風險導向科學事業(yè)單位內部控制系統(tǒng)研究

鄺燦梅

摘要：我國科學事業(yè)單位的風險管理非常薄弱，風險應對能力差，單位的風險損失較為嚴重，這實際上與內部控制密切相關。探討內部控制與風險管理的關系，分析在我國科學事業(yè)單位中建立風險導向內部控制機制的必要性和可行性，對當前風險管理與內部控制的現(xiàn)狀及原因進行了分析，提出了科學事業(yè)單位建設、完善風險導向內部控制系統(tǒng)應重點關注的問題。

關鍵詞：科學事業(yè)單位；內部控制；風險管理；風險導向；風險點；控制點設置

中圖分類號： C931.6 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2015）03-0426-03

我國科學事業(yè)單位的風險管理非常薄弱，絕大多數(shù)單位對風險管理不夠重視，由于風險管理意識差，單位內部控制得不到重視，我國的科學事業(yè)單位幾乎都沒有開展全面的風險管理，因此其風險應對能力差，單位的風險損失較為嚴重。隨著歷史的發(fā)展，我們正處于內部控制和風險管理的理論與實務發(fā)生巨大變革的時代，當前的內部控制繼承和發(fā)展了過去的內部控制，內部控制與風險管理融合在一起，科學事業(yè)單位應該建設、完善自身的風險導向內部控制系統(tǒng)，它是單位防范風險、實現(xiàn)既定目標的免疫系統(tǒng)。

[BT（1+1]1 風險導向內部控制機制在我國科學事業(yè)單位建立的理論依據(jù)[BT）]

1.1 內部控制與風險管理的關系

關于內部控制與風險管理的關系，理論上有許多種，主要體現(xiàn)為3種：內部控制包含風險管理，風險管理包含內部控制，內部控制和風險管理相融合。本研究認同第3種觀點，認為內部控制與風險管理之間存在較大的交叉、重合的地方，隨著控制意識和風險意識的增強、風險管理水平的提高，內部控制和風險管理將會出現(xiàn)越來越多重合的地方，其互補的效應也將會不斷增強。從某種意義上講，內部控制就是控制風險，控制風險就是風險管理[1]。

1.2 風險導向內部控制機制在我國科學事業(yè)單位建立的必要性

從科學事業(yè)單位多年的發(fā)展狀況來看，對風險的認知是后知后覺的，在漫長的計劃經(jīng)濟年代后，科學事業(yè)單位并沒有像眾多的企業(yè)直面市場經(jīng)濟，面對世界復雜的多變性，人們的認知能力沒有及時得到提高，對成本效益的考慮欠缺，盡管在管理過程中，控制的方式、方法不斷完善，但事業(yè)單位發(fā)展過程中各種隱患層出不窮。因此，必須將風險識別、風險評估和風險應對的方法應用到內部控制的控制活動中，使其成為以風險為導向的動態(tài)的內部控制機制[2]。

1.3 風險導向內部控制機制在我國科學事業(yè)單位建立的可行性

內部控制和風險管理有很多相似之處：內部控制和風險管理都要求全員參與；兩者提供的均是合理保證；在實施過程中都需要綜合各種手段和技術；都強調動態(tài)的過程，并必須隨著實務的發(fā)展而發(fā)展。最重要的是，它們的終極目標是一致的，都具有防弊作用，都與風險的評估和控制相關聯(lián)，“風險評估”就是內部控制的基本要素之一，風險管理中的風險偏好、風險識別、風險評估等方法與風險應對的對策均可以放到內部控制中，因此以風險為導向的控制機制是可行的。

從現(xiàn)狀來看，內部控制與風險管理呈融合趨勢，風險管理的意識與風險管理的理念在理論和實務中廣泛存在。2008年我國財政部等五大部委聯(lián)合制定了《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》；2012年11月，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，均在政策上提供了指導。在實務界，一些企業(yè)也已建立和建設風險導向的內部控制機制，這大大地增強了我們的信心。

