破解紀委監督同級黨委困局的治本之策

王 松 德

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破解紀委監督同級黨委困局的治本之策

王 松 德

摘要：加強包括紀委監督同級黨委在內的黨內監督，既是中國共產黨在加強黨的建設過程中積累的成功經驗，也是新時期黨風廉政建設的必然要求和重要途徑。然而，由于黨的權力結構過于集中，紀委在監督同級黨委時往往陷入“太虛”的困境。要破解這一難題，必須以改革黨委權力結構為切入點，從戰略層面深化改革黨的紀律檢查體制，實現紀委對同級黨委的監督由“同體監督”向“異體監督”轉換，積極探索新的領導體制，推動紀委監督同級黨委的具體化、程序化、制度化。

關鍵詞：中國共產黨；“同體監督”；“異體監督”；領導體制

黨的十八屆三中全會明確提出：“各級紀委要履行協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作的職責，加強對同級黨委特別是常委會成員的監督，更好發揮黨內監督專門機關作用。”①近些年來，如何解決紀委對同級黨委監督難的問題日益引起學界的關注和重視，并取得了一些研究成果，但從總體上看仍須進一步深化拓展。本文在對紀委監督同級黨委的歷史邏輯和現實狀況進行梳理的基礎上，試圖對紀委監督同級黨委面臨的困境及其對策作些分析探討。

一、紀委監督同級黨委的歷史邏輯和現實

中國共產黨歷來十分重視紀檢監察工作。中共五大通過的《中國共產黨第三次修正黨章決案》規定：“遇中央或省監察委員會與中央或省委員會意見不同時，則移交至中央或省監察委員會與中央或省委員會聯席會議，如聯席會議再不能解決時，則移交省及全國代表大會或移交于高級監察委員會解決之。”②可見，當時的制度設計目標賦予了紀檢監察機關以完全不同于黨委其他職能部門的獨立地位，使其地位與同級黨委接近平等，并對同級黨委進行有效制衡。然而，后來因惡劣的戰爭環境及其他因素的影響，中共中央不得不對這種美好的制度設計作出了一些必要的調整。盡管如此，這種制度設計對于當前紀委對同級黨委監督工作的開展，仍然具有重要借鑒意義。

從新中國成立到黨的十八屆三中全會召開前夕，盡管黨的文獻對紀委監督同級黨委這個問題既沒有明確的提法也沒有具體詳細的規定，但是紀委監督同級黨委的思想一直體現在黨的各類文獻中。黨的十一屆三中全會選舉產生的中共中央紀律檢查委員會第一次全體會議通過的《關于黨內政治生活的若干準則》，其核心內容就是維護黨的民主集中制，堅持黨的集體領導，防止個人專斷；接受黨和群眾的監督，不準搞特權。這實際上就是中共中央紀律檢查委員會對于同級黨委即中共中央的權力監督。1987年出臺的《中共中央紀律檢查委員會關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定》進一步突出了同級紀委(紀檢組)的監督主體地位，并明確規定：“地方(部門)各級黨的委員會領導成員及同級擔負行政領導職務的黨員干部的紀律檢查和監督工作，由同級紀委(紀檢組)負責進行。”③同時還要求，一旦發現問題時，紀委有權進行調查核實，并及時向同級黨的委員會和上級紀委作報告。同時強調，紀委如果知情不報就是失職，情節嚴重的要受到責任追究。這些明文規定，語氣較重、要求較嚴，為紀委監督同級黨委提供了強有力的制度支撐。最新修改的《中國共產黨章程》和《中國共產黨黨內監督條例》都明確規定了紀委對同級黨委的監督權力。一是“初核權”。黨的十八大修改并通過的《中國共產黨章程》第四十四條第四款規定，如果“各級紀律檢查委員會發現同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為，可以先進行初步核實”④。紀委的這種“初核權”實際上體現了紀委對同級黨委監督的成份，因為從案件檢查的角度講，這種“初核權”是一種很重要的調查權和監督權。二是“立案權”。《中國共產黨章程》的上述條款同時還規定，紀委“如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準，涉及黨委常委的，經報告同級黨的委員會后報上級紀律檢查委員會批準”⑤。這種“立案權”雖然受到一定限制，但它仍然是一種監督權。三是“報告權”。《中國共產黨黨內監督條例》第八條規定：“黨的地方和部門紀委、黨組紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區、本系統、本單位發生的重大問題。”⑥這種“報告權”實際上是紀委對同級黨委的一種監督方式。應該講，上述相關規定，為紀委對同級黨委的監督工作不僅從理論上提供了支持，而且從制度上提供了保障。然而，由于我們黨并沒有明確制定紀委監督同級黨委的相關規定，加之黨的領導體制方面的因素制約，即紀委接受同級黨委的領導，從而使得紀委對同級黨委的監督工作很難真正落到實處。

