關于“十三五”規劃的幾點思考

盛世豪張偉明

“十三五”規劃必須以“四個全面”戰略布局為引領，準確把握和遵循“三大規律”，正確處理好政府和市場的關系

“十三五”是我國經濟發展進入新常態、新舊增長動力接續轉換的關鍵五年，是我國為實現“兩個一百年”奮斗目標中的第一個百年計劃即全面建成小康社會最后沖刺的五年，也是協調推進“四個全面”戰略布局的重要五年。對浙江而言，“十三五”時期，更是深入貫徹落實習近平總書記在浙江考察時的重要講話精神，以“干在實處永無止境，走在前列要謀新篇”新使命為引領，按照“更進一步、更快一步，繼續發揮先行和示范作用”總要求和“八個方面”的重點任務，深入實施“八八戰略”，加快“兩富”“兩美”浙江建設的關鍵五年。因此，編制好“十三五”規劃具有十分重要的意義。

以“四個全面”戰略布局為引領

“四個全面”戰略布局是以習近平同志為總書記的黨中央站在時代歷史高度，統籌國內國際兩個大局，統籌生產力與生產關系、經濟基礎和上層建筑、現在與未來等諸多關系基礎上提出來的重大治國理政方略。“四個全面”戰略布局與“八八戰略”在精神上高度契合，在思想上一脈相承。“十三五”時期浙江堅持和深化“八八戰略”，就是要協調推進“四個全面”戰略布局在浙江的具體實踐。

“十三五”規劃必須以“四個全面”戰略布局為引領，充分體現“四個全面”戰略布局的主要內容、目標任務和實現路徑，將“四個全面”的思想內涵和發展要求貫穿到浙江經濟社會發展的每一個領域、每一個方面和每一個環節，用全面建成小康社會的總目標凝聚人心，用全面深化改革破除發展的制度障礙，推動實現治理體系和治理能力現代化，更加重視法律法規的制度保障功能和引領規范作用，通過全面從嚴治黨來打造一個更為堅強的領導核心。要深刻把握“四個全面”戰略布局所蘊含的奮斗目標、重要任務和具體舉措，切實體現到“十三五”規劃的具體目標要求中去；要深刻領會“四個全面”戰略布局對于浙江適應新常態、引領新常態的重要意義，深刻認識到新常態是協調推動“四個全面”戰略布局在浙江實踐的歷史背景和現實環境，深刻把握新常態所蘊涵的新經濟特征和新社會結構特征，更加科學、精準地提出經濟社會發展的主要任務和實現路徑。

準確把握和遵循“三大規律”

習近平總書記強調指出，發展必須是遵循經濟規律的科學發展，必須是遵循自然規律的可持續發展，必須是遵循社會規律的包容性發展。認識三大規律、尊重三大規律、把握三大規律和用好三大規律是編制“十三五”規劃的必要前提和重要基礎。

要遵循經濟規律，堅持走科學發展之路。“十三五”時期是浙江轉型升級的關鍵時期，能否立足于新常態這一邏輯起點，緊緊抓住全球新一輪科技革命與產業創新機遇，準確把握浙江發展速度變化、結構優化、動力轉換的階段性特征，全力推進轉型升級，取決于對經濟發展規律的認識深度。因此，要深化研究新常態下浙江經濟發展的主要特點和發展趨勢如何，“十三五”時期經濟增長“中高速”的具體區間為多少？要準確定位工業與服務業在經濟發展中的地位作用，深化認識生產型經濟與消費服務型經濟，搞清楚經濟增長的主引擎是什么？要在深化完善“省管縣”體制的基礎上，正確處理好縣域經濟轉型與城市經濟發展關系，加快促進區域產業提升；如何在加大有效投資的同時深入實施創新驅動發展戰略，進一步推動浙江從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變？等等。這些問題都與浙江經濟轉型升級密切相關，需要在“十三五”規劃中有明確指向。

要遵循自然規律，走可持續發展之路。“十三五”時期，浙江進一步深化“綠水青山就是金山銀山”發展理念，真正把對生態環境保護體現在發展內涵上、納入到具體的發展實踐中去，加快“兩富”“兩美”浙江建設，還有許多問題需要深化研究。比如，如何進一步豐富拓展“五水共治”“四邊三化”等轉型升級組合拳，加快構筑資源節約環境友好型產業體系；如何進一步實踐“兩山”理念，更加深入地研究海島、山區和農村發展規律，為重點生態功能區和生態經濟區所在縣精準定位、分類施策地，推動這些地區更快更好發展；如何在生產力空間布局、城市化發展、重大項目建設中充分考慮資源要素和環境承載能力，促進區域協調發展。這些問題還需要深入研究。

