基層紀委查案體制機制的改革路徑

趙建聰

黨的十八大以來，全國各級紀委加大了查案力度，有效地遏制了腐敗的發展勢頭，提高了黨和人民群眾反腐敗的信心。對當前基層紀委查案體制機制作細致深入的探討，研究在廉政新常態背景下如何更好地發揮基層紀委的作用，把查辦案件工作做得更出色，大有裨益。

一、當前基層紀委查案體制機制存在的問題

這里所指的基層紀委主要是指縣（市）、區紀委，按照其查案職能，基層紀委主要負責查辦科級以下黨員干部的違法違紀案件。以往，基層紀委查案體制主要是以同級黨委領導為主，一般案件查案流程是先由紀委信訪部門或其他部門形成查案線索，交由紀委檢查部門進行初核，經初核確認存在違法違紀事實后，遞交審理室審理，然后做出處理意見。一般違紀問題由紀委直接進行處理，如存在違法犯罪問題的則移給司法機關處理。在實際操作過程，基層紀委主要領導對于需要進行“雙規”的對象，一般都要向同級黨委主要領導匯報，聽取意見后方能實施。因此，一個涉嫌腐敗分子要不要進行“雙規”，除了基層紀委內部機制是否行之有效，還要取決于紀委主要領導和黨委主要領導的態度。事實上，因目前干部選拔考核機制存在不合理性，有些地方黨委主要領導往往存在“息事寧人”、“怕拔出蘿卜帶出泥”、“影響發展環境”等錯誤思想，對查案工作心存芥蒂，“怕”字當頭，不愿得罪人，不能果斷拍板，造成有些案件難以深入，不少查案線索無法成案，也使得查案工作不能做到抓早、抓小。客觀上助長了不良風氣的蔓延，使得一些違法違規現象愈演愈烈，違法犯罪數額節節攀升，違法犯罪人員急劇增加，以致有的單位領導班子出現全軍覆滅。

另外，就基層紀委的查案機制來講，也存在著諸多問題與不足。主要表現在查案環節不夠嚴密緊扣，查案機制缺乏透明公開，外部對查案結果和過程缺乏監督，容易讓人進行“暗箱操作”，使得個別紀委干部能夠輕易地“抹案子”。應該說，查案是責任性、專業性、嚴密性很強的工作，從發現線索到最終結案，需要流轉不少環節，涉及許多查信辦案人員，任何一個環節的疏漏或“放水”，都可能導致查案工作中途夭折，痛失戰果。因此，除了提高查信辦案水平的政治業務素質外，建立科學合理、嚴格周密的查案機制顯得重中之重。但是，基層紀委由于人手少、機構不健全等原因，在查案機制設計上，只強調加強內部監督和外部監督，導致查信辦案重任壓在個別人員或直接領導身上。一旦承辦人或相關領導不作為或亂作為，查案工作質量就會大打折扣。事實上，有些案件如果缺乏監督，等于把查案工作押在了查案人員或相關領導的黨性、良心上，這樣的查案機制勢必難以為繼、完成使命。

二、查案體制機制存在缺失的原因

上述問題的存在，有多方面的因素，既有政策法規層面的原因，也有長期歷史沿革的原因，更有制度設計理念上的原因。從政策法規層面來講，根據黨章第四十三條規定，基層紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領導下開展工作。客觀上，基層紀委的人財物等資源主要受制于地方，因而基層紀委開展工作必須依靠地方黨委和政府。因此，基層紀委往往先將查案工作向同級黨委主要領導匯報，并根據黨委主要領導指示開展工作。這種體制的設計，客觀上束縛了基層紀委查案的自主權，導致基層紀委有心殺敵卻無法上馬。自2014年中紀委強調“兩個為主”后，即其中查辦案件以上級紀委為主，但各地在執行過程中仍不夠理想，無法徹底扭轉這一現象。少數基層紀委主要領導出于種種利益考慮，仍會主動揣摩和迎合同級黨委主要領導的意圖，積極將案件妥善處理好，甚至有時會“重起爐灶”，另下結論，造成大事化小，小事化了。上級紀委對此也往往毫無覺察、難以監督。

