公共政策營銷中的說服問題研究

◎文/王軍霞 張菁菁

目前國內的公共政策營銷研究還處于初始階段，但實際上政策營銷已經被付諸于各項公共政策的實踐中，研究的不足導致了實踐操作缺乏理論指導。說服是政策營銷中的關鍵難點。我國各項公共政策的受眾構成普遍比較復雜，如何對多樣化、散沙式分布的民眾進行政策制定進程和政策宣傳過程中的說服，就成為考驗我國公共管理者的一大難題。筆者希望對政策營銷及政策營銷過程中的說服問題的研究，能夠推動相關領域的研究進一步發展繁榮，用更多的研究成果支撐我國的政策營銷實踐，幫助政府更好地制定出民眾愿意接受的政策產品，不斷提高政策產品的推廣效率和效果。

政策營銷的研究脈絡

政策營銷是近年來學者們逐漸重視的比較新的研究領域。1991年，Snavely以美國國稅局為對象，將Kotler建構的企業營銷觀念予以轉化與修正，建構出一個運用于政策研究的營銷模式。至此，由于營銷概念的擴大化，營銷開始正式進入政策領域的研究途徑。繼Snavely之后，Altman和Petkus于1994年應用社會營銷的觀點，提出以利害關系人為基礎的政策過程模式，將社會營銷的策略應用于政策制定過程之中。至此，營銷的觀念亦正式成為政策科學領域中的重要研究議題，且以公共政策為焦點的營銷研究日漸豐富。

國外“公共政策營銷”研究的發展脈絡分為政策學研究路徑和營銷學研究路徑，但這兩條研究路徑發展并不均衡。由于“新公共管理運動”把關注重點放在了行政觀念和組織流程的轉變上，“公共政策營銷”的政策學研究路徑沒有得到重視，發展較為緩慢; 而以《公共政策與營銷雜志》的誕生和發展為標志，“公共政策營銷”的營銷學研究路徑經過不斷地深化和發展，已經形成了蔚為壯觀的學術共同體和統一的研究范式。已有的政策營銷研究重視剖析和解決實際問題，關注具體的營銷理論和分析技術在政策實踐中的運用，為公共政策營銷研究提供豐富的“過程中的知識”，是其突出的特點；但過于面向微觀層面，研究視野和研究話題比較狹窄，對公共政策營銷的運行條件、戰略設計、策略模型、流程再造缺少系統的論述。國內專門研究公共政策營銷的論文不多，早先的研究多將政策營銷作為政府營銷的一個分支展開研究，把公共政策視為專門營銷對象的不多。近年來臺灣地區的學者彌補了西方研究者沒有把“政府再造”的重點放在政策管理層面上的研究缺陷，確立了“公共政策營銷”研究在公共政策學科中的地位。但總的來看，對公共政策營銷的各項理論與實證研究還沒有全面展開，已有研究不具有系統性，且大都是僅針對公共政策營銷的個別方面進行初步的理論辨析，研究不夠深入。

說服的已有研究

說服指因接受他人的信息而導致態度和行為改變的現象。在公共管理中，政府若能有效利用說服而非強制的辦法，以理服人，不僅可以達到理想的治理效果，同時還可以改善政府與公眾的關系。BELL和MOLS認為，說服是繼市場治理、權力治理、社會網絡治理之外的第四種治理方式。

說服是一種信息構建和傳播行為，也是一個過程，同時還是一種態度的改變強化。說服的概念源自于心理學。說服（Persuasion）被定義為“由于接收別人的信息而產生的態度改變” ，它的內涵既可以從接受者的角度被界定為接受信息并產生態度和行為的改變，也可以從傳播者的角度界定為傳播信息并影響他人態度和行為的改變。

先民有作 陳寶林/攝

長期以來關于說服問題的心理學研究主要集中于態度的形成、改變及態度與行為之間的關系等方面，并探討了說服的產出效果如何度量，影響說服效果的因素等。心理學領域的說服研究探討如何根據說服對象的心理特征改變人們行為。

信息學視角下的說服研究主要以說服信息如何影響說服效果為研究內容，即研究不同情形下如何構建不同風格、內容和框架的信息達到最好的說服效果。營銷學視角下的說服研究主要集中在私人領域，如研究企業產品營銷中如何運用各種語言技巧說服策略、說服技巧提高消費者購買產品的意愿和傾向以及如何通過選擇信息傳播渠道得到更好的說服效應。目前只有少數研究集中在公共部門的營銷與說服，主要研究如何通過說服信息的傳播達到更好的社會營銷效果。

說服在公共領域中的應用

說服可以運用于公共管理的各個領域，如在社會治理領域，政府可以通過宣傳使得人們選擇更加理性的決策與行動（加強鍛煉減少肥胖，減少吸煙，綠色出行等），從而減緩一些社會問題（公共醫療成本高，交通堵塞等）。但說服主要用于常態的社會治理。對危機狀態下的社會治理，迫于時間壓力，通常會更多地采用強制執行政府相關決策的方式而不是采用柔性的說服方式。