要遵循社會規律，走包容性發展之路。隨著社會利益結構調整、社會群體分層分化和個體需求的日益多元化，“十三五”時期要切實按照以人為本、“和而不同”理念，讓改革發展成果更多更公平地惠及全省人民。因此，要加強對城鄉區域人口變動規律和趨勢研究，積極應對人口老齡化問題，提出具有針對性的政策思路；要進一步研究城鄉一體化體制機制，深化農村產權制度改革，健全有序推進農業轉移人口市民化的相關政策；要深化社會體制和社會政策研究，積極探索機會均等、權利平等、全民共享社會發展體制機制，健全完善公共資源有效配置、公共服務供給能力水平持續提升的政策體系；深化研究社會結構和現代社會治理機制，建立合理的社會流動機制，進一步發揮社會組織在社會治理中的積極作用，推動形成健康合理的社會結構和高效優良的社會秩序。

正確處理好政府和市場的關系

十八屆三中全會《決定》明確強調，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。“十三五”規劃作為全面深化改革背景下的第一個五年計劃，必須準確把握全面深化改革的內涵要求，充分體現全面深化改革這條主線。

（一）要從廣度和深度上推進市場化改革

所謂廣度就是要在更大范圍、更多領域發揮推進市場化改革，發揮市場機制作用。比如，要進一步推進“四張清單一張網”改革，除關系國家安全、生態安全、重大生產力布局、重大公益領域和戰略性資源開發等少數項目外，經營性項目一律放開由企業依法自主決策，建立健全對政府履職評估的第三方機制；要建立完善主要由市場決定技術創新項目和經費分配、評價成果的機制，促進科技成果資本化、產業化。特別是在社會發展領域要進一步推進市場化，如要建立完善公共服務政府采購機制，擴大民生領域公共服務向市場主體開放范圍，滿足多層次、多樣化的服務需求。

所謂深度就是要進一步完善現代市場體系，進一步完善由市場決定資源要素價格的機制。比如“十三五”時期要加快推進城鄉建設用地實行同等入市、同權和同價；要加快推進事業單位改革，理順政府與市場的關系；要進一步完善政府專項資金管理機制，減少政府對資源的直接配置；要建立更加有效的社會資源動員機制，引導和調動更加廣泛的社會資源參與進入教育、醫療、文化產業等社會發展和民生領域，加快形成有序競爭、多元參與的格局。

要按照“法無禁止皆可為”的法治原則和政府對市場負外部性必須加以規制的原理，進一步厘清政府和市場邊界，特別是在產業發展中要準確把握好政府的作用定位。長期以來，產業規劃一直是五年規劃的重要內容，但實踐表明這些內容也是最難實施的。因為產業發展的主體是企業，企業生產什么、在哪里生產、如何生產歸根到底是由市場決定的，政府在產業發展中的定位主要是政策環境營造者、發展推動者和服務協調者，可以引導和影響產業發展但無法決定發展什么，尤其是在當今科技創新創業蓬勃發展的大背景下，一些新產業、新業態、新技術和新商業模式的崛起更是很難預測和規劃。換言之，新經濟不是規劃出來的，而是在合適的發展環境中自然成長起來的。因此，“十三五”規劃關于產業要著重在改善發展環境上下功夫，即營造合適的發展環境，包括營造寬松的創業創新制度體制、競爭有序的市場環境、便利的政務服務環境和高素質要素資源的供給，但對具體發展什么產品、如何發展不宜過細。

（二）要全面正確履行政府職能

十八屆三中全會《決定》指出，政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。“十三五”規劃的主體是政府，必須把“十三五”時期政府自身的職能和作用充分體現在規劃中。