從我國基層紀委的歷史沿革來看，基層紀委盡管人員較少，但管理的范圍較廣，擔負紀檢監督的職能較多。從表面上看，全國基層紀委每年要處理不少黨政干部，有一部分是基層紀委發現違法違規行為后進行查處的，但其中大部分案件是公安機關處理的黨員干部嫖娼、賭博、吸毒三類案件，有的地區高達百分之六七十。特別是近幾年來，隨著道路交通肇事案件的不斷上升，一些黨員干部因交通肇事判刑被進行黨紀政紀處理的案件也占有一定的比例。對這幾類案件的事實認定一般以公安機關處罰決定書為準，有的以法院的判決書為主要依據，基層紀委無須再進行取證調查，因而可以說基層紀委查處案件的含金量并不高。對于涉及黨員干部貪腐的案件，往往存在取證難、定性難等問題，故一般查處案件的比例也并不高。事實上，全國至今尚未設置基層紀委查案人員的準入“門檻”，查案人員往往來自五湖四海，在短時間難以勝任艱巨的查案任務。特別是很多基層紀委的領導是半路出家，對查辦案件也是一知半解、似懂非懂，碰到疑難復雜問題往往無從下手，結果可想而知。

從制度設計的理念上來講，主要還是“人治”理念，而非“法治”思維。在查信辦案流程中，只強調下級對上級負責，不強調對上級進行監督；只強調對查成的案件進行審查監督，不強調對未查成的案件進行審查監督。只強調要保密少讓人接觸案情，不強調少數人專權弄權會徇私舞弊。如果查案成功才移送到審理室進行審查，一旦不成則沒有相應的機構進行檢查監督。從近幾年各地紀委查處的紀檢干部情況來看，正是由于查信辦案人員權力大、監督少，才使得他們在誘惑面前繳械投降。事實上，沒有監督就可能產生腐敗，紀檢干部也不例外。而加強監督的指導思想正是來自法治思維。基層紀委查案體制機制必須貫徹這一指導思想，才能運用好法治思維與法治方式，有效構筑防“內鬼”體制機制。

三、廉政新常態背景下

基層紀委查案工作的要求與趨勢

在廉政新常態背景下，基層紀委要適應形勢發展的要求，緊跟工作新步伐，必須查案工作上有所創新、有所建樹。因此，基層紀委查案工作必須做到“五個新變化”。

查案數量有新增長。基層紀委應改變過去不準確的工作目標定位，不喊空洞口號，不求大而全，主動收縮戰線，集中力量，守好主陣地，打好殲滅戰。要立足于抓好黨員干部“不敢腐、不能腐、不想腐”這個問題，尤其將抓“不敢腐”放在前面，因而在工作重心、力量配置、資源保障上有所傾斜，在解決紀檢人員不敢辦案、不會辦案上有所突破，切實改變過去查案數量不高的現狀。

查案質量有新提高。在以往各級紀委對外宣傳過程中，由于只報道查處多少違法違紀案件和處理多少人員，但對查處案件的具體情況往往報道不夠詳細，容易誤導公眾對紀委查案情況的判斷，無形中也緩解了紀委查案的壓力。有的地方紀委甚至幾年不主動查處一案，只是根據相關部門違紀情況進行黨紀政紀處理，嚴重削弱了紀委在公眾中的良好形象。只有將基層紀委查案質量放到較高的位置，才能使基層紀委毫無退路，主動出擊，使各種違法違紀行為得到及時懲處。特別是對于職位高、權力大、影響廣的案件的查處，有助于起到查處一案、震動一方、教育一片的作用。

查案影響有新提升。對黨組織來講，查處違法違紀不是目的，而是手段。通過查處手段教育挽救犯錯誤的黨員干部，震懾警醒廣大黨員干部，避免今后發生類似行為。然后，一段時期以來，有些黨組織領導存在患得患失的思想，怕查處越多越影響個人政績，怕處理人員越多得罪的越多，怕曝光越多對黨組織負面影響越大，結果有的案件往往避重就輕進行降級處理，有的案件查處不通報，有的案件通報不公開，只限于少數領導干部知悉以至于一些基層紀委出現幾年沒有通報案件的情況。這樣的處理結果，一定程度上削弱了查處案件的政治效果、社會效果，損害了紀委工作的權威性。

