浙江省排污權交易現狀分析及對策研究

黃冠中 盧瑛瑩 陳 佳

(浙江省環境保護科學設計研究院，杭州 310007)

浙江省于2009年3月獲批開展排污權有償使用和交易國家試點，是全國試點工作開展較早、發展較快的地區，圍繞排污權“核量、定價、交易、監管”四個核心環節，從政策研究、制度設計、平臺構建和市場交易等多方面、多層次開展試點實踐。經過5年的探索和實踐，在全省上下已樹立起環境資源“稀缺、有價和有償”的理念，對浙江省經濟社會持續健康發展產生了積極影響。

截止到2014年底，全省累計開展排污權有償使用13271 筆，繳納有償使用費20.46 億元;排污權交易4925 筆，交易額8.89 億元，全省累計排污權有償使用和交易額占全國累計總額的2/3 以上;另有373 家排污單位通過排污權抵押獲得銀行貸款83.13 億元。該政策在浙江省不斷深化發展并取得一定成效，但依然存在著方方面面的問題，需進一步探索改進，以期使該政策能夠真正起到降低全社會污染治理成本，提高企業治污減排的主動性。

1 試點工作經驗

1.1 注重頂層設計和政策支撐

2008年9月，浙江省人大常委會出臺的《浙江省水污染防治條例》，明確規定:“逐步推進重點水污染物排放總量控制指標有償使用和轉讓”，為排污權有償使用和交易工作的順利開展提供了法律保障;2009年浙江省政府出臺了《關于開展排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，全面布局試點工作，明確工作目標和保障措施，有效落實各地各部門責任;2010年，浙江省以省政府規章的形式出臺了《浙江省排污許可證管理暫行辦法》，進一步落實排污權載體。同年，浙江省政府辦公廳出臺《浙江省排污權有償使用和交易試點工作暫行辦法》，從宏觀上構建排污權有償使用和交易工作框架。浙江省環保廳制定的各類管理辦法、實施細則及技術規范，為排污權量化管理打下了基礎。省級環保、財政、物價和金融部門聯合出臺了系列資金管理政策文件，為排污權貨幣化、市場化打通了道路。在試點過程中，省級層面已正式出臺的排污權有償使用和交易政策和技術文件達16 個(如圖1);全省各地也結合實際，出臺排污權有償使用和交易政策、技術文件103 個。目前，浙江已基本構建完成一套較為完善，覆蓋省、市、縣三級的排污權有償使用和交易制度框架體系，確保了試點工作積極穩妥推進。

1.2 加強機構建設，完善管理職能

浙江省排污權有償使用和交易機構的建設也初具規模。除浙江省排污權交易中心外，全省11 個地級市已有8 個成立排污權交易機構，全省共有排污權交易機構25 個，編制41 名，工作人員122 名。尚未成立交易管理機構的地區，也暫將相關管理職能放在環保部門，并依托現有的產權交易所或公共資源交易中心開展排污權交易。這種行政管理和交易組織機構完全分離的模式在一方面有利于增大排污權交易的社會公信力，減少權力“尋租”;另一方面為排污權交易市場像土地、房屋等交易一樣規范運行提供了有力保障［1］。杭州市依托杭州產權交易所開展排污權交易，成立了排污權交易中心對排污權交易進行管理，還在全國首創了第一家排污權登記中心，排污權交易后均要通過排污權登記中心這個第三方機構進行登記，以保障交易的公平、公正。

1.3 合理核定，公平分配排污權

合理核定和分配初始排污權，是開展排污權交易的基礎。浙江省試點排污權有償使用的思路是:對現有排污單位核定分配初始排污權，并按照初始排污權有償使用費征收標準執收初始排污權有償使用費;新建項目一律通過交易獲得排污權［2］。為指導各地公平、合理地核定和分配初始排污權指標，省級層面還出臺了《浙江省主要污染物初始排污權核定和分配技術規范》，指導各市縣進行現有排污單位初始排污權的分配。根據《技術規范》的要求，總量控制指標與排污權進行銜接并落實于排污許可證實施，將許可排放量作為排污單位初始排污權進行核定分配，排污權即為排污單位所持有的總量控制指標。2012年省級管理的18 家30 萬千瓦以上燃煤電廠的初始排污權根據排污績效標準核定并公示，排污權以排污許可證形式予以確認。

圖1 浙江省省本級政策法規框架體系圖

1.4 加強執法，健全監測體系

在總量核查方面，2011年嘉興市環保局對企業的上年排污量進行總量核查，環保局對超總量控制指標10%以上的企業實行排污權臨時租賃，以SO2每年1000元/噸，COD 每年4000 元/噸的價格對企業追加租賃費，租賃期為1年。同時，要求企業限期制訂有效整改措施，確保企業污染物排放達到總量控制要求。在監測監管方面，浙江省建立了排污權指標的監測體系:一是建立了“刷卡排污”制度，以刷卡排污技術手段實現主要污染物排放濃度和總量“雙控”，確保企業排污“濃度不超標，總量不超量”，創新點源管理模式。目前，全省已建成國控、省控重點污染源刷卡排污系統1583 套，同時正向市控企業延伸。二是排污單位按照排污許可證制度的要求，每年主動向環保部門提交包括排污總量的情況報告;按要求向公眾公開包括排污權在內的環境信息;邀請公眾對排污單位進行監督。