2 科學事業(yè)單位當前風險管理與內部控制的現(xiàn)狀及原因分析

2.1 現(xiàn)狀

2.1.1 風險管理與內部控制的缺失帶來的財務風險 任何單位的財務均存在不確定性、危害性的風險，由于財務管理人為的因素，會產(chǎn)生管理漏洞、制度缺陷等，容易出現(xiàn)舞弊、錯誤判斷、輕率決策等情況，不健全的內控制度比有完善內部控制制度的財務管理風險要大得多。具體來說有以下幾點。

（1）日常財務工作管理風險。科學事業(yè)單位的治理結構不如企業(yè)體制下的公司治理結構健全和完善，財務日常管理活動存在較多盲區(qū)，體現(xiàn)不出工作成效。比如，由于內部牽制機制的不健全、內部審計監(jiān)督的不到位、會計工作秩序比較混亂等原因，會導致對會計信息產(chǎn)生、傳遞、審核等環(huán)節(jié)管理的失效，從而造成會計信息真實性、完整性無法得到應有的保障，信息傳遞的及時性也受到影響。這種失效會使以其輔助制定的決策在科學性、合理性等方面受到影響，有時甚至會直接導致決策失誤[3]。

（2）資金使用風險。近年來，隨著改革的不斷深化，內部控制體系不完善，科學事業(yè)單位在預算管理和資金支付中的矛盾也更為尖銳地顯露出來，由于年度預算尤其是一些科研項目預算，未能做到科學性、全面性、合理性，使這種矛盾的存在會大大增加其資金支付的風險，形成了本單位內部各部門各項目之間預算經(jīng)費相互擠占的情況，增加了預算管理的復雜性和實施難度。此外，有的單位預算外資金流動、賬外賬以及小金庫現(xiàn)象的長期存在，也給事業(yè)單位的資金支付帶來了較大風險[3]。

（3）債務籌資風險。隨著事業(yè)單位體制改革的加速，越來越多的科學事業(yè)單位為了拓展生存空間，增加收入來源，開始嘗試或擴大非事業(yè)性經(jīng)營業(yè)務，由于業(yè)務發(fā)展需要和資金管理經(jīng)驗的不足，加上風險管理和內控意識薄弱，造成資金不足、負債過重，容易形成違約責任、單位資不抵債、流動資金受到約束。在籌資過程中也會出現(xiàn)籌資成本過高、資金難以到位、資金鏈斷裂等風險。

（4）投資風險。隨著創(chuàng)收力度的加大、經(jīng)營業(yè)務的拓展，科學事業(yè)單位還面臨著較大的投資風險。風險意識的薄弱和內控制度的缺失，使得較多單位形成投資決策的過程過于粗糙，通常情況下并不對投資項目進行前期調研以及縝密的可行性分析，對所投資項目可能給本單位帶來的影響并沒有進行全面、可靠、準確的估計測算，加上能力不足、責任方失位等原因，導致投資效益低下甚至投資項目失敗，大額的對外投資給單位自身增加了籌資壓力。此外，有些單位的對外投資并不遵循成本-效益原則，而是由上層意志所決定的[3]。

2.1.2 風險管理與內部控制的缺失帶來的資產(chǎn)管理風險 由于管理缺失，國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象時有發(fā)生。風險管理與內部控制的缺失帶來的資產(chǎn)管理風險主要包括：（1）固定資產(chǎn)的管理風險，主要是保管或使用不當、維護不及時、租入租出的合同糾紛會帶來一系列風險；（2）流動資產(chǎn)的管理風險，除了在存貨方面的驗收把關不嚴、存儲不當、盤點不及時等帶來的風險外，還有往來款管理方面的風險，如因催收不及時導致呆賬，影響資金周轉流動等；（3）無形資產(chǎn)管理的風險，這方面的風險在科學事業(yè)單位的主要表現(xiàn)是科研成果、專利技術、研究資料等被竊取、外泄，由此帶來管理上的風險。