查案水平有新突破。腐敗和反腐敗是一場生死較量，也是一場斗智斗勇的決戰，也是一場我們黨輸不起的戰爭。根據目前人事管理體制安排，現有基層紀委工作人員不可能有大幅度的調整，辦案人員專業化問題無法在短時間內得到解決。面對紛繁復雜的查案任務，需要辦案人員在實踐中邊干邊學，不斷總結，拓展思路，盡早掌握辦案技能與辦案訣竅，把握案件發生的規律，摸清查辦案件的路徑。而要做到這一點，離不開建立行之有效的查案機制。只有通過科學管理、有效監督，才能增強辦案人員的責任心、緊迫感，確立憂患意識，自覺加強業務學習。同時，也能促進團隊合作精神，加強相互取長補短，不斷整合優化資源，從而形成精明強干的辦案團隊。

查案方式有新改變。以往基層紀委辦案主要依靠群眾舉報、談話核實、政策教育、心理疏導等方式，讓涉案人員坦白交代、認罪服法、接受組織處理。然而，隨著社會的發展和案情的變化，不少涉案人員接受組織審查的心理發生了改變，政策攻心、反復勸告等策略已經對他們難以奏效，必須加強案件的外圍調查，讓證據說話，突破他們的思想防線。特別是隨著刑法的修改，公民的沉默權也得到了認可。基層紀委必須強化證據意識，及時搜集固化證據，鎖定違法違規事實，使所辦案件成為鐵案。這種由重談話輕證據的辦案模式，必須向重證據輕談話模式轉化。

四、基層紀委查案工作體制機制的路徑安排

如何有效地破解上述存在的問題，改變現有的辦案局面，必須在理念上、體制上、機制上進行系統的思考，提出切實可行的方案。特別是由于基層紀委人員不多，辦案力量不足，如何最大限度地發揮紀檢監察人員作用，需要創新思路，改變傳統的做法，本著務實管用的原則，使基層紀委查案體制機制更為科學合理、嚴格有用。具體來講，應從以下幾個方面予以解決。

堅持以法治思維和法治方式進行改革的指導思想。基層紀委查案工作體制機制的改革，需要引入法治思維和法治方式，使基層紀委查案工作符合其工作規律，體現出較高的獨立性、權威性。嚴格來說，就是要堅持問題導向，分析現行體制機制存在的問題和弊端，敢于向禁區突進。要改變過去重唯上、輕唯實的錯誤思想，進行權力結構和權力運用的重新設計。要清楚地認識到權力的本質是惡的，如果缺乏有效的監督，人人都有可能濫用職權，個個都有可能徇私枉法，只有準確設定權力的邊界，將權力關進制度的籠子里，才能保障權力的良性運作。在查案工作的體制機制上，應改變過去單一的只有上級監督下級的模式，擴大監督的對象，提高監督的效果，從而形成決策、執行、監督三位一體的工作格局。

認真解決不落實查辦案件以上級紀委為主的問題。落實好查辦案件以上級紀委為主，僅有文件規定是不行的，它還需要具體的保障體制與機制作支撐。針對基層紀委領導存在的“頂得住站不好，站得好頂不住；干得好上不去，上得去干不好”等問題，要改變基層紀委領導來源、考核、升遷等制度，充分保障紀委人財物資源的配置與安排，保障紀檢工作的相當獨立性，讓基層紀委干部能夠心無旁物、專心工作。為防止基層紀委出現以軍轉干部為主的人員結構，上級紀委應抬高基層紀委人員的準入門檻，充分體現專業化、精英化，盡量抽調或錄進司法、審計、財務專業人員充實紀檢監察隊伍，并委派有豐富辦案經驗的人員擔任查信辦案重任。同時，對于分管查信辦案的領導必須強調有司法、財務經歷或背景，以避免外行領導內行。對于需要進行查處的案件，一般應先向上級紀委匯報，聽取上級紀委的指示，然后再向同級黨委主要領導進行匯報。對于同級黨委主要領導意見與上級紀委不一致的，且無正當理由的，應以上級紀委的意見為準。對于同級黨委主要領導干預基層紀委正常辦案的，基層紀委要主動向上級紀委匯報情況，爭取上級紀委的支持和配合。

