏與國際資本大鱷直接競爭的實力，不能有效利用國內資本市場進一步整合優勢資源，進行產業整合，不能及時搶占未來市場生存的制高點。根源在于糧油工業在市場經濟時代改制改組步伐滯后，缺乏足夠的人才、技術和營銷戰略儲備，缺乏有效應對競爭的核心資源。糧油加工旗艦型企業的出現和壯大勢在必行，將全面促進我國糧油工業的整合提升，確保糧油工業產業安全。

2.2.2糧食物流產業仍處于低水平擴張階段

一是糧食運輸中轉運輸不暢。嚴重影響著銷區市場的供應和訂購合同的兌現。二是糧食物流設施不能滿足和適應現代糧食物流發展的需要。特別是倉儲設施不能適應散糧接卸的需要，直接影響了糧食跨省市高效便捷流通的要求。三是糧食批發市場的功能不完善。當前我國的糧食批發市場運轉機制呆板，輻射能力弱，吞吐規模小，交易透明度不高，甚至存在著不規范行為和暗箱操作，現代化和信息化程度較低，缺乏發達的物流配送功能，對糧食供求反應滯后。

2.2.3糧食信息服務業尚未起步

我國信息服務業發展滯后。由于市場需求，人們目前多關注于電信、軟件、廣告咨詢等高附加值和高市場競爭力的產業。而針對基礎性的傳統行業——糧食產業，在糧食信息服務業方面的發展更是不足，甚至可以說還尚未起步，無論從規模上、類別上都遠遠落后于其他產業。對糧食產業從生產、流通到加工、消費的整個環節的信息服務業認識不足。我國糧食信息服務業的數據收集僅僅限于國家糧食有關部門對糧食生產和流通方面的收集，及糧油信息中心和期貨交易系統對糧食價格走勢與期貨的交易信息的收集，且相互之間數據各成體系。

此外，糧食信息服務業人才儲備不足。人員業務素質和業務訓練提高方面也有很大差距，缺乏管理人才和基于網絡的資源開發人才。

3　中國糧食安全面臨的兩大挑戰

3.1糧食進口存在激增風險，沖擊國內糧食產業

近十年來，在市場開放效應和需求拉動效應的雙重作用下，進口規模持續快速增長。特別是自2008年以來，我國已從糧食凈出口大國轉變為糧食凈進口大國。十年來年均增長11.9%，大豆進口年均增速11.6%，谷物進口年均增速13.4%。我國糧食進口以大豆為主，谷物為輔。大豆進口相對穩定，保持快速增長，谷物（小麥、玉米、大豆）進口規模反復波動。2014年糧食進口已突破1億噸，谷物進口約占我國糧食進口總量的五分之一，大豆進口比重十年間都保持在70%以上。僅僅大豆進口量的持續增加，就使國內糧食自給率低于95%的水平。長此以往，每年如此大量的糧食進口會對我國糧食生產、流通、消費等各環節產生較大沖擊，給糧食主產區和糧食生產者帶來巨大挑戰和壓力。進口激增不僅造成積壓嚴重，還顯著打壓了國內農產品價格的上升空間，在國內糧食生產成本上升而糧價難以上漲情況下，農戶利益受損，生產積極性受挫。此外，一旦我國糧食主要依賴進口的話，那么，糧食必將成為他國制約我國的戰略物資。原來糧食進口更多地表現為對國內市場的補充，現在更多地成為了對國內市場的沖擊。

3.2糧食市場“政策市”突出，收購市場存在失靈風險

國家推進糧食市場化改革，建立托市制度的初衷是在市場出現過剩的情況下，以最低收購價格收購年度市場的多余糧食，通過減少市場有效需求，促進市場供求實現新的平衡，確保糧食價格穩定在合理水平。但近年來最低價格收購與臨時存儲收購似乎成為糧食主產區必須進行的收購行為，即使在年度產量小于年度消費量的情況下也需要啟動。似乎沒有了國家政策性托市收購，國內糧食收購市場就失去了穩定之錨。目前國內糧食市場“政策市”特點突出，這種非市場化收購行為一方面積壓了市場多元經營主體的活動空間；另一方面國家財政也背負了過于沉重的負擔。此外，政府對糧食價格的正常上漲過度敏感，存在盲目打壓符合市場規律的正常糧價波動的問題。