黨的十八屆三中全會指出：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協調小組職能。”⑦這是我們黨為適應形勢發展需要，在黨的重要文獻中首次明確提出“紀委監督同級黨委”這一重要命題。這不僅標志著我們黨對于黨內監督的新認識、新突破，而且表明我們黨對紀委監督同級黨委這一工作的高度重視。

二、紀委監督同級黨委面臨的困境分析

為克服紀委監督同級黨委“太虛”這一困境，黨的十八屆三中全會明確了“雙重領導體制”(即中國共產黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作)的改革，并明確提出：“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”⑧然而，從紀委監督同級黨委的工作實踐來看，這一改革依然沒能克服原有的弊端。這些弊端突出表現在以下幾個方面。

1.監督主體與監督客體關系扭曲，紀委監督“腰板”不硬

長期以來，紀委雖然是黨內專門的監督機關，但按規定要在同級黨委的領導下開展工作。雖然黨的十八屆三中全會要求對紀委實行“雙重領導體制”，但有的地方仍然將紀委當成同級黨委的一個工作部門。這意味著紀委與同級黨委之間的關系，仍然是監督者和被監督者、被領導者和領導者之間的關系。由于紀委本應享有的獨立的立案權、審理權、處分權等均要受到同級黨委的領導和制約，以致紀委監督同級黨委呈現出一種監督者受制于被監督者的監督悖論，從而使紀委對同級黨委的監督缺乏權威性和威懾力。當紀委與同級黨委意見相左時，或者受到同級黨委的抵制時，紀委往往出于無奈而作出讓步；一些必須向上級紀委報告的重大問題，也一定要事先征得同級黨委的同意，特別是在涉及對“一把手”的權力監督問題時，紀委往往會感到力不從心。近些年來，雖然有不少“一把手”中箭落馬，但很少是由同級紀委揭發出來的。這從一個側面反映了紀委監督同級黨委的無奈與遺憾。與同級黨委相比，紀委總體處于“劣勢”狀態，難以形成“勢均力敵”的制衡狀態。

2.措施抽象化，監督缺乏可操作性

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》不僅明確提出要“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”⑨，而且賦予了紀委監督同級黨委特別是常委會成員的權力和責任。然而，這些制度設計往往過于原則化、抽象化。一方面是方向性的制度多，程序性的制度少；另一方面是籠統的、粗線條的部署較多，而對紀委在實際工作中可遵循的具體方法較少。對于監督主體而言，紀委到底有哪些職責和權力，如何履行這些職責，以及有哪些必不可少的相應的配套權力，都缺少相應的明確規定。對于監督客體而言，不同崗位的黨委班子成員的權力邊界在哪里，與權力相對應的責任有哪些，這些權力運行要經過哪些環節、程序、步驟等，也不是十分清晰。由于監督主體與客體的“權力清單”不詳細、流程不明確，使得紀委在行使監督權時，對哪些該監督，哪些不該監督等缺乏相應的標準和依據。