1.5 拓寬融資渠道，減輕企業負擔

在抵押貸款方面，2010年，浙江省環保廳會同中國人民銀行杭州支行聯合出臺了《浙江省排污權抵押貸款暫行規定》，各地根據規定要求紛紛開展了排污權抵押貸款試點。試點以來，全省已有373 家排污單位通過排污權抵押獲得銀行貸款83.13 億元。排污權抵押貸款既能調動社會資本參與污染物減排和排污權交易，又能減輕企業負擔拓寬中小企業融資渠道，順利推進排污權交易。在排污權租賃方面，嘉興平湖還探索COD 排污權指標租賃工作。該指標僅限本年度內使用，采用政府指導價(0.8 萬元/噸)的市場化定價。此舉一方面滿足了承租方對排污指標的短期需求，解決企業生產中出現的臨時性困難;另一方面有利于盤活閑置的排污權指標，也保證出租方對指標的長期穩定持有。

1.6 創新制度，提升管理水平

在電子競價方面，省排污權交易中心已舉辦了政府儲備SO2電子競價六期，共出讓2337.8 噸，成交金額達2995.5 萬元，成交均價達1.3 萬元。通過電子競價的方式可以提供排污權指標市場參考價格，反映污染治理的社會平均成本信息，對于排污權定價機制的進一步完善有很大的指導意義。在排污權指標基本賬戶方面，2014年起浙江省在全省逐級建立排污權指標基本賬戶，將實現對各地排污權指標的收入、支出和結余情況的量化管理，通過電子平臺實行網上信息統一管理，有效解決了排污權指標的來源問題。此外排污權基本賬戶還與污染減排核查核算、排污權有償使用和交易、排污許可證制度相結合，以實現數據的共享和相互驗證。在激勵措施方面，政府對行業開展噸排污權稅收貢獻排名，實行差異化總量控制激勵政策，行業排名前1/3 的為先進企業，中間的1/3 為一般企業，后1/3 的為落后企業，支持優勢企業發展，淘汰落后企業，促進產業轉型升級［3］。

2 實際成效

2.1 籌集污染減排資金

通過開展排污權有償使用和交易，為污染防治、生態修復、環境保護等環境管理重點工程項目籌集了更多的資金。現有試點所收取的有償使用費，規定用于交易平臺建設、指標核定、技術研究、資金儲備、監測技術建設、環境污染治理和減排工程等。

2.2 促進產業結構優化調整

從長遠來看，實行排污權有償使用和交易政策將提高重污染建設項目的環境準入門檻，增加高排放企業的環境成本，迫使排污企業采用新技術、新設備，減少污染物排放，從而促進產業結構調整;同時盤活了排污權總量指標，優化環境資源配置，為新建項目建設發展提供更多環境空間，這對企業和社會都是有利的［4］。

2.3 加強環保管理能力建設

推進污染源在線監測監控設施建設運行和管理，開發了集排污權有償使用和交易管理、排污許可證管理、總量準入管理、排污權基本賬戶管理、刷卡排污總量管理于一體的“五合一”綜合管理平臺及配套的IC 卡電子證照管理體系，增強了數據的準確性、交易的公平性、管理的便捷性和信息的透明性。

2.4 全社會環境意識得到提高

排污權有償使用和交易機制的建立，提高了排污者對環境資源價值的認知度，提高了環境容量資源的利用效率。環境資源“稀缺、有價和有償”的理念得以樹立并被社會和企業逐步接受。

3 存在不足

3.1 法律法規不完善

目前，排污權有償使用和交易并無國家層面上的法律依據，新修訂的《環保法》并無確認排污權;現有的《浙江省大氣污染防治條例》對大氣污染物排放總量控制和排放許可證制度作了相應規定，但尚未對排污權交易作出規定，導致實際操作中缺少立法規范，不利于大氣污染物排污權交易工作的開展。

3.2 排污權初始分配參考依據不足

總量削減目標總體上是針對區域排放總量的一個限制，當區域內企業的初始排污權總和超過區域總量控制目標的時候，缺乏明確的標準或方法將減排目標分攤到每個企業。

3.3 二級市場活躍度不高

由于排污權市場小，單一地區具有市場買賣能力的參與者較少，供給和需求均不旺盛。減排政策的短期不確定性與排污權交易的所需的長期可預期性存在一定的矛盾，加重了企業觀望的心理，同時政府對二級市場的培育發展指導不夠，企業“惜售”問題較突出［5］。

