我國農村飲用水安全的法律保障問題探析*

高 利 紅　　　周 勇 飛

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我國農村飲用水安全的法律保障問題探析*

高 利 紅周 勇 飛

摘要：農村水源污染是造成我國農村飲用水安全問題的直接原因，相關法律制度不完善是導致這一問題久拖不決的重要因素。我國現有關于飲用水安全的立法帶有濃厚的“城市中心主義”傾向，涉及農村飲用水安全的立法數量少、可操作性差，立法位階低、效力不高，立法滯后現象嚴重；法律規范之間缺乏銜接與協調，法律制度不完善。加強農村飲用水安全保障的最佳途徑是制定專門的農村飲用水安全保障法律或法規，目前條件下的可行性方案是通過修法程序，建立健全農村飲用水水源規劃、水質監管、突發事件預警和應急、安全保障公眾參與等法律制度。

關鍵詞：農村飲用水安全；農村水源保護規劃；公眾參與

我國有近9億農村人口，農村飲用水安全關系著農民生命健康、農業健康發展、農村和諧穩定，關系著整個經濟社會的穩定、健康、可持續發展。受地理位置、氣候條件等自然因素限制，我國水資源分布嚴重不均，加上歷史上遺留下來的城鄉公共服務不均，近年來農村環境污染問題嚴重等因素影響，我國很多農村地區的飲用水安全面臨嚴峻形勢。本文主要分析人為因素造成的農村飲用水安全問題，并從法律制度視角提出建設性對策。

一、我國農村飲用水安全的現狀及原因

1.飲用水安全的含義

獲得安全的飲用水，是人類的基本需求。對于何謂“安全”，目前尚無統一的界定，各國對飲用水安全的標準也不盡統一。根據世界銀行發布的《1998年世界發展指標》，安全的水是指“經過處理的地表水和未經處理但未被污染的水”。此定義較為抽象、模糊，沒有確定嚴格的衡量標準。在我國，一般認為，農村飲用水安全是指農村居民能夠獲得并且經濟上負擔得起符合國家安全衛生標準的足夠的飲用水，不會由于飲用水的數量或質量不合格而對其生理和心理帶來威脅或造成傷害。根據2004年11月水利部和衛生部聯合發布的《農村飲用水安全衛生評價指標體系》，安全的飲用水主要通過水質、水量、方便程度和保證率四項指標來衡量。水質方面，符合衛生部和國家標準化管理委員會聯合制定的《生活飲用水衛生標準》要求的為安全，符合全國愛衛會和衛生部聯合制定的《農村實施〈生活飲用水衛生標準〉準則》要求的為基本安全；水量方面，每人每天可獲得的水量不低于40—60升為安全，不低于20—40升為基本安全，不同地區的具體標準不同；方便程度上，人力取水往返時間不超過10分鐘為安全，取水往返時間不超過20分鐘為基本安全；保證率方面，供水保證率不低于95%為安全，不低于90%為基本安全。

2.我國農村飲用水安全的概況

近年來，隨著國家對農村環境保護的高度重視及投入的增加，我國農村飲用水安全狀況總體好轉，但由于農村面積廣、人口基數大且居住比較分散，一些地區的農村飲用水安全問題依然比較嚴重。2012年3月，國務院批復了國家發展改革委、水利部、衛生部、環保部聯合制定的《全國農村飲水安全工程“十二五”規劃》，要求在“十二五”期間解決全國2.98億農村人口(含國有農場、林場)的飲水安全問題和11.4萬所農村學校師生的飲水安全問題。2015年是該規劃的收官之年，全國仍有6000萬農村人口的飲用水安全問題亟待解決。