3.紀委人財物有賴于同級黨委，監督缺乏相應的超脫性和獨立性

雖然黨的文件規定各級紀委要在黨委和上級紀委的雙重領導下開展工作，但上級紀委對下級紀委僅僅是業務上的領導，而對下級紀委的人、財、物的管理權仍然是由同級黨委掌控。紀委的人員編制，紀委干部的配備、升遷、調動、經費開支和生活待遇等都掌握在同級黨委及其政府手中，這使得監督主體在行使其監督權時容易受到監督客體的掣肘。在實際工作中，如果監督主體不折不扣地履行其監督職責，往往會使監督客體心生不悅進而遷怒于紀委，并運用自己所掌握的人財物等權力影響紀委特別是紀委書記的“票子”“帽子”“位子”等，從而增加了紀委真監督、嚴監督的風險和代價。

4.紀委與同級黨委利益關系復雜，監督缺乏動力機制

“同體監督”的最大特點是自己監督自己：縱向上表現為上下級權力部門之間的監督，橫向上表現為同一級別內權力部門之間的監督。紀委監督同級黨委就屬于橫向上的“同體監督”。由于監督主體與監督客體同屬于一個部門內部，彼此之間有著千絲萬縷的利益糾葛，榮損與共。一旦一方出事，往往“拔出蘿卜帶出泥”，形成官場地震或坍塌，其結果是監督者“搬了石頭砸自己的腳”。更為致命的是，在我國現行的權力架構下，紀委成員往往與黨委成員交叉任職，導致作為黨內監督主體的紀委同時又成為監督客體，即黨委既是權力執行者又是權力監督者，既當運動員又當裁判員。“同體監督”意味著“自己監督自己”“自己革自己的命”，這種一身兼二任的角色重疊使紀委對同級黨委的監督工作失去了應有的動力和激情。

5.部分監督客體主觀意識淡漠，抵觸、排斥和規避監督

長期以來，同級黨委特別是黨委中的“一把手”對紀委發揮監督作用的態度和立場直接決定了監督工作的成效。黨風廉政建設過程中，雖然對黨委的主體責任進行了相應的規定，但部分黨委并未真正把黨風廉政建設當作自己的分內之事。重業務輕黨務者有之；對主體責任認識不清、落實不力者有之；對紀委監督缺乏應有的重視和足夠的支持者有之。對紀委的監督，極個別黨委“一把手”甚至在認識上還存在著極其嚴重的錯誤觀念。比如，他們把監督看成“找茬”“找麻煩”“整人”“跟自己過不去”，認為紀委整天什么事都不干，專門挑刺，找毛病，等等。部分黨委會成員特別是常委會成員，認為既然有黨的規章制度、國家法律法規的約束及上級部門和群眾的監督，紀委只需要對各部門和黨員進行監督即可，而無須監督同級黨委。基于這種認識，有的黨委成員特別是“一把手”往往對紀委的監督不屑一顧，甚至想方設法架空紀委，使紀委成為一種擺設。

三、提升紀委監督同級黨委成效的對策

破解紀委監督同級黨委的困局，提高紀檢監察工作的成效，可以從方法和制度兩個層面著力。就方法層面而言，主要包括搭建監督載體，實現監督手段現代化，提升紀檢干部隊伍素質，增強各級黨委主要領導樂于接受監督、主動爭取監督、真誠歡迎監督的思想意識，等等。然而，工作方法往往建立在合理的制度基礎之上，并受到制度的制約。縱觀多年來紀委監督同級黨委面臨的種種困局，解決紀委對同級黨委監督難問題已經不是單純地改變方法所能奏效，必須轉換視角，從制度層面尋找治本之策。

1.改革權力結構，實現紀委對同級黨委的監督由“同體監督”向“異體監督”轉換

30多年前，鄧小平同志就指出腐敗的“總病根”是權力過分集中，而這個“總病根”也是長期以來紀委對同級黨委監督太軟太虛的根本原因。黨的十一屆三中全會以來，我國的紀檢體制改革主要按主、副兩條線推進：主線試圖將“同體監督”變為“異體監督”；副線試圖通過提升紀委書記的排序來強化監督。⑩由于將“同體監督”轉變為“異體監督”涉及到整個政治體制改革，牽涉面廣，難度較大；而提升紀委書記規格是在遵守原有權力格局下進行的一種變通，在實際工作中實行起來相對比較容易。早在1980年2月，中共中央紀律檢查委員會就向中共中央建議：“將地方各級黨的紀律檢查委員會的領導關系，由受同級黨委領導改為受同級黨委和上級紀委雙重領導。”然而，由于改變紀委書記的位次并沒有觸動權力過分集中這個“總病根”，解決問題的方法遠離原點，致使“同級監督太虛”長期未能得到根本改觀。

