南水北調西線工程建設的有關設想（上）

張基堯口述 李樹泉 謝文雄整理

一段時間以來，隨著南水北調東線一期工程通水、中線通水在即，不少同志紛紛詢問，西線工程什么時候開工建設。西部六省區的政協還曾聯合給全國政協提交過提案，建議盡快實施西線調水工程。南水北調西線工程建設的必要性、如何建設以及還存在什么問題，下一步該怎么辦，對這些問題，我認為有責任申述一下我的觀點。

我們說的西北地區，包括青海、甘肅、寧夏、陜西、新疆的東部和內蒙古的西部。這個地區既有黃河流域，比如青海、甘肅、寧夏，屬于黃河上游，也有內陸河流域，比如新疆部分地區屬塔里木河流域，甘肅部分地區屬黑河、石羊河流域，西北地區從水資源角度劃分，是這兩個流域的集合。西北地區曾經雨量豐沛、水草盛茂、繁榮富庶，經濟也比較發達，在中國幾千年的歷史中，西北一度是中國經濟文化的中心，是著名的絲綢之路的起點。但由于多年戰亂、植被破壞、氣候變化、人口徙遷等原因，西北地區自然狀況發生了很大變化，樓蘭古國消失，羅布泊干涸，荒漠面積不斷擴大……當前，西北地區存在水資源短缺、生態環境脆弱、經濟發展滯后等問題。

西北地區土地面積約為312萬平方公里，占全國土地面積的27%。其中，青海、寧夏、甘肅，包括內蒙古境內的黃河流域，255萬平方公里，土地面積遼闊，是我國土地資源儲備最豐富的地區。但是，西北降雨少，多風沙，又屬于干旱和半干旱的地區，有的地方年降雨量只有100毫米，蒸發量卻達到2000毫米。其中，黃河上游地區的年降雨量是200毫米到400毫米，內陸河流是200毫米，甘肅的石羊河流域、內蒙古的居延海地區甚至只有20毫米到50毫米。從水資源的分布情況來看，整個西北地區，多年的地表徑流量1428億立方米，地下水資源量987億立方米，地表、地下水量交換，扣除重復剩下1563億立方米。也就是說每平方公里的水資源量只有5萬立方米/年，相當于全國的六分之一。由此看來，水資源還是非常短缺的。

西北地區是水資源短缺，供需矛盾突出且開發利用程度比較高的地區，平均達53.5%，黃河流域達到86%，年季和月季的降水量變化很大，雨季主要集中在每年的7、8、9三個月，其他時候少雨多風沙。

要對西北地區的水資源進行評價和預測，首先就必須對西北地區經濟社會發展進行預測，也就是要規劃經濟、農業發展到什么程度，社會化到什么程度，人口的變化情況以及制約因素是什么。

結合黃河流域各地經濟社會發展的情況，有關部門針對水資源問題做過一些分析，分析報告有經濟社會發展指標、有節約用水指標，也有治理污染等其他指標。分析報告指出，黃河流域實際徑流量581億立方米，扣除必需的生態流量，以及沿途蒸發滲漏，其真正能夠利用的水量實際上只有360億立方米。分析報告還就節約用水進行了研究預測，工業節水方面以2020年、2030年、2050年幾個年份，根據科學技術的發展和多種節水措施實施，2020年可節水56.9億立方米，2030年可節水76.4億立方米，到2050年比2030年再多節水20億立方米。農業節水方面， 2000年每畝用水量430立方米，到2010年每畝372立方米，2030年每畝330立方米，到2050年每畝320立方米。生活用水方面，城鄉生活用水在不斷增加： 2010年人均用水156立方米，2030年179立方米，2050年180立方米。據預測，到2050年，黃河上中游地區人口將從1.07億上升到1.36億，城市化率由23.4%上升為50%。根據以上預測，即使在大力節水的情況下，根據西北地區現有的水資源條件，供需矛盾依然十分突出，如果按降水較多的年份計算，則2010年缺水40億立方米、2020年80億立方米、2030年110億立方米、2050年160億立方米;如果按偏枯年份計算，則2010年100億立方米、2020年140億立方米、2030年170億立方米、2050年220億立方米。近年來，隨著黃河及內陸河來水逐漸減少，西部大開發的深入進展，黃河流域和內陸河流域的缺水問題會更加突顯。初步測算2010年、2030年、2050年，西北地區將分別缺水100億立方米、210億立方米和290億立方米。

丹江口大壩施工現場

根據西北水資源狀況和預測，我們在編制《南水北調工程總體規劃》時，全面分析調水區和受水區的水資源狀況，本著適當從緊的原則，確定調水規模。規劃研究中一是看受水區水資源歷史及現狀;二是根據經濟社會發展和人民生活需求，研究預測缺水量;三是看通過多種措施可以節約用水、污水處理，以及受水區自身能挖掘當地多少水資源潛力;四是看調水區在保證生態和當地需水量的情況下，可以調出多少水;五是考慮調水工程的技術經濟條件，可以承受多大的調水規模。