構建查辦案件內部監督機制。基層紀委的信訪、案管、檢查部門是保證查案能否成功的主要部門，也是容易產生問題的關鍵環節。對此，對于已經查處的案件，則由審理室負責審查把關。對于在信訪、案管、檢查環節沒有查處的案件，可以交由新成立的紀檢監察干部監督室進行監督。至于監督的方式，可以由干部監督室人員進行查閱卷宗、參與案件討論、進行調查核實等方法，著重發現查信辦案過程中是否存在失職瀆職行為。干部監督室對于發現的問題，可以要求查信辦案人員做出解釋，如解釋不清的，可以提交常委會討論，更換查信辦案人員重新進行調查。對于存在失職瀆職行為的人員，干部監督室可以建議常委會討論做出嚴肅處理。同時，為了防止查信辦案人員進行相互串聯、私下抹案子，應建立登記備案制度，明確責任人和相關責任領導。對于該涉案人員今后被查處的，或由檢察機關查處的，則由干部監督室進行案件復查，分析未能查處該案的原因，從中發現問題予以嚴肅追究。另外，為了防止干部監督室不能認真履職，可以采取上級紀委檢查、抽查、互查的方式，對不能查處的案件進行監督，從中發現問題，堵塞漏洞。隨著基層紀委工作透明度的不斷提高，可以邀請公、檢、法、審計等部門的專家進行檢查，從中發現不能查處案件的問題與原因，從而提高基層紀委查處的水平，徹底防止“內鬼”的出現。

充分發揮反腐敗領導小組的作用。基層紀委要有效地履行職責，做到辦好案、快辦案、多辦案，必須充分發揮反腐敗領導小組指揮協調作用。一是定期召開工作例會，加強專題研究。基層紀委應主動召集本地區公安、檢察、法院、審計等部門召開反腐敗領導小組會議，分析本地區官員腐敗情況的特點與走向，有針對性地開展工作。如可以借鑒外地案件發生的領域和人員，進行系統查、查系統。二是及時溝通信息，加強橫向配合。對于一些反腐敗領導小組成員單位在工作中發現有價值的案件線索，基層紀委要進行梳理研究，搞好對接，保證及時跟進。對于需要成員單位協調配合的案件，要加強資源共享，形成工作合力。三是要加強業務交流與提高。各成員單位在進行業務培訓和交流時，基層紀委可以派員參加，或與成員單位一起進行培訓交流，相互幫助，共同提高辦案水平。

加強對查案工作的嚴格管理與考核。基層紀委除了加強對查信辦案全流程的監督以外，還要建立科學的管理與考核機制，積極引導查信辦案人員愛崗敬業、無私奉獻。對于辦案人員在規定期限內沒有突破的案件，部門領導或分管領導可以將案件交其他人員查處，以提高工作的競爭性，或由部門負責人直接掛帥查處，以督促下屬人員提高工作效率。對于各種“打招呼”的案件，要設立“打招呼”登記簿，以加強抵御外界干擾的能力。凡參與查處“雙規”對象案件的人員，必須加強通信工具的管控，禁止使用個人手機對外聯絡，統一使用保密手機或內部電話，防止辦案人員泄露案情。要構建科學的考核體系，體現辦案工作特點，強化對辦案人員調查取證、詢問談話、案件突破、安全防控能力的考核。

加強辦案工作信息化建設。搞好辦案信息化建設，不僅可以應對基層紀委案多人少的矛盾，而且保障促進辦案體制機制有效執行，推進基層紀委各項工作的展開。基層紀委在條件許可的情況下，可以在辦案點建立信息數據中心，或借助上級紀委辦案點平臺或載體，再結合本地區有價值的信息數據，形成自己特色的辦案信息化系統。辦案信息化系統主要包括社會信息查詢、辦案信息上網、工作信息管理等。如通過對涉案人員個人活動信息、家庭資產信息的初步查詢，可以發現該涉案人員經濟活動是否存在異常行為，為辦案工作指明方向。

隨著我國反腐敗斗爭和政治體制改革的深入發展，基層紀檢監察體制機制必須順應世界發展潮流，積極改革，大膽創新，才能充分發揮查案的主力軍作用，完成黨和人民交給的光榮使命。

（作者系中共無錫市紀律檢查委員會副書記）

責任編輯：張功杭