除此以外，在公共管理領域，說服還可以運用于各類營銷活動，如城市營銷和公共政策營銷。如很多地方政府運用電視宣傳片或者廣告的方法宣傳當地的旅游資源和文化特色，這屬于城市營銷的范疇。如政府為了保護環境號召民眾進行垃圾分類、綠色出行等，這些屬于社會治理領域的說服式理念營銷。又如宣傳某項公共政策的進程和最后的政策條款，鼓勵民眾參與政策制定或者鼓勵民眾更好地執行政策。

說服是進行社會管理的柔性化策略，主要采取認知途徑，即通過改變公眾對某項問題的觀念、認識、看法和態度來改變公眾的行為。因此，在各領域中要進行完美的說服需要借助修辭學、信息學、傳媒學和社會心理學的知識。

說服可以幫助公共管理者在社會問題大規模爆發前緩解社會問題，改變“應急式政府”的行事方式，如可以通過說服人們吃健康食品、積極參加體育鍛煉等降低一些慢性病的發生比例，這不僅有助于提高民眾的生活質量，而且從長遠來看，可以起到節約公共醫療支出的作用。

公共政策營銷的屬性分析

從營銷學角度來看，在公共政策營銷中，政策類似于市場營銷時的產品或者服務，因此，營銷的過程和營銷的策略很大程度上取決于被營銷的政策。通常需要營銷的政策不包括政策受眾普遍愿意接受的福利性政策，或者出于國家安全等考慮所制定的國防政策等。

1.適合進行公共政策營銷的政策特征

（1）公共政策受眾具有選擇權的政策。如醫療政策中的新農合政策，允許農民在參保和不參保中作出選擇。如科技政策中鼓勵企業自主創新的政策，也允許企業作出選擇。

（2）違反成本比較低或者取證難的公共政策。如交通法規中的禁止行人亂穿馬路的政策、禁止酒后駕車的政策，以及禁止亂扔垃圾的政策、禁止小商販使用不可降解的塑料袋等。

（3）對一些政策受眾來說，收益大于損失的政策。

2.公共政策營銷的多樣性

（1）一項大的政策可能包含很多政策產品，在營銷中需要按照不同的產品進行分解。如對交通政策進行分解，針對行人和司機要進行不同政策產品的營銷，對行人主要進行不亂穿馬路、過馬路看紅燈等類政策的營銷，而對司機則主要進行不酒駕、不超速等政策的營銷。醫療政策中，則依照城鎮居民和農村居民分別營銷不同的政策。

（2）同一政策產品的受眾同樣具有多樣性和差異性，在說服時也要采用不同的策略。如宣傳禁煙政策時，對青少年和成年人采取不同的說服策略。對同一群體（如青少年群體）的政策營銷也要根據其不同的心理特點構建不同的營銷策略。

（3）相關的政策可以結合起來進行營銷。如科技政策中的鼓勵企業自主創新的政策可以與政府采購中的對自主創新產品的優惠政策捆綁在一起進行說服式營銷，這樣兩項政策的要點和優越性就會非常鮮明，使得企業樂于接受。

公共政策營銷中的說服

說服通常都有具體的說服目標，同時要有明確的說服主體，了解說服對象的分布、構成和相關特征，然后通過構建和傳播信息的方式達到說服的目的。

1.公共政策營銷中的說服目標

讓說服對象接受政策制訂中的新政策選項（通過比較政策選項的優劣）或者對某項已確定的政策的接受和執行（政策可能帶來的經濟收益和社會收益）。具體地說，就是讓說服對象依照政策要求改變其態度和行為（不再亂穿馬路，不再酒后駕車），其中的行為可能是工作習慣或者生活習慣。

2.公共政策營銷情境下的說服對象

通常包括政策執行者和政策受眾，即包括政策的執行主體和受政策影響的民眾。政策執行者出于慣性可能會執著于過去的政策而對新政策產生抵制態度和行為，說服主體需要針對他們的心理特征和可能的困難予以解釋說明。對民眾來說，新的政策可能會增加他們的生活和工作成本，或者影響個人的習慣，因此，說服主體要從民眾的切實感受出發，解釋和宣傳新政策的優點，使得民眾愿意修正以前的認識，放棄以前的行為。

3.公共政策營銷中的說服難度要遠遠大于產品營銷中的說服難度

由于政策營銷的營銷對象數量多、構成復雜，特別是被說服者接受產品后帶來的是直接的、容易感知和測量的個人利益受到損失，因此難度很大。如接受垃圾分類政策后，個人需要購買專用塑料袋來盛放不同類型的垃圾，需要耗費更多的時間來進行垃圾分類。所以政府要想辦法減少因政策營銷所產生的個人損失。如德國在很多超市免費提供可盛放循環類垃圾的垃圾袋。另外，政策營銷應該在政策醞釀階段就開始進行政策造勢，使得政策所帶來的社會利益和正向作用被廣泛傳播并深入人心，帶動民眾愿意為了社會利益犧牲一小部分個人利益的“善”的心理，為政策出臺后民眾的行為改變打下基礎。

公共政策產品也會面臨更新換代甚至適時廢除的問題。當某項政策營銷過程中的說服變得越來越困難時，意味著該政策產品的缺陷正在逐步顯現，政府應該抓住時機對政策進行調整，使得政策變得更合時宜，否則再有力的說服方法都不能達到公共政策營銷的最佳效果。