3.4 價格機制未能準確反映資源稀缺程度

理論上，初始排污權最優價格應對應于區域允許排放總量之下的社會邊際削減成本［6］。作為替代，浙江省級排污權價格的核算以平均污染治理成本作為最主要的參考依據，在此基礎上，綜合考慮資源稀缺程度、地區經濟發展水平等進行一定調整后最終確定。其余大部分試點地區主要參考省本級的價格來確定本地區的排污權初始價格。因此各試點的有償使用價格差異性不大，尚未準確反映環境容量資源的稀缺性。

3.5 準確計量和核定污染源實際排放量尚存困難

浙江省在準確核定實際排放量仍然存在以下幾方面的問題:第一，缺乏統一的企業實際排放量核算技術和方法。我國現行的企業排污數據種類眾多，使得同一企業存在多個不同含義的排放數據。第二，企業可用于交易的富余排污權如何認定尚不明確。特別是各套監測數據和以產排污系數核算的排放量之間如何銜接尚存在疑問。第三，目前污染物排放計量準確度不高、監管能力不足，盡管刷卡排污設備基本覆蓋了國控、省控甚至到市控污染源，但尚未實現對所有企業安裝刷卡排污設備，且運行情況良莠不齊，在線監測數據的準確性還存在一定的問題。

4 下一步工作重點

4.1 完善相關法律法規

針對法律法規的缺位，在即將修訂的《浙江省水污染防治條例》、《浙江省大氣污染防治條例》中要增加排污權有償使用和交易等內容，相關條款既要規范政府行政權力又要保障企業的合法權益，厘清政府與市場的關系，為深入推進排污權有償使用和交易工作提供法規保障。

4.2 加強技術支撐

排污權有償使用和交易政策目前還存在不少技術盲點，如排放量的核定、初始排污權指標的分配、初始排污權的定價、與其他環境管理制度銜接等，需要聯合高校、科研院所、企業開展進一步的研究。

4.3 完善排污權價格機制

各試點地區應依據自身環境容量資源稀缺程度制定排污權的初始價格，可以用價格區間進行調節。設置最低價:污染物治理成本，最高價:以污染物造成環境污染和環境破壞程度計算經濟損失［7］。另外，各試點地區未來應大力借助淘寶等網絡平臺，探索線上拍賣的方式，改變以線下在固定場所舉牌拍賣的主要形式，實行零傭金制度，減少了中間環節，提高了執行效率。

4.4 加強監測監管能力

擴大要求安裝在線監測設備的排放單位范圍，保障各類污染物的排放能夠進行有效地跟蹤監控;健全排污執法監管體系，通過嚴把排污交易審批和許可關，加大監督檢查和行政處罰制裁力度，提高污染企業和超總量排放違法成本，對企業形成震懾作用。

4.5 加大信息公開力度

環保部門應實時公開企業排污權有償使用核定量、排污權有償使用費征收情況、排污權交易情況、排污權交易價格等信息。對于超總量排放和交易中弄虛作假的排污單位，向社會公布信息。

5 研究小結

排污權有償使用和交易是浙江省生態文明制度建設的重要內容，是環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革。浙江省是全國較早開展排污權有償使用和交易國家試點且發展較快，圍繞排污權“核量、定價、交易、監管”四個核心環節，從政策研究、制度設計、平臺構建和市場交易等多方面、多層次開展試點實踐。經過不斷探索和實踐，該政策在浙江省不斷深化發展并取得一定成效，但需進一步探索完善和改進，以期使該政策能夠真正起到降低全社會污染治理成本，提高企業治污減排的主動性。

本文在總結浙江省試點工作經驗、實際成效、存在不足的基礎上，結合國家深化排污權有償使用和交易的要求，提出了以下對策建議:第一，完善相關法律法規;第二，加強技術支撐;第三，完善排污權價格機制;第四，加強監測監管能力;第五，加大信息公開力度。

［1］李羲，王飛．重慶排污權交易制度存在的問題及對策建議［J］．環境科學與技術，2014，37(6N):334－338．

［2］周樹勛，任艷紅，康穎．排污權核定及案例［M］．浙江人民出版社，2014．

［3］虞選凌．環境有價 交易先行［J］，環境保護，2014，18(42):36－38．

［4］劉炳江．強力推進排污權交易試點努力開創減排工作新局面［J］．環境保護，2014，18(42):15－18．

［5］常杪，陳青．中國排污權交易制度設計與實踐［M］．中國環境出版社，2014．

［6］吳悅穎，張炳，王金南．進一步完善排污權有償使用和交易制度［N］．中國環境報，2014－9－5．

［7］杜群飛．當前排污權交易市場化機制的問題及對策研究［J］．生態經濟，2015，31(1):103－108．

［8］關陽．美國排污權交易制度的最新實踐與啟示［J］．環境與可持續發展，2013，38(6):116－119．

［9］李前喜．日本交通部門碳排放與低碳交通相關因素研究［J］．環境與可持續發展，2013，38(6):120－122．

［10］黃冠中．從環境政策角度探析鄰避效應［J］．環境與可持續發展，2015，40(1):72－74．