現在看來，這項工作并不是十分完美。在節水方面，預測值還有更大的空間，比如農業節水，做的工作比預計要好。各種節水技術用得比較充分，農業節水量有所增加。在用水方面，由于西部大開發帶來工業轉移和西北地區各種資源的開發，需水量較大地增加。因此，西北水資源規劃還有充實完善的必要。但從整體上看，西北地區干旱少雨，蒸發量大，資源開發、經濟發展及城鎮化加速，從這個趨勢來看，我認為西北地區缺水這一大的趨勢沒有改變。所以，解決西北經濟社會發展、農業開發、人民生活改善，水是關鍵所在。

習近平總書記視察新疆時召開了新疆工作座談會。在聽取新疆維吾爾自治區工作匯報時，他指出：抓問題要抓“牛鼻子”。新疆的“牛鼻子”是什么？就是水。抓住水就是抓住了這個“牛鼻子”。要充分認識水資源對新疆各項工作的重要性，嚴格水資源管理，加大水資源節約，嚴禁違規開荒，保護好生態環境。習總書記的講話指出了新疆經濟社會發展的要害。

西北地區也是我國生態環境最惡劣、最脆弱的地區。一是湖泊干涸。例如：1942年羅布泊的面積是3006平方公里，到1962年僅剩下660平方公里，1972年昔日浩瀚的羅布泊從此消失。青海湖20世紀50年代面積為4568平方公里，70年代是4478平方公里，90年代是4346平方公里，而到了2000年，其面積為4236.6平方公里。青海湖的面積現在已經比20世紀50年代縮小了300多平方公里，水位下降了3米多。短短50年，在歷史長河當中，其實是很短暫了，那么再過100年、200年，青海湖又會是怎么樣的情況呢？

二是沙漠化。水土流失嚴重，植被草場不斷退化，荒漠仍在不斷拓展。沿長城一線，分布有庫布齊沙漠、毛烏素沙漠，這些沙漠每年都向東、向南推進。前些年北京深受沙塵暴的困擾，其中不乏沙漠東移的原因，這些年有一些好轉，那是長城內外的防護林起了作用。黃河的泥沙在入海口每年會增加少量土地，但是西北地區每年卻有500平方公里的土地沙漠化。據統計，從1994年到1999年的這五年，荒漠化的面積增加了5.2萬平方公里。另外，大量草場退化，青海海東地區草場退化面積達到20%。不久前我到新疆的塔城調研，塔城地區哈薩克族居民以畜牧業為主，由于沙漠不斷侵蝕草場，導致畜牧業損失嚴重，當地群眾生活困難，紛紛內遷，這對于邊疆的穩定帶來一定的影響。相比之下，伊犁河的調水工程解決了周邊地區草場的灌溉問題。在這些邊境地區，首先要留得了草，才留得住人;留得住人，才能守得住邊疆。假如邊境地區都沒有人居住了，那么漫長的國境線誰去守衛？這是個很簡單而又十分現實的問題。

三是黃河水生態惡化。西北六省區相當一部分在黃河流域，黃河目前實際上已經不堪重負。黃河流域的用水量已經遠遠超出了黃河的承受能力。黃河的總水量是580億立方米/年，近年來，黃河流域的來水量有所減少，耗水量不斷增加。導致黃河的入海水量越來越少，生態用水缺口越來越大。位于黃河源頭第一縣的瑪多縣，境內4077個大小湖泊，已經有2800多個干涸;黃河上游流出青海的水量已經減少了23.2%;從1997年以后，黃河年年斷流，斷流時間最長持續330天，斷流的范圍延續到河南開封。由于黃河斷流，下游地區供水困難，河道淤積，水污染加劇，海水入侵，入海口生物退化，從而導致生態環境進一步惡化。2000年小浪底水利樞紐建成后，攔截了雨季的洪水，并且有效調劑下泄的水量，才維持了整個黃河徑流不斷。