我國權力結構過分集中的突出表現是決策權、執行權和監督權高度疊加。雖然這種權力結構在一定程度上具有便于集中統一領導、便于集中力量辦大事、便于提高工作效率等明顯優勢，但也容易產生“權力泛濫”“難監督”“高腐敗”等突出問題。就監督而言，在三權高度疊加的權力結構中，作為監督主體的紀委和作為監督客體的黨委同屬于一個組織或系統，同處于一個權力部門內部，是一種典型的“同體監督”。“同體監督”是系統利用自身力量或者資源對系統內部機構和人員進行的監督，即“自己監督自己”。而在一個組織或系統內部，由于監督主體與監督客體有著密切的利益關聯以及組織的自利性，就像一把刀的刀刃和刀把一樣，前者很難傷及其后者。“同體監督”也往往因缺少動力支撐而出現“虛監”“漏監”“弱監”“假監”等現象。

要提升監督成效，必須下決心改革“議”“行”“監”三權合一的黨委權力結構，科學劃分和明晰決策權、執行權和監督權的歸屬及其行為邊界，從而將監督權獨立出來，實現紀委對同級黨委的監督由“同體監督”向“異體監督”轉換。具體而言，就是要通過推行黨代會常任制對黨權進行科學地分解，將現行黨委機關劃分為決策機關、執行機關、監督機關，分別由黨委會、執委會、監委會行使決策權、執行權和監督權，從而確保各級紀委監督權的相對獨立性和權威性，有效實現紀委對同級黨委的監督由“同體監督”向“異體監督”轉換。值得一提的是，決策權、執行權、監督權的分離，與西方的“三權分立”有著本質的區別。西方的“三權分立”是指司法權、行政權和立法權分屬于法院、政府和議會三種不同職能的國家機關行使，三權相對獨立而又相互制約。而我們所說的決策權、執行權、監督權都同屬于黨內，并由黨內不同的機關、不同的部門分別行使。在“異體監督”中，由于監督主體與監督客體處于不同的部門之中，可以有效避免監督者與被監督者因利益關系而缺失監督動力。只有權力結構科學了，運行機制才能暢通；只有運行機制暢通了，才能提高監督成效。不解決權力結構這個根本性問題，僅僅在解決權力的人和事、權力崗位、權力環節上找方法，結果只能是徒勞或事倍功半。

2.實行雙重領導，明確紀委監督同級黨委的權力和責任

伴隨著黨委權力的科學分解，監督權在分離出來后還面臨著紀委的權利和責任劃分問題。一是在人事關系上，要明確紀委干部特別是紀委書記與副書記的提名和考察主體。2015年3月，中共中央辦公廳印發了《省(自治區、直轄市)紀委書記、副書記提名考察辦法(試行)》《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法(試行)》《中管企業紀委書記、副書記提名考察辦法(試行)》等幾個文件。這三個提名考察辦法是中共中央推進黨的紀律檢查體制改革的重大舉措，為堅持黨對反腐敗工作的領導、增強紀委監督權的權威性提供了組織制度保障。省(自治區、直轄市)紀委書記副書記、中央紀委派駐紀檢組組長及副組長、中管企業紀委書記副書記的提名、考察以上級紀委會同組織部門為主。在提名條件上，突出強調紀委書記、副書記人選要敢于監督、善于監督，注重從履行黨風廉政建設主體責任、監督責任表現突出的優秀干部中選拔；在干部來源上，要進一步拓寬選人視野和渠道，可以從紀檢監察系統內和系統外提名，紀委書記人選一般應當交流任職。在提名、考察程序上，分別明確了提名、考察具體要求和有關各方的職責分工。這三個關于紀委書記、副書記提名、考察辦法，旨在實現紀委監督身份的“異體化”，在事關紀委干部前的途命運上改變受制于監督對象的狀況，去除監督顧慮。二是在事權上，要完善“雙重領導體制”。黨的十八屆三中全會規定：查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。這一規定對于查處黨委以外的案件一般不會有太大的阻力，但對于那些涉及黨委成員本身特別是“一把手”的案件，就極有可能遭遇到重重阻撓，甚至還可能與辦案的保密性直接發生沖突。因此，必須對“雙重領導體制”加以完善，把有可能影響監督與查辦案件的可能情況考慮細致，并出臺相應的細則予以規定。三是在財權上，實現紀委辦案經費與機構人員基本權益與本級部門完全脫鉤，使監督部門利益“異體化”。監督主體的權利與利益得不到強有力的保障是“同體監督”之所以太軟的重要原因之一。目前的雙重領導體制，紀委盡管在業務上接受其上級主管機關領導，但在利益攸關的人事及經費上受制于本級權力部門，從而直接影響其監督工作的正常開展。因此，必須明確規定監督機構的辦案經費不由本級相關部門劃撥，紀委干部的薪酬、福利待遇等不與本級相關部門的利益掛鉤，而直接改由監督系統上級主管部門專款支付和財政保障，確保他們的根本利益不因其大膽開展對同級黨委的監督工作而受到損失。