要進一步優化空間布局，提升發展平臺。“十三五”時期要順應經濟新常態以及接軌“一帶一路”和長江經濟帶國家戰略，進一步優化全省空間布局，提升發展平臺。具體思路是加快提升中心城市能級，深入實施創新驅動發展戰略和全方位對外開放，提高城市經濟發展質量和水平，推動經濟轉型升級。關鍵是抓好三大“節點”、推進兩大載體建設：三大“節點”包括：一是要支持杭州建設成為全省創新驅動發展的主引擎，加快集聚全球高端創新要素，孕育發展一批新興產業，努力打造國內領先的創新城市和全球創新網絡的重要節點。二是要支持寧波成為浙江新一輪對外開放戰略平臺和接軌國家“一帶一路”和長江經濟帶戰略的核心樞紐，加快推動寧波-舟山一體化發展，建設港口經濟圈，提升浙江全方位開放層次和水平。三是要加快浙中城市群建設，大力推進義烏--金華一體化，使之成為浙江中西部地區的增長極和發動機。推進兩大載體建設：一是積極推進杭州、寧波、溫州和金華-義烏都市區建設。順應都市經濟區發展趨勢，突破現有行政區劃，加快跨行政區交通基礎設施和公共服務的共建共享，探索以都市區為空間治理單元，創新城鄉一體化發展階段路徑，加大城鄉區域統籌發展力度。二是加快推進中心城市建設。要更加注重城市經濟發展，深化省管縣體制，使中心城市成為集聚高端要素、高端產業、創新要素的重要平臺，提升城市產業層次，強化中心城市在服務業、創新體系和公共服務領域方面的輻射服務能力，帶動區域經濟轉型發展。

要進一步提升民生保障能力和水平。“十三五”時期要立足“兩富”“兩美”浙江建設，“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”，主動呼應人民群眾需求，提升城鄉居民生活質量。要把良好的生態環境納入民生保障的重要內容，特別是要把清新的空氣、干凈的水、清潔土壤、森林資源等納入公共產品范疇，作為政府應該為人民群眾提供的公共服務。要進一步加大財政投入力度，切實增強基本公共服務供給能力，合理布局社會事業和公共服務設施等重大建設項目，提升區域之間、城鄉之間、社會群體之間的教育、住房、醫療、養老、公共衛生等基本公共服務均等化水平。要進一步健全社會保障制度，重點加強低收入群體、失獨家庭、殘障人士等弱勢群體的社會保障力度。要進一步拓寬城鄉居民增收途徑與渠道，優化創業環境，提供更多就業機會，增加居民財產性收入，擴大中等收入群體，為城鄉居民人均收入翻番奠定提供支撐。

要切實加強市場監管、維護市場秩序。完善市場體系，最重要的是建立公平開放透明的市場規則。在深化“四張清單一張網”基礎上，要嚴格落實政府的市場監管職責，加快建立以事中事后為主體的現代化政府監管體系。進一步加強對制假售假、商業欺詐等突出問題的監管，特別是要將涉及人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等產品質量安全和生態環境列入監管重點。要進一步完善知識產權創造、應用、保護體系，健全技術創新激勵機制，加強對涉及專利權、商標權、著作權、不正當競爭等知識產權類民事、刑事和行政案件的審理，進一步完善知識運用和保護的法治環境。

要進一步加大人力資本投入。有什么樣的人力資本就有什么樣的產業。高端制造業、信息經濟等戰略產業從本質上說就是以高素質人力資本為基礎的產業。因此，要提升產業層次首先就需要提升人力資本水平，要推動產業創新首先就需要培養引進高端人才。“十三五”時期必須把人才戰略作為優先戰略，放在創新驅動發展戰略的最優先位置。政府要進一步加大人力資本投資。一是要進一步加大高等教育投入，加大省重點高校建設力度，加快推動高等學校提升發展。鼓勵國際著名高等學校、科研機構來浙江合作辦學、設立校區。二是進一步重視職業技術教育發展，要鼓勵行業龍頭企業合作辦學，加大技術工人培養力度。三是創新人才政策，擴大政策覆蓋面，加大高端人才培養引進力度。

要大力提升智慧政府建設。“十三五”時期浙江要把打造智慧政府，充分發揮大數據在政務服務、市場監管和社會治理等方面的作用，全力提升政府治理能力作為政府自身建設的重要任務。要特別注重如下內容：一是加快推進各級、各部門政府及其機構智慧政府建設積極推進“互聯網+政務”，特別是在車輛管理、食品安全監管、口岸監管、災害預警、環境監測、大型活動管理、重要場所安防等領域推廣運用物聯網、云計算、大數據分析、移動互聯網等新一代信息技術，物聯網技術，提高政府監管水平和快速反應能力。二是加快建設以用戶創新、大眾創新、開放創新、共同創新為特征智慧政府服務平臺，優化政務流程，及時感知、預測并提供各類政務服務，推動政務實現從管理范式向服務范式的轉變。三是加快推進“一平臺三系統”建設，即基于云計算技術的政府數據中心建設，推進政府部門數據整合，建設公共信息平臺，促進政府各部門數據共享和業務協同；在此基礎上，加快建設基于數據倉庫、數據挖掘、知識庫系統等技術手段的政府智能決策系統、政府執法監管系統，以及政府、市場主體、社會組織和公眾等多方協同的社會治理系統。