*基金項目：中南財經政法大學博士生科研創新課題“農村地區居民飲水安全的法律保障——以湖北省為例”(2013B0511)。

周勇飛，男，中南財經政法大學法學院博士生(武漢430073)。

3.我國農村飲用水安全問題的成因

造成我國農村飲用水安全問題的原因主要有兩個方面，即自然原因和人為原因。自然原因主要是受地形、氣候、水文等客觀條件影響，水質達不到飲用安全標準。②人為原因一是在飲用水社會分配和保障上，集中式、城鄉一體化供水工程難以覆蓋地廣人稀、地形復雜、距離城鎮較遠、基礎設施薄弱的農村地區，這些地區的飲用水在水量、水質、保證率及方便程度上均缺乏可靠保障，由此引發飲用水安全危機。二是人們的生產、生活行為對農村飲用水水源地造成了污染和破壞，引發飲用水安全危機。主要表現在：(1)農業生產經營中過量或不合理使用農用化學品造成土壤污染，污染物在降雨和地表徑流的作用下進入水體造成污染；農業養殖過程中的廢水、廢渣以及農村生活垃圾隨意排放，造成水體污染。(2)農村鄉鎮企業排放的廢水和固體廢棄物中含有大量具有極大毒性和難降解性的重金屬和化學元素，這些物質進入水體后難以凈化，造成嚴重的水體污染。(3)隨著城鎮化的推進，城市環境管制加強，被淘汰的高污染企業以及城市生活垃圾向農村轉移，對包括水源地在內的農村生態環境造成損害。

二、我國農村飲用水安全的法律制度分析

目前，我國已初步建立了水資源管理法律體系，其中涉及飲用水安全管理的法律規范大體分為三個層級。(1)全國人大常委會頒布的法律。我國與飲用水安全直接相關的法律是《水法》和《水污染防治法》。前者主要規定了水資源的合理規劃、開發、利用、分配等，其中一些內容涉及農村飲用水安全保障。后者明確將“保障飲用水安全”作為立法目的之一，要求從源頭加強飲用水保護和管理。此外，我國《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》《水土保持法》《農業法》等法律，分別從保護農村環境、防治農業面源污染、控制城鄉污染轉移等角度間接規定了保障農村飲用水安全的內容。(2)國家行政部門發布的法規、規章及技術標準。2004年11月水利部和衛生部聯合發布了《農村飲用水安全衛生評價指標體系》，對農村飲用水安全衛生指標作出了比較詳細的規定。2009年5月全國愛衛會和衛生部聯合發布的《農村飲用水水質衛生監測管理辦法(試行)》，明確了農村飲用水水質衛生常規監測的主體、內容等。此外，2001年9月衛生部發布實施的《生活飲用水集中式供水單位衛生規范》主要適用于城市集中式飲用水源和供水單位，農村集中式供水單位參照執行。1989年7月原國家環境保護總局、衛生部等部門聯合發布的《飲用水水源保護區污染防治管理規定》(2010年12月修改)，1996年7月衛生部和建設部發布的《生活飲用水衛生監督管理辦法》，2006年12月衛生部和國家標準化管理委員會聯合發布的《生活飲用水衛生標準》等，也間接涉及農村飲用水安全保障。(3)地方性立法。如2012年《浙江省農村供水管理辦法》，2013年《武漢市農村飲用水管理辦法》等。

總體而言，我國現有關于農村飲用水安全的法律體系存在嚴重的不足，主要表現在以下四個方面。

1.立法數量少、可操作性差

相較于城市飲用水安全立法，我國關于農村飲用水安全的立法無論是在立法數量上，還是在法律規范的效力、可操作性上，都有較大差距。我國針對城市飲用水安全保障出臺了多部法規、規章，如1994年7月國務院頒布的《城市供水管理條例》、2001年9月衛生部發布的《生活飲用水集中式供水單位衛生規范》、2006年12月建設部發布的《城市供水水質管理規定》等；而對于農村飲用水安全問題，目前僅有兩部規章即《農村飲用水安全衛生評價指標體系》和《農村飲用水水質衛生監測管理辦法(試行)》，后者僅有18個條文，只是一些原則性、指引性規范，沒有對農村地區飲用水水質衛生監測提出具體而有針對性的要求。我國現有涉及農村飲用水安全的綜合性立法基本上都帶有明顯的城市中心主義特征，其中對農村飲用水安全保障側重于原則性描述和宏觀層面的指導，沒有明確相關主體的權利義務、管理職責等。

2.立法位階低、效力不高，立法滯后現象嚴重

現有直接規制農村飲用水安全的法律規范主要是一些效力較低的部門規章和規范性文件，其中又以技術標準和指導性政策、意見為主，沒有對農村飲用水從源頭到水龍頭的全過程作出明確、詳細的監管規定。一些規章出臺時間已久且未作修改，無法滿足現實需要。