4　新常態下糧食安全三大對策

4.1實現城鎮化和糧食安全的統一平衡

當前我國正處于城鎮化加速發展時期。城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇，是未來我國新的增長動力。耕地資源是城鎮化與糧食安全的沖突焦點。隨著虹吸效應和城鎮邊界的不斷拓展，耕地資源壓力與日俱增。城鎮化的發展不能以犧牲糧食安全為代價，不能無限制攫取和擠壓農村的各種資源，要警惕大量工商資本進入農村，部分地區“非糧化”“非農化”現象。當然，城鎮化雖然會帶來一定挑戰，但在一定程度上帶來了農民收入的增加，糧食物流基礎設施的改善。

4.2合理界定市場調節與政府干預的協調關系

4.2.1繼續探索和完善“目標價格”制度

要進一步完善糧食市場調控機制和糧食價格形成機制，擴大“目標價格”制度試點范圍。

所謂“目標價格”制度是指由政府設定農產品的目標價格，當市場價格低于目標價格時，按差價補貼生產者。

4.2.2掌握好新常態下政府干預的“度”，大力促進糧食市場發育

政府要做到既不缺位，又不越位。充分利用糧食儲備和進出口兩大調控工具，發揮好政府穩定糧食市場、防止糧價過度波動的作用；同時，積極推動糧食產業化經營，探索“龍頭企業+種糧大戶+糧食生產基地”、“農民專業合作社+農戶+糧食生產基地”等集糧食規模化生產、技術推廣、精深加工、市場銷售于一體的糧食產業化集群經營模式。

4.3堅持實施糧食“走出去”戰略

中央已經明確指出要善于用好國際國內兩個市場，國內國外兩種資源，加快農業走出去步伐，堅持實施糧食“走出去”戰略，加快頂層設計與規劃，總體部署，協調推進。

4.3.1創新糧食企業走出去發展模式

創新投資方式，著眼于全產業鏈。糧食企業要積極擴張走出去的“面”，從單純做“農民”轉變到做“大糧商”，實現生產基地、營銷網絡和研發基地的全球化。通過并購、重組、兼并等手段控制海外原產地農產品種植、種子化肥、貿易、物流、倉儲、碼頭、加工等各個領域，牢牢掌握全球糧食領域的絕對話語權。

4.3.2全方位構建對糧食企業走出去的扶持體系

一要加強金融、保險支持力度。首先，要充分利用國家外匯儲備，通過委托貸款等形式支持重大糧食海外投資項目。其次，要對重點糧食企業海外開發項目實行貼息或免息貸款。放松貸款條件限制，“內保外貸”，允許企業以海外擁有的土地、設備等固定資產抵押貸款。針對糧食行業投資金額大和時間長的特點，增加貸款總量，延長貸款期限。最后要創新融資工具與服務形式，允許和鼓勵有條件的企業在境內外發行債券、股票，直接進入國內外資本市場融資。

二要完善財政、稅收政策支持。首先要加大財政支持力度。對符合國家戰略要求的糧食生產、倉儲、物流、貿易投資給予適當財政補助。在財政預算中設立糧食海外投資專項發展經費，用于海外投資企業的費用補貼、貼息和緊急援助。同時建立海外投資損失準備金制度。

三要健全服務體系建設。首先要搭建信息共享平臺。建立企業走出去項目庫和數據庫，搜集國際糧食投資項目信息和國內有一定實力和條件的糧食企業信息，為企業尋找合作商機。對走出去的企業開展政治經濟、宗教文化和法律政策等培訓。

［1］ 陳潔.糧食進口與我國的糧食安全［J］.調研世界，2012 （6）.

［2］ 徐檸杉.中國糧食進口與糧食安全研究［D］.北京：北京交通大學，2011.

［3］ 張永恩.城鎮化進程中的中國糧食安全形勢和對策［J］.農業現代化研究，2009，30（3）.

［4］ 吳敬學，王志丹，趙姜，等.新時期保障中國糧食安全的對策研究［J］.農業展望，2013，9（5）.

F303.3

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2096-0298（2015）12（a）-169-03