由于水資源供需矛盾加劇，西北地區的經濟社會發展受到一定限制，人民群眾生活深受缺水困擾。西北的礦產資源豐富，但是各種資源的開發需要水資源的支撐。自從實施西部大開發戰略以來，我國在西部加大了資源勘探開發力度，石油、天然氣、有色金屬等資源對西北地區經濟發展和民生改善的意義重大。保護環境與發展經濟、改善民生成為突出的矛盾。寧夏回族自治區南部山區干旱少雨，人民群眾飲水困難，工業發展受水制約。我在水利部工作的時候曾經去考察“鹽環定揚黃工程”。這一工程就是通過抽取黃河水，提水400多米后引水到鹽池、環縣、定邊三縣干旱地區，解決那里人民群眾的吃水問題。還有寧夏紅寺堡灌區，生態移民把山區的群眾搬下來。但是，搬下來的地方缺水，房子雖然蓋得很好，可風沙堵得門都開不了，群眾根本住不下去。關鍵還是水的問題。國務院原總理朱镕基同志曾對我們說過，他看過一個電影叫《洗澡》，《洗澡》實際上反映的就是西北缺水的現實，電影講述的是當地人一輩子就洗兩次澡：生下來洗一次，女孩子出嫁洗一次。有的地方拿一盆糧食換一盆水，這就是西北的現實。那部電影對于朱镕基同志震動很大，他下決心要解決西北地區缺水的問題。西北地區由于水資源短缺導致生態環境脆弱，并有不斷惡化的趨勢，這不僅抑制了經濟的發展，也影響了人民生活的改善。長期以來，西北幾個省區多次請求中央幫助解決西北水資源問題，啟動南水北調西線工程是完全可以理解的。

西北地區既有我們現在需要的資源，又有可供發展的廣闊空間，我們有理由要對這一地區制約經濟社會發展的水資源給予足夠的重視。

首先，從戰略地位看，蘇聯解體以后，與我國西北地區接壤的國家目前與我國關系良好，但是敵對勢力從來沒有放棄過對于西北這塊土地的覬覦，新疆發生的一系列暴恐事件充分說明這一點。作為國家重要戰略地區，西北地區穩定，我們國家才能穩定;西北安全，我們國家才安全;西北地區發展了，我們國家才能實現全面的小康。假如西北那么大一片土地上的人們不能進入小康，我們能說全國進入小康嗎？其次，從資源分布情況來看，西北資源豐富，不僅有石油、煤炭，還有非常豐富的日光，日照時間長，非常有利于農作物的生長。新疆有“紅白二業”之說，紅就是番茄，白就是棉花。現在又增加了“黑”，就是煤炭和石油。此外，西北還有大量沒有開墾的土地，只要有水，那些荒漠可以變成良田，有人預測，西北可開墾土地2億畝，而全國目前僅有耕地18億畝。這一地區的資源稟賦及開發需求，要求我們重視水資源的配置和安全。第三，從國土空間來看，東部地區土地資源十分緊缺，甚至良田都成了房地產開發的對象，中部地區也岌岌可危。真正可供利用的土地資源也就是西北地區了。習近平總書記在黨的十八屆三中全會小組座談會上指出，要加強“空間資源的協調”。他指的空間資源協調，我認為就是人口、經濟和各種資源要協調發展。發展空間在哪里？西北是我們今后的發展方向。第四，從生態屏障上來看，西部地區生態環境惡化不僅影響自身還會直接影響其他地區。比如沙塵暴，就是由于生態的不斷惡化，沙漠化侵蝕導致的，所以西北地區的生態實際上是我們國家生態安全的屏障。在新疆等地，有水的地方就有綠洲，有綠洲地方就能固土防沙。第五，從民族和諧看。西北地區是多民族聚居區，水問題不僅危及漢族群眾，也危及少數民族群眾，為水爭斗的情況屢有發生。塔里木河上游和田、喀什維族群眾聚集區，人均土地只有1畝多，只要有水，就有地，有地才有糧食和經濟作物，才能惠及民生。因此，要解決西北地區民族團結問題，水也是很重要的一個因素。新疆伊犁地區的錫伯族是我國人數較少的民族之一，為解決他們的用水問題，伊犁河的卡甫其海水利樞紐向其分水解決灌溉問題，錫伯族人民得以安居樂業。

中線水源區小流域綜合治理

那么解決西北缺水出路何在呢？我以為，首先，還是要節水。調水再多，在整個西北地區的用水總量中也只是一個小數，關鍵還是要加大節水力度。

第一，在農業方面，一是當前西北地區的農業節水總體上是走在全國前列的，但是區域發展不平衡。甘肅的黑河流域、寧夏的黃河灌區、新疆的塔里木河流域，這些地區我都去調研過，我發現有些灌區噴灌、滴灌、管灌以及地膜保水等節水技術的區域性差別還是很大的，節水措施做得比較好的也就是節水灌溉試驗區。節水技術普及的面還不廣，節水的空間還很大。所以，要繼續加大節水力度，普及節水技術，提高農業用水的利用率。國家還需要加大對西北地區節約用水的支持，增加農業節水的投入。二是要形成多層次水資源統一管理的體制，解決好“最后一公里”的問題。甘肅黑河的酒泉、張掖等地區的農田灌溉做得比較好，其中有一條是他們成立了農民用水協會，加強灌溉設施的保護和用水計量，做好“最后一公里”的管理工作，取得了較好的效果。三是要鼓勵西北地區進一步調整和改善種植結構。新疆伊犁原來種水稻，產量也不錯，但是相比南方地區而言就差很多，而且全國市場流通順暢，如果把種水稻的水用于其他方面，比如發展經濟作物，開辦節水工業，開展生態旅游，應該能更好地發揮它的效益。