3.法律規范之間缺乏銜接與協調

(1)沒有統一的飲用水安全標準。目前涉及農村飲用水安全標準的法律文件包括衛生部和國家標準化管理委員會制定的《生活飲用水衛生標準》、衛生部制定的《生活飲用水水源水質標準》、環保部制定的《地表水環境質量標準》、國土資源部制定的《地下水質量標準》，其中的飲用水安全標準并不一致。(2)農村飲用水安全監管機構設置過多。包括環保、衛生、建設、水利、國土資源等多個行政部門，各部門權責邊界不清，往往從自身利益出發制定規范性文件，所發布的數據也不一致，國家層面又缺乏相應的協調機制，導致農村飲用水監管的復雜、混亂。(3)一些法律規范之間相互矛盾、不協調。如對于在飲用水水源保護區內設置排污口的行為，《水法》規定處以“五萬元以上十萬元以下”罰款；《水污染防治法》則規定處以“十萬元以上五十萬元以下”罰款，最高可處以一百萬元以下罰款。

4.法律制度不健全

(1)農村飲用水水源保護制度不健全。我國現有飲用水水源保護制度主要針對城市集中式供水水源和二次供水水源，對于農村分散式供水的衛生監督管理未予規定。并且，現行立法要求飲用水水源保護區建設要在水量、水質、方便程度以及人口覆蓋率方面達到一定的標準，滿足連片規劃和大范圍集中式供水的需要，農村飲用水水源的特殊性決定了集中規劃和保護比較困難。(2)農村飲用水水質監測制度不健全?，F有立法對于非集中式供水尚未建立水質監測制度，在一定程度上導致農村飲用水水質安全監測的基礎設施薄弱、監測能力較低，《生活飲用水衛生標準》在很多農村地區難以落實。(3)農村飲用水安全保障的預警、應急機制缺失。由于缺乏科學、合理的規劃和法律制度保障，一些農村水源地的環境風險不斷加大，突發性斷水、缺水及重大水污染事故時有發生。(4)農村飲用水安全保障的公眾參與制度缺失。長期以來，我國對農村環境保護實行政府部門自上而下的單向管理模式，農民僅僅被視為法律的遵守者?，F有農村飲用水安全保障制度不能充分反映農村居民的利益訴求和需要，難以培育農村居民和農村社會的自我規制能力，不能充分激發其參與飲用水安全保障的積極性。

三、完善我國農村飲用水安全保障法律制度的思考

1.轉變城市中心主義立法理念

英國法學家邊沁認為，平等與安全是法律的基本價值目標。④要解決我國日益嚴峻的農村飲用水安全問題，就必須扭轉城鄉二元差序格局下的城市中心主義立法導向。要以環境正義理念為指導，平等對待、兼顧、協調城市居民和農村居民在飲用水安全保障方面的利益，同時考慮城市和農村飲用水安全保障的不同特點，構建城鄉供水一體化目標下的農村飲用水安全保障法律制度體系。

2.通過修法程序，建立健全農村飲用水安全保障法律制度

第一，建立城鄉水資源開發利用聯防聯控制度。(1)明確相關部門的權責。針對當前我國城鄉水資源開發利用不科學、行政監管乏力、水質監測能力不強的困境，可在現行《水法》“總則”部分增設水資源開發、利用和保護的聯防聯控制度，由水行政部門統一負責水資源調度，環保部門負責水資源生態環境綜合保護和治理，衛生部門負責飲用水水質日常監測并及時發布水質信息。(2)推行水資源保護目標責任制。應在《水法》中增加“國家實行水資源開發、利用和保護目標責任制”的規定，將地方政府完成目標的情況納入行政績效考核評價指標體系，考核結果定期向社會公布。

第二，建立農村飲用水安全規劃制度。針對目前農村水系紊亂、河湖遭圍墾侵占、河道淤積堵塞、水質惡化等突出問題，《水法》應在“水資源規劃”一章增加農村飲用水安全規劃的專項內容，由縣級以上政府有關部門(水利部門為主，環保、衛生等部門協同)按照制定專業規劃的要求，針對平原、山地、丘陵等不同地區的地形、氣候、人口分布等客觀條件，科學、合理地規劃農村生產經營用水、工業用水和生活污水的排放、處理。

第三，建立農村飲用水水源保護制度。應當對現行《水污染防治法》“飲用水水源和其他特殊水體保護”一章中的水源保護制度作進一步細化：強調環保部門在農村飲用水水源保護中的主導地位，明確水利、建設、國土資源、衛生、農業、漁業等部門的協同責任；要求人口居住分散的農村地區，以社區或者村組為單位建立小型蓄水池、小型水庫等作為飲用水水源，由村委會以“一事一議”的方式選派村民輪流進行日常維護和監管；規定縣、鄉兩級衛生防疫部門定期抽檢農村水源水質，開展飲用水水源保護培訓，提高農村居民的飲用水安全意識。

