基于生態文明理念的水生態紅線管控制度體系框架研究

張叢林，喬海娟，王 毅，于麗麗

（1.中國科學院科技政策與管理科學研究所，100190，北京；2.水利部農村電氣化研究所，310012，杭州；3.水利部水利水電規劃設計總院，100120，北京）

2011年，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》和《國家環境保護“十二五”規劃》首次將“生態紅線”從地區戰略提升為國家戰略，同時指出需實行分類指導、分區管理。隨著“生態紅線”成為黨中央決策層的共識，2013年，黨的十八屆三中全會進一步明確將 “劃定生態保護紅線”作為生態文明制度的重要組成部分。2014年，修訂后的《中華人民共和國環境保護法》和黨的十八屆四中全會均強調用嚴格的法律制度保護生態環境，并且更加關注如何將“生態紅線”落實到空間上。

目前雖未有以 “水生態紅線”命名的相關制度或措施，但相關研究和工作正在推進中。2002年《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）要求劃分水功能區，突出主體功能，實現分類指導。此后，又相繼出臺了《水功能區管理辦法》《全國主體功能區規劃》《全國重要江河湖泊水功能區劃》，規定了水功能區布局應服從和服務于國家主體功能區定位，明確了水功能區的分類、設立和調整方式、不同機構的管理職責及分工，并提出了相應的保護措施。

2011年中央1號文件和中央水利工作會議將水管理提高到了前所未有的戰略高度，強調實行最嚴格水資源管理制度，包括 “三條紅線”和“四項制度”。此后，國務院相繼出臺的 《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》和《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，提出了一系列保障措施，有效促進了最嚴格水資源管理制度的實施。2014年4月，習近平總書記在保障水安全的重要講話中，提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方略，是我們做好水生態紅線管控工作的重要指南。

一、構建水生態紅線管控制度體系的必要性

1.構建水生態紅線管控制度體系面臨的問題

（1）水法規體系的主要問題

①立法存在欠缺，存在法律之間的不協調。例如，現行體系中關于信息共享和公眾參與等方面的內容還很欠缺；《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）和《水法》之間在功能區、總量控制、規劃等方面的制度規定不一致，水利部和環保部之間的職責劃分不清晰。②有法不依、執法不嚴問題突出，部分基層水管理部門的執法隊伍力量薄弱。

（2）涉水部門職能交叉，現狀監測能力明顯不足

水行政主管部門與國土、城建、林業、農業、電力等相關部門存在職能交叉。沖突較為明顯的是水利和環保部門，兩部門在水質管理機構、監測手段、監測數據、發布平臺等方面不統一。此外，現狀監測能力明顯不足，重要水功能區監測覆蓋率僅約50%，重要水源地監測率僅約30%。

（3）流域管理機構的能力問題

我國的七大流域機構作為水利部的派出機構，職能受部門授權制約，不能對流域進行整體性綜合管理，難以承擔跨部門的綜合管理。改革以來的分權化過程客觀上強化了區域水管理職能，水資源管理的職權幾乎被區域劃分完畢，流域管理機構只能利用自身優勢從區域夾縫中尋求用武之地。

（4）水價制度存在的問題

①水價政策寬松。與水價相關的法律法規普遍要求在保護環境和防治污染的同時要考慮經濟發展。②收費標準普遍偏低。我國現行工業水價和生活水價收費標準遠低于用水成本。③水價結構失衡。由于供水價格和污水處理費實現了地方政府權責利的匹配，使得地方政府不斷對其上調，而水資源費和排污費卻長期不變。

（5）績效評估方面存在的問題

①績效評估方法不夠規范，知識體系不健全。目前我國政府績效評估較少采用定量方法，能為政府設計可操作性強的績效評估體系的專業人才十分稀缺。②缺乏法律和制度保障，形式化執行傾向明顯。政府的責任實現體制缺乏統一的法律、法規和政策依據。評估結果和過程缺乏透明與公開，評估結果與干部任用或其他工作脫節。

（6）信息公開與公眾參與不足

我國涉水部門之間的相關監測數據共享程度不高，政府網站信息的時效性較差，難以滿足水生態紅線管控的要求。另外，水管理體系中的利益相關方參與還較為薄弱，科學化、民主化行政決策機制不健全。

2.構建水生態紅線管控制度體系的重大意義

（1）是落實黨的十八屆三中、四中全會決定的重要體現

水生態紅線是生態紅線在水管理領域的重要體現，水生態紅線的管控制度是生態紅線保護制度的重要組成部分，通過有效管控水生態紅線，統籌好水資源開發利用與保護的關系，協調好流域內上下游、左右岸、省區間的關系，將為生態文明建設提供支撐。