3.建立和完善相關制度，推動紀委對同級黨委監督工作的具體化、程序化和制度化

改革黨委的權力結構、探索上級紀委對下級紀委的垂直領導，目的在于增強紀委監督同級黨委的獨立性，進而提高監督的權威性和有效性，而不是要紀委游離于黨委工作之外。恰恰相反，為了更好地行使監督權，紀委必須經常性地、制度化地融入到同級黨委的工作之中，最大限度地掌握各種情況并對黨委工作情況的合規性進行把關，及時監督并嚴格執紀問責。一是要建立和完善違紀線索收集整理制度。紀委書記必須參加同級黨委的重要會議，紀委常委應參加黨委常委擴大會議。個別重大違紀事件必須由同級紀委主導查辦，從而使得紀委能夠對黨委重大決策的形成、執行以及結果反饋進行全程監督，并及時了解和發現問題。二是要建立和完善黨委重大決策紀委介入制度。黨委在重大政策出臺之前的足夠時間內必須和同級紀委的相關人員進行充分的溝通和協商，如果得不到紀委的明確認可，應暫緩該事項的進程。三是要建立和完善違紀線索整理處置制度。紀委收到的舉報線索涉及到下級黨委班子成員的，應該知會下級紀委，以便下級紀委及時了解相關情況；如果舉報線索涉及到同級黨委班子的，應先進行初步調查核實，并將線索和核實結果一并向上級紀委和同級黨委匯報；如果舉報線索直接指向同級黨委的“一把手”“二把手”，紀委應該直接向上級紀委報告。四是要建立和完善紀委獨立辦案制度。紀委在調查各種違紀線索和處理相關違紀案件時，同級黨委不得以任何理由和借口介入調查，更不得利用手中權力對紀委相關人員進行拉攏、阻撓和打擊報復。否則，將依據黨紀國法進行嚴肅處理。

責任編輯：浩淼南武

【黨建熱點】

作者簡介：王松德，男，中共河南省委黨校科學社會主義教研部副主任，副教授(鄭州451000)。

收稿日期：2015-03-15

中圖分類號：D26

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)06-0014-05

注釋

①⑦⑧⑨《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《光明日報》2013年11月16日。②中央檔案館編：《中共中央文件選集》第3冊，中共中央黨校出版社，1989年，第152頁。③中央紀委紀檢監察研究所編：《中國共產黨反腐倡廉文獻選編(試行)》，中央文獻出版社，2002年，第229頁。④⑤《中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2012年，第93頁。⑥新華月報編：《十六大以來黨和國家重要文獻選編》上(一)，人民出版社，2005年，第179頁。⑩李永忠：《25年紀檢體制改革的回顧與思考》，《中國黨政干部論壇》2004年第5期。曾繁茂：《中國共產黨紀律檢查概論》，中國方正出版社，1995年，第242頁。