2.1.3 風險管理與內部控制的缺失帶來的其他日常管理風險 科學事業(yè)單位的主要工作任務就是搞科研，科研項目通常也包含基礎設施等建設，所以要重視科研項目、基建項目的日常管理工作。但常有項目不按既定的約定實施，有的項目實施過程不合法，也不合常規(guī)，時有偏差或改變用途現(xiàn)象；此外，單位內部、外部各種經(jīng)濟、人事等合同的管理也很重要，合同各方的責、權、利不夠清楚，違約責任不明晰，必然會引發(fā)紛爭。

2.2 原因分析

透過現(xiàn)象看本質，以上種種風險形成的主要原因如下：（1）內部控制環(huán)境差。單位管理層和治理層對風險管理和內部控制缺乏正確的認識，他們認為內部控制是對下不對上，只是對下級的限制；有的領導認為內部控制沒有實質意義，不如把精力主要放在多爭經(jīng)費、多立項方面，因此單位的內部控制機制嚴重缺失，制度不完善。而廣大的科研人員對內部控制也沒有正確的理解，狹隘地認為單位內部控制只是財務內部控制，是財務部門的事，同時在思想上對其有抵觸，把內部控制單純看成一種約束。由于缺乏支持，單位內部控制環(huán)境弱化，無法形成內部控制合力，導致內部控制風險越來越突出。

（2）科學事業(yè)單位內部控制制度體系不完善。雖然在2008年，我國財政部等五大部委聯(lián)合制定了《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》；2012年11月，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，但是由于觀念狹隘，科學事業(yè)單位的內部控制仍停留在會計控制的觀念上，幾乎未能依據(jù)試行的規(guī)范并結合各個部門的實際情況制定出自己的內部控制制度體系。

（3）科學事業(yè)單位風險管理意識薄弱，未能建立有效的風險評估機制。由于科學事業(yè)單位未能開展全面風險管理，普遍沒有正確認識內部控制的實質內容，缺乏風險識別技術，不了解風險評估等相關理論，在進行風險控制時，大多只注重事后補救，缺少事前、事中控制的有效措施，風險管理意識非常薄弱。由于對風險管理沒有足夠的認知能力，未能建立行之有效的風險評估機制，導致管理風險層出不窮，應對能力比較差，風險損失較為嚴重。

（4）監(jiān)察審計部門形同虛設，監(jiān)督力度薄弱。科學事業(yè)單位通常只設有監(jiān)察部門，監(jiān)察部門負責人甚至是其中的工作人員通常是由其他行政部門調任過來，過多依賴行政以及專業(yè)內審人員的匱缺，使其很難發(fā)揮第三方監(jiān)督的作用。許多科學事業(yè)單位沒有設立專門的審計部門，審計人員主要從各單位財務人員中抽調，難于發(fā)現(xiàn)單位的內部控制缺陷，而個別單位即使設了有限的內審人員崗位，但畢竟力量單薄，也同樣無法真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。

3 科學事業(yè)單位建設、完善風險導向內部控制系統(tǒng)應關注的問題

3.1 要明確風險管理和內部控制的牽頭部門

科學事業(yè)單位風險管理和內部控制的最主要任務與企業(yè)不一樣，強調的是單位的資金安全、資產(chǎn)不流失等；而日常工作中資金使用的安全性，科研項目是否按規(guī)定完成，政府采購、基建項目完成的過程中是否合法合規(guī)等一系列任務與單位的內部監(jiān)督密不可分，因此應明確單位的監(jiān)察審計部門或成立獨立的內控部門為風險管理和內部控制的牽頭部門，因為無論是辦公室、財務部門或行政部門，任何單一部門均不是勝任這項工作的最佳角色。