（2）是保障水安全的迫切需要

當前，我國存在一些比較突出的局部性和潛在性的水安全風險，例如，因部分水問題引起的局部性水危機以及水資源、水環境、水生態之間的矛盾等。未來時期，我國水安全建設的重點包括保障飲用水安全、提高綜合節水能力、解決流域性水污染等。水生態紅線管控制度將緊扣我國水安全風險及建設重點，促進經濟社會發展和水資源、水環境承載力相適應。

（3）是實行最嚴格水資源管理制度的重要內容

水生態紅線是新形勢下針對我國經濟、社會和生態發展現狀，特別是水安全現狀提出的戰略構想，它不同于最嚴格水資源管理制度中的“三條紅線”，而是對“三條紅線”的補充和完善。為管好用好水生態紅線，亟待確立相應的管控制度，并使之成為最嚴格水資源管理制度的重要支撐。

二、建立水生態紅線管控制度體系的基本思路

1.水生態紅線管控制度概念、內涵與特征

水生態紅線的概念：水生態紅線是指對維護流域和區域水安全及經濟社會可持續發展具有重要意義，必須依其主導功能劃定范圍并執行相應標準的空間范圍。

水生態紅線的內涵：①水的服務功能是水生態紅線的物質基礎，②水生態紅線是經濟社會可持續發展的支撐，③水生態紅線是水安全的重要保障，④水生態紅線的核心是促進人水和諧。

水生態紅線的特征：①流域性和區域性，②空間劃定，③動態特征和適時調整，④國家主導。

2.水生態紅線的控制指標

本文選取水量、水質、空間作為水生態紅線的控制指標：①水量紅線是在生態環境保護的前提下，對水資源總量的控制，在用水管理中具有源頭性。②水質紅線是對可利用水量的有效保障。隨著發展水平的提高和供水能力的增強，水量越來越不是制約因素，而水質和水生態服務功能變得越來越重要。③空間紅線將進一步優化水功能區空間布局，突出主體功能，實現分類指導，是水資源開發、利用、節約和保護等工作的重要基礎。

3.水生態紅線管控制度的目標體系、基本原則

建立水生態紅線管控制度的目標：①協調水資源開發利用與保護、整體與局部的關系，合理劃定水生態紅線，突出主體功能，實現分類指導。②合理制定水資源開發利用與保護政策，調控開發強度，優化空間布局，引導經濟布局與水資源和水環境承載能力相適應。

構建中國水生態紅線管控制度的原則：①堅持可持續發展的原則，②統籌兼顧與突出重點相結合的原則，③堅持水質、水量、水生態并重原則，④尊重水域自然屬性的原則，⑤可操作性原則。

三、水生態紅線的管控制度體系框架

在生態文明建設背景下，本文從生態文明、生態保護紅線和水生態紅線三個層面，建立水生態紅線的管控制度體系框架，以支撐水生態紅線的落實，見圖1。

1.生態文明層面的管控制度體系

（1）應完善相關涉水立法體系與法律修訂

①對于國家立法的整體建議

a.增加公眾參與、污染事故認定以及解決程序等內容。b.規范執法不作為和違法的處罰決定。c.積極推動涉水環境公益訴訟。d.加大涉及水量、水質和水空間違法行為的查處和懲罰力度。

②對于《水污染防治法》和《水法》相互協調方面的建議

a.應對水污染、水環境、水量、水質、水資源等名詞進行明確的定義。b.清晰劃定不同部門在監測中的職責。c.應對水事糾紛以及水污染糾紛等的解決途徑作出明確的界定。

（2）水生態紅線管控的部際協調機制

①可在國務院內部成立一個水生態紅線部際協調領導小組，由國務院副總理領導，相關涉水部門參加，統一協調部門與地區在水生態紅線管控中的重大問題。②探索建立和完善水生態紅線管控合作機制，大力推廣流域聯席會議制度。建立健全跨行政區的水生態紅線標準制定程序、標準體系、協商機制和糾紛調解機制。

（3）健全水權制度

①應根據和諧分配原則，選取和諧狀態指標，計算區域總和諧度，構建和諧目標優化模型，編制取水權和諧分配方案。②應制定用水計劃，分析節水潛力，給出水量折算系數，計算可交易用水權，提出用水權交易方案。③應預測污染物入河量，預測控制斷面水質，分析減排潛力，計算可交易排污權，提出排污權交易方案。

（4）建立水資源用途管制制度

①在水資源用途的綜合管制方面，編制水用途規劃時，應首先滿足城鄉居民生活用水，并兼顧工農業和生態環境用水；通過綜合開發和利用，追求綜合效應的增加，并適時、適地調整。②在水用途的變更管制方面，重點是水資源的“農轉非”和生態環境用水的用途變更。

（5）完善水價制度

①在與水價相關的法律法規中廢除與“保護環境和防治污染的同時要考慮經濟發展”的類似規定。②居民和行政事業用水應實行三級階梯水價。③根據水環境質量標準，制定環境無退化的水污染物排放標準，在此基礎上制定工商業水費計收標準。④建立基于水平衡測算的取水、用水、排水動態監管系統。

