創新開發區管理體制再思考

徐堅 章靖

開發區能否實現快速、可持續發展，很大程度上取決于開發區決策機制、管理體制、運行機制的科學合理與法制化程度，以及其創新程度，并形成管理特色。根據“新常態”下的經濟發展新趨勢,借鑒國內外開發區發展建設的成功經驗，結合余杭經濟技術開發區實際，需要對開發區管理體制進行再認識、再思考。

(一)整合提升優化布局，實現產城人融合發展。從硅谷和裕廊的發展經驗來看，產業集群、產城融合直接關系到區域綜合實力的提升和可持續發展。隨著城市化、工業化進程的加速，開發區發展空間日益受到土地、環境容量等稀缺資源的限制。進一步優化開發區空間布局，實現產業集中、土地集約化利用，加強開發區商貿服務業配套將是開發區實現跨越發展的關鍵。

以余杭開發區為例，一是位于開發區西北面的錢江經濟開發區，經過多年的發展已形成了一定的工業發展規模，產業特色明顯，后續發展將是支持余杭打造現代產業體系的有力支撐，但由于目前錢江開發區隸屬市政府，公共設施等社會資源以鄰為壑，相對獨立運作，在一定程度上造成資源的閑置浪費及同質化競爭，形成“內耗”。與錢江經濟開發區的整合發展將有利于余杭開發區土地資源的優化配置、發揮比較優勢，進一步提升余杭開發區在國家級開發區中的綜合實力和競爭力。

二是位于開發區南面的東湖街道，地處臨平城區，商貿、居住等基礎設施配套完善。目前3個村（社區）已由開發區托管，托管效果良好，如能將東湖街道和臨平街道重新分設，并納入開發區整合發展，可充分利用其現有的商貿服務配套設施，避免重復投資建設，促進開發區產城融合和項目推進，進一步拉開建設現代化綜合園區的基礎性架構。

三是位于開發區東北面的運河街道，地處平原水鄉，交通四通八達，運河北上可直抵滬京津，目前6個村（社區）已由開發區托管。2014年底，其所屬區域被浙江省政府確定為省內唯一的生物醫藥高新區，并已集聚了諾華等世界500強生物醫藥企業，以及貝達等國內醫藥行業的龍頭企業，形成了產學研結合，集政策咨詢、評審、審批等功能性平臺于一體的生物醫藥產業孵化中心。因此，如能將運河街道整體納入開發區，不僅有利于解決開發區域內交通通透性差的問題，同時也有利于余杭乃至全省生物醫藥產業的集聚發展和轉型升級。

鑒于杭州錢江開發區、運河街道及東湖街道所在地域在社會產業配套方面對于壯大余杭經濟技術開發區重要意義，建議在杭州市政府的統一部署下，設置新余杭經濟技術開發區（錢江科技城管委會），下轄塘南街道、東湖街道、運河街道，共同打造杭州市第三大產業高地，提升余杭區經濟實力，進一步加快余杭區品質之城、美麗之洲的建設。

(二)賦權增能科學管理，合理設置權限分工。隨著開發區不斷發展、區域人口不斷增加，其社會管理壓力也會越來越大，需要投入大量精力和人力資源，對開發區機構設置、權限分工進行進一步優化整合十分必要。

以余杭開發區為例，一是從區域經濟發展、服務審批便捷高效及社會管理需要的角度重新定位余杭開發區的地位功能，加強國家級開發區的機構設置和人員配備，明確開發區管委會的行政主體地位，賦予開發區相應的審批、財政、管理、執法權限，強化經濟發展、服務功能，并建立與之相匹配的組織機構設置、人員力量。

二是要有獨立的行政執法資格，或采用政府直管模式，將開發區有行政執法職能的各部門直接升格為市（區）政府直屬，形成一個綜合執法部門。有關執法機構設置，建議整合現有承擔監管職能的人員、區級部門派駐機構的人員、未設派駐機構的區級部門下派的執法人員，組建一支綜合執法大隊，由開發區統一領導。各區級部門應對其充分授權并進行業務指導，實行雙重管理，以塊為主。大隊下設直屬辦案中隊和若干責任區中隊。

三是賦權增能，按照“區域管理、綜合開發、獨立運行、自成體系”的體制構架，下放或分離社會管理、服務功能，在轄區范圍下設街道，成立塘南、東湖、運河街道等辦事處，由開發區管委會直接管理。街道辦事處負責區域性服務職能，如社會治安、綜合服務、征地拆遷等社會事務管理工作，使開發區能夠騰出手來一心一意開發建設，真正實現以招商引資為龍頭的開發區應有發展模式。