3.2 要注重內部控制環(huán)境的建設

一個完善的內部控制體系必然涵蓋單位中所有參與經(jīng)濟活動的部門和人員，需要全員配合，要依靠全體人員來共同實施。因此，領導要真正地在思想上給予足夠的重視，應全力支持內部控制工作的全面推行，平時要有計劃地搞好內部控制的宣傳、培訓工作[4]，讓大家學習內部控制理論，了解內部控制對現(xiàn)實工作的意義，從而提高大家的風險管理和內部控制意識。只有創(chuàng)造了良好的內部控制環(huán)境，內部控制才能夠得以順利實施，才可以有效地管理風險。

3.3 建立健全的科學事業(yè)單位內部控制制度體系

實施內部控制，必須要有完善的內部控制制度體系，為內部控制的執(zhí)行提供依據(jù)和指導。財政部發(fā)布的內部控制規(guī)范是指引，是大方向。科學事業(yè)單位應依據(jù)自身特性制定出健全的內部控制體系，形成一個覆蓋單位活動各部門、各環(huán)節(jié)及各發(fā)展階段的控制體系。控制點的設置應以主要風險點為導向來設置，如預算的編制執(zhí)行、科研經(jīng)費的管理、資產(chǎn)管理、對外投資等，要考慮操作的可行性，過于復雜會影響制度的有效執(zhí)行。如果單位規(guī)模比較大，二層科研單位比較多，可以考慮外包的形式，請會計師事務所或其他知名專家站在全院的高度，依據(jù)科研單位工作的目標和任務，統(tǒng)一制定統(tǒng)一實施，量身打造適合本單位的、完整的、合理的、高效的內部控制制度體系。

3.4 要增強風險意識，建立健全的科學事業(yè)單位風險評估機制

首先，科學事業(yè)單位應以風險管理為導向，提高領導和職工們的風險意識，這是進行有效風險管理的前提；其次，要建立統(tǒng)一的控制程序、有效的風險評估控制機制，設置風險指標預警系統(tǒng)，以便及時發(fā)現(xiàn)單位在日常運營過程中的各種風險，及時應對，適時地運用有效控制措施，使風險控制在可承受范圍內[5]。風險評估的范圍除了財務領域，還應擴大到科研、后勤管理等多個領域，要對影響單位發(fā)展的財務及其他重大方面進行全面系統(tǒng)的風險評估，按預計風險發(fā)生影響程度的大小，設置風險預警級別[6]。對已識別的風險，應認真分析，明確控制方向并制定科學有效的控制措施，從而排除或削弱風險，將損失控制在最低限度。

3.5 強化監(jiān)督機制，完善內部控制評價體系

一方面，政府部門應加強監(jiān)管力度，很多科學事業(yè)單位目前還處于“要我控制”階段，沒有達到“我要控制”的境界，財政、審計、上級主管等部門要定期檢查科學事業(yè)單位的內部控制制度的執(zhí)行情況，引入內部控制績效考評機制，將考評結果納入單位領導年度考核和任期經(jīng)濟責任考核，作為考核評定的重要指標。另一方面，單位要加強內部監(jiān)察的力度，除了以監(jiān)察審計部門或成立獨立的內控部門為風險管理和內部控制的牽頭部門，更重要的是要增強內部控制的獨立性，真正發(fā)揮內部審計監(jiān)察在內部控制體系中的積極作用。同時，要建立具有科學性的內部控制績效考核評價體系，進行客觀公正的評價，將評價考核結果與相關人員及部門相結合，追蹤問效，獎罰分明，確保科學事業(yè)單位內部控制制度得到執(zhí)行并卓有成效。

總之，為了科研事業(yè)更有序健康地發(fā)展，在建設單位內部控制機制的過程中，把內部控制的5個要素與風險管理有機結合起來，建立風險導向科學事業(yè)單位內部控制機制是十分必要且可行的。

參考文獻：

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