第二，在工業方面，西北地區的工業結構調整還不到位。就自身來說，有一些工業可以說起步晚、門檻低，管理比較粗放，不少工業耗水量遠高于全國平均水平。由于東中部限制高耗水企業，不少耗水企業利用西北地區發展經濟的迫切心情紛紛西遷。西北地區地方政府本意是想通過這些企業落戶推動當地經濟的發展，增加地方稅收，但是沒有想到卻給當地的水資源帶來災難性后果。而這些企業對于西北地區的情況也未必完全了解，僅是受許多優惠政策的誘惑而西進，沒料到廠房建起來沒有多久就受到缺水的影響，損失慘重。我舉一個例子，最近有個單位領導不顧多人反對，在吐魯番花了幾個億購買了一個鋼鐵廠，結果買了不久就停產了。吐魯番是最缺水的地方，而鋼鐵生產耗水量巨大。最終，沒過多久，這個鋼鐵廠就因為水供應不足而倒閉。

第三，在城市生活方面，西北地區城鎮化加快，導致耗水量猛增。一是城市人口不斷增多，生活用水急劇增長。二是西北地區尤其是新疆等地的城市，城外面是沙漠，城里面卻遍地都是花草。每一棵樹下面都有滴灌的管子，耗費巨大。我認為要想把整個西北地區變成江南，這是不現實的。自然條件、氣候條件各異，要因地制宜，量力而行，在尊重自然規律的基礎上進行環境改變。各地也有很多的耐旱植物，為什么非要種耗水量大的花草呢？因此，城市化過程中很多水資源的浪費現象也應盡力避免。

第四，節約下來的水不能用在低附加值的開荒種糧上。要高度重視高效用水和生態用水，因為保證生態就是保衛家園。以前我提到，很多地方沒有把節約下來的水用于返還生態，而是用于低層次發展經濟方面了。用較高的節水成本得來的水資源用在低效益的產業上，實在是得不償失。其實完全可以轉變理念，引進一些低耗水的高科技企業，發展生態環保產業，提高水的利用效率和效益，而這在西北地區還有很大的差距，因此說，節約用水、提高水的利用效益對于西北地區來說，可以說是一個永恒的課題。

其次，要加強對治污排污的管理，提高污水處理及回用能力，把廢物變成資源。第一，東部地區縣以上的城市基本上已經有一套較完整的排污治污系統，但在西北地區，對污水的回收率及污水處理廠的處理能力還比較低，大部分城市雨污混流，下雨時，本來是可利用的雨水都成了污水。很多時候，來不及處理就直接把雨水與污水一起排到河道和湖泊中。加大城鎮污水管網及污水處理廠的建設，對西北地區來說，任務還相當繁重，需要政府的扶持和企業參與。第二，增大在經濟社會中使用中水的比率。假如當地能加大中水的利用，就能彌補一部分水資源的短缺。比如生態用水可以大量使用中水，甚至有些工業的用水也可以用中水，假如有管網的話，中水也可以用于農業，但是現在這些方面都沒有做到。第三，抓住時機，爭奪跨界河流的水權。西北地區的河流上游大部分在我國境內，我們有比較多的控制權。我們就要創造條件在境內多興建一些水利工程，如果現在不做這項工作，以后困難就更大。水權的爭奪實際上是一種資源的爭奪，應該努力提高我國境內水資源的控制能力，在國際上要增加水資源方面話語權。

最后，要加強黃河流域和西北水資源配置的管理。最近有很多同志跟我說，西部大開發這些年有點風聲大、雨點小，動作不大。客觀來說，這些年西部地區比中、東部地區發展還是要快一些，但是由于這一地區起步比較晚，基數比較小，短時間內追趕上東中部是不可能的。這里面不僅有資源問題、還有理念問題、人才問題。但是，要發展西部，經營西部，保衛西部，就要重視水資源安全，要加強黃河流域和整個西北地區水資源配置，增加水利基礎設施建設，加大節水治污力度，有關資源配置政策向西部傾斜。目前的問題是，大家都認識到了這一點，但是真正行動起來，積極采取措施的地方、部門還不多。當地的領導以及政府雖然在不同場合呼吁重視本地區水資源問題、積極要求從外地調水，但是在節約用水、治理污染、提高水資源的利用效率及效益方面，他們考慮比較少，做得也很不到位。2014年3月，習近平總書記在中央財經領導小組會上指出，各地首先必須把節水工作做到位，這是從流域外調水的前提。（責編 王 兵）

（口述者是國務院南水北調工程建設委員會辦公室原黨組書記、主任;整理者是中共中央黨史研究室工作人員）