第三，完善農村飲用水水質監測制度。(1)明確農村飲用水水質監測機構。建議在《水污染防治法》中增加農村飲用水水質監測的內容，明確全國愛衛會和國家疾病預防控制中心負責全國農村飲用水水質衛生監測工作；鄉鎮一級衛生防疫機構負責對農村飲用水水質進行定時觀測并制作詳細的記錄，以月報、季報的形式定期發布農村飲用水水質信息；縣級以上政府的相關職能部門可以組織監測巡視小組，對轄區內的農村飲用水水質進行隨即抽樣調查和監測。(2)完善2006年《生活飲用水衛生標準》和2009年《農村飲用水水質監測管理辦法(試行)》。建議根據2004年《農村飲用水安全衛生評價指標體系》中對水量進行區別分類的要求，對地質、水文、氣候等條件不同的農村地區實行不同的飲用水標準，待條件成熟時再予以統一。

第四，完善農村水污染綜合防控制度。(1)我國《水污染防治法》應明確規定，政府部門要在農村地區設置派出機構如農村環境綜合整治辦公室等，加強農村生態環境專項監管與治理。尤其要在農村增設環衛清潔機構，由政府補貼部分資金，農村居民按戶分攤部分費用，及時對農村生產、生活垃圾進行收集和集中無害化處理。(2)完善農業清潔生產制度、循環經濟制度、綠色農產品標準和認證制度，實行農用化學品環境稅收制度、農業環境補貼制度，將農業污染物納入《水污染防治法》中重點污染物排放總量控制制度的適用范圍。(3)在《固體廢物污染環境防治法》第三章第一節增加規定：“省、自治區、直轄市內城鄉之間的固體廢物轉移，應當向移出地環境保護行政主管部門提出申請，并提交轉移固體廢物無害化處理方案，經移出地環境保護行政主管部門和移入地基層人民政府、村民自治組織同意后，方可轉移?！?/p>

第五，建立農村飲用水安全事件預警、應急制度。預警是一種事前預防措施，旨在根據飲用水水質監測所獲得的信息，對可能發生飲用水安全事故的地點、事故程度等進行預測；應急是一種事后救濟措施，旨在對比較嚴重的飲用水水源污染、供水工程故障等突發事件進行及時、有效的應對。應當完善我國《水污染防治法》第六章中關于水污染事故處置的規定，要求地方政府建立城鄉飲用水水源資料庫和水質監測數據庫，全面、準確、及時地發布農村飲用水安全信息，同時明確地方政府環保、氣象、衛生防疫等部門在農村水污染預警、應急方面的職責。建議由環保部門根據飲用水受污染程度及危害程度，結合污染治理原理和經濟、環境等因素，制定農村飲用水安全突發事件應急方案；事件發生后，依照《突發事件應對法》的相關程序進行調查、處理并通報、上報事件處置過程和結果。

第六，建立農村飲用水安全保障公眾參與制度?？梢酝ㄟ^制定《環境保護法》實施細則或飲用水安全信息公開與公眾參與辦法的形式，明確要求環保部門、水利部門、衛生防疫部門及供水單位定時將農村水資源的相關信息通過各種途徑和方式進行公開，為公眾參與農村飲用水安全保障提供信息基礎。為了提高公眾參與農村飲用水安全保障的積極性和廣泛性，可以在農村自治組織中設立農村飲用水水源保護協會，吸收農村居民和社會力量參與、協助政府治理，形成有效的社會共治機制。

3.制定專門的農村飲用水安全保障法

加強農村飲用水安全保障的最佳途徑是制定專門的農村飲用水安全保障法律或法規，將農村飲用水安全保障的相關問題納入其調整范圍，構建從宏觀層面的農村飲用水水源地規劃建設，到中觀層面的科學、合理地配置農村飲用水安全監管權力，優化農村飲用水安全保障參與機制，加強農村飲用水水質監測和突發事件預警、應急，再到微觀層面的農村工業和生活污染、農業面源污染、城鄉污染轉移等具體污染防治的系統的制度體系。

責任編輯：鄧林2015年6月

【法學研究】

作者簡介：高利紅，女，中南財經政法大學法學院教授，博士生導師(武漢430073)。

收稿日期：2015-03-20

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)06-0046-04

參考文獻

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