(三)市場為基創新模式，提升效能優化考評。借鑒蘇州工業園和固安工業園的發展經驗，以市場為導向，靈活創新的投融資運營機制是實現開發區可持續、快速發展的有利保障。

以余杭開發區為例，一是在投資方面，要盡快推進負面清單措施，“法無禁止皆可為”。探索新型運作模式，積極借鑒國際國內先進的開發模式，做活土地文章，做好融資工作。創新開發區土地開發模式、公用基礎設施建設、產業或企業融資模式。大力推進政府和社會資本合作模式（PPP模式），鼓勵社會資本投資基礎設施和公共服務領域，給予民營企業在一些公共服務行業的特許經營權，并通過政府購買服務形式提供一些公共服務，打破行業壟斷、穩定經濟增長、提高增長效益。

二是培育新稅源降低土地財政依賴度。努力改善開發區財政收入結構，加快發展實體經濟、服務型經濟和稅源經濟。依靠新稅源的培育和新產業的崛起，化解地方債風險與房地產業泡沫。打破壟斷，放寬市場準入，充分發揮市場對投融資活動的調節作用，實行政府宏觀指導協調、企業自主投資、銀行獨立審貸，誰投資、誰所有、誰受益、誰承擔風險的原則。合作對象的選擇要通過公開、公平、公正的方式招標確定。

三是以政府支持、地產商開發、企業主導的產業地產①產業地產是指以產業為導向，由產業地產商負責開發，實現土地整體開發與運營，配合地方政府實現產業轉型與升級。商模式，是繼房地產經濟之后的又一波新行情，有望成為工業經濟轉型的新載體、招商工作的新對象。開發區應積極招引武漢東湖高新、聯東U谷等為代表的工業地產項目，建立由開發區提供土地與園區配套服務，由地產商投資開發建設，以轉讓、出租、合資等方式進行項目經營管理，由入駐龍頭企業發揮產業號召力，多方合力推進產業園區開發和經營的新模式。

四是對開發區進行綜合考評,優化評價考核體系。具體可細化為兩個方面：考核指標上，提高反映開發區發展質量和效益的指標權重，更好地發揮評價結果對開發區轉變發展方式的導向作用，引導開發區實現均衡發展、和諧發展和創新發展。考評體系上，探索“主閣制”和“包干制”方式，即確定領導干部人選后，實行目標管理，崗位責任，量化任務并撥給一定的行政經費。由領導干部組織自己的團隊，圍繞計劃目標任務，將工作負責到底，“超支不補、節余自用，損益均擔”。

(四)配好配強干部隊伍，完善內部激勵機制。提升行政管理水平的重點是要打造一支高素質的開發區管理干部隊伍。要與時俱進,按照強管理、會技術、懂運作的要求，對工作團隊要堅持擇優錄取、能上能下、能進能出的原則。

以余杭開發區為例，一是集余杭全區之力選人用人。作為余杭區工業發展的主戰場，優質的人員配備是開發區發展的必須，必須積極探索科學有效的選人用人機制，面向全區選調優秀人才。管委會與所在區級政府機關工作人員，可以相互交流、輪崗實用，使政府機關人員的豐富閱歷、工作經驗、招商資源可以與開發區體制機制創新優勢有機結合。同時，開發區也應該成為輸送優秀領導干部和經濟管理人才的培訓基地。

二是深化人事制度改革、探索企業化運作。具體可細化為三個方面：用人機制上，嘗試公務人員的人事制度改革，實行聘用制或合同制，擇優錄用、定崗定酬；考核機制上，引入高效的績效評估體系，以結果為導向，注重產出，強調業績，同時配套更有吸引力的獎勵政策；薪酬福利待遇上，實行不同于一般行政機關的工資、福利、獎勵制度。在提升職級職務時，對人員原有身份、任職年限和年齡等某些限制條件可以有所放寬。探索適合開發區實際的社會保障機制，人員離開開發區后，恢復原有身份待遇。

隨著經濟社會環境的不斷變化，以及各地經濟發展環境和程度的不同，對于開發區管理體制的研究是個動態的、長期的過程。加之，開發區管理體系涉及政府決策、機構編制、財政制度等多方面問題，因此，本文提出的觀點和想法可能欠缺多方面的考慮或在實際應用中會碰到各種各樣的問題，有待于今后的理論學習和實際工作中進一步完善。