（6）建立涉水生態補償機制

圖1 水生態紅線的管控制度體系框架

①應制定涉水生態補償具體實施法規條例，建立健全跨行政區的糾紛調解機制。②建立涉水生態補償的利益訴求機制。③完善涉水生態補償的組織管理體系，包括補償政策的制定機構、補償計算機構、征收管理機構等。④各地應盡快出臺涉水生態補償公私合營相關法規。⑤制定既能保護生態環境，又能促進經濟社會發展的補償標準。

2.生態保護紅線層面的管控制度體系

（1）貫徹落實全國重要江河湖泊水功能區劃

①協調好水功能區劃與國民經濟和社會發展、主體功能區、土地利用、城市建設等相關規劃的關系。②將水功能區劃與水生態紅線進行有效銜接。③嚴格水功能區的監督管理。④不斷完善水功能區管理的制度和保障措施。

（2）建立健全涉水資源環境承載能力監測和預警機制

①加快流域水污染監測的現代化進程，加強對最嚴格水資源管理的實施過程監測。②制定飲用水安全管理的應急對策、程序與保障措施。應加快水資源危機應急體系的建設。加強區域性暴雨洪水預報預警體系建設，加強大型水庫群的聯合調度，應對海平面上升引起咸水上溯導致的供水安全問題。

（3）探索建立水資源資產負債表

①系統核算經濟體與環境體之間水資源實物量的數量關系。②建立水權交易與轉換平臺，使水資源量及水權在國家或地區統一協調下實現水權益主體之間的交易。③進行國家（地區）的水資源資產與負債的價值量核算。

3.水生態紅線層面的管控制度體系

（1）水生態紅線的管理制度

①水生態紅線劃定的技術路線

基于水量、水質、涉水空間相關理論，結合經濟社會發展現狀，基于水資源、水環境、水生態、水災害和水管理基本特征，甄別出主要水問題，進而判斷水安全基本形勢，明確水生態紅線管控的目標體系和主要任務。在此基礎上，通過專家咨詢，并與相關的國家級戰略、規劃進行銜接，確定水生態紅線控制指標。應編制劃定結果與空間圖件，描述水生態紅線的基本特征，最終完成水生態紅線技術報告。

②水生態紅線的設立和調整制度

a.水利部會同相關部門負責全國水生態紅線控制指標的劃定，并制訂《水生態紅線劃定技術導則》；七大流域管理機構會同相關部門和單位負責水資源一級區及省級行政區水生態紅線控制指標的劃定。b.水利部對全國水生態紅線實施統一監督管理。c.水生態紅線經批準后，應向社會公告。d.批準后的水生態紅線確需變更時，應遵照嚴格程序進行。

③水生態紅線的監測機制

a.流域管理機構和相關部門依照各自職能對水量、水質和空間指標進行檢測。b.流域地方政府要進一步加大對水生態紅線監測的資金和設備投入。提升水生態紅線自動監測站建設水平，優化站點布局。完善在線監控系統網絡平臺，實現實時在線監控，獲得可靠數據。從長遠來看，水生態紅線的監測和相關評估工作，可以交由有資質的第三方完成。

（2）水生態紅線的責任機制

①水生態紅線管控績效評估體系

a.將水生態紅線納入政府績效考核制度體系中。b.從理論層面，設計和完善水生態紅線績效評估體系，包括評估的主體、客體、目標、指標、標準和方法等。分正常情況和特殊情況構建水生態紅線管控指標集合。c.在實際操作層面，從前期準備、考核與結果運用三個階段，提出科學規范的水生態紅線管控績效評估程序。

②地方政府水生態紅線管控問責制

縣級以上地方人民政府對本地區水生態紅線管控工作負總責，逐級落實責任。水利部會同相關部委對各地區水生態紅線的落實情況進行考核。水生態紅線管控責任制主要包括：a.合理界定問責的相關概念，明確問責的主體、對象、程序和條件范圍；b.完善問責的考核辦法和責任內容。

（3）信息公開及社會監督

①水生態紅線信息共享發布平臺

流域水利委員會應當會同地方水行政、環保和氣象主管部門，建立統一的流域水生態紅線信息共享平臺。完善水生態紅線信息公開和披露機制，推行政務公開，實行水生態紅線政策法規、項目審批、案件處理等政務公告公示制度。

②公眾與媒體的監督和參與機制

a.建立各種公眾監督和參與機制，包括聽證制度、信息公開制度、咨詢會、信訪舉報制度等。b.充分利用新聞媒體監督水生態紅線管控部門依法行政，確保其監督形式的多樣化并保障其合理的采訪權和評論權。利用具有專業化水平的第三方學術性中介組織，對政府機構的水生態紅線管控績效進行測評。

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