維護全產業鏈安全勢在必行

◎文/劉永平

隨著經濟全球化的深入發展，世界正在被越來越多的多雙邊體系組織在一起，由西方主導推進的兩洋戰略（TPP和TTIP）和我國參與主導的金磚體系、上合組織、一帶一路和推動區域全面合作伙伴關系（RCEP）等戰略，正把全球化推向新的高度。特別是我國牽頭的亞投行組建和四個自由貿易試驗區的建設，使我國全面融入世界經濟的趨勢正成為新常態。受此影響，產業安全的維護也應適時從以國內為主、單環節產業為主，向全球化布局下的全產業鏈轉向。

產業安全面臨的新常態

1.我國涉外經濟的新變化

隨著我國經濟實力的增長，走出去已成為新常態。特別是2008年金融危機以來，我國對外投資（ODI）快速增長。截至2013年，ODI增速已高于國外對我國投資（FDI）增速。特別是從2011年起，二者差距拉大，到2013年已相差18.03個百分點。近兩年，除繼續對外獲取資源外，我國對外投資取向也由原來的向發達經濟體獲取技術和市場為主，開始向發展中經濟體轉移產業、尋求合作和擴大市場的方向轉變。

2.ODI帶來進口競爭新問題

雖然我國利用外資增長率在降低，但是我國外商出口比重下降有限（見圖1）。2005年我國外商投資企業出口占比58.30%，到2013年占比仍高達47.25%，而同年外資企業在國內投資中占比尚不足1%，這說明外資比國內資本更具有出口潛力。原因有二：一是因為對外投資更多地是為了組合當地的優勢要素，而市場已經在受資國之外存在了，按照路徑依賴原理，產品流向原有市場的可能性很大；二是因為受資國的市場規模需要一個培養過程，無論受資國政府有無返銷的要求，外資企業先天具有外向性，可以帶動出口。隨著我國對外投資的增長，不僅會拓寬世界市場，同時也會帶來相應的進口增長，造成與國內市場的競爭。由于投資的關聯性，因此維護國內產業安全已不能把國內產業與國外產業簡單對立起來了，應當以全產業鏈的視角觀察ODI進口的利弊。

3.投資主體力量發生變化

隨著市場的發育，私營經濟不斷壯大。2005年，私營經濟在工業產業中的資本實力只占國有企業的31.89%；到2011年已達到71.06%（見圖2）。在萬眾創新和大眾創業的熱潮下，在國家政策的鼓勵下，私營經濟繼續擴張的趨勢預計還會繼續下去。

圖2 私營與國有工業企業資本實力對比單位：%

投資主體的變化，為維護產業安全帶來了新的問題。私營企業遇到貿易摩擦轉身靈活、法律維權意識差和搭順風車等現象普遍。這種狀況，隨著私營經濟規模的持續擴大，對產業安全的維護趨于不利。必須將其關聯在更大的產業鏈中做整體安排，通過全產業鏈管理，覆蓋產業國內外投資和主體的結構變化；同時，政府部門給以相應地組織和引導，方能全面維護產業安全。

全產業鏈維護產業安全的適應性分析

1.法理適用性

《關于實施1994年關稅與貿易總協定第6條的協定》（簡稱ADA）中第4.1款對國內產業的定義，這也是在國際產業安全實踐中共同使用的概念。其定義為：“就本協定而言，‘國內產業’一詞應解釋為指同類產品的國內生產者全體，或指總產量構成同類產品國內總產量主要部分的國內生產者”。定義的后半部分是為適應法律實踐需要的變通說法，定義的前半部分是國內產業的基本定義。在這里，同類產品生產者的集合針對的是具體單一的產品，實踐中，貿易救濟也是圍繞單一產品進行的。

但是，在產業對外投資和轉移的新常態下，國內產業實現全球化布局，維護產業安全必須關注整個產業鏈的安全，甚至是包括關聯產業在內的全產業鏈的安全。與法律實踐相結合的全產業鏈維護產業安全模式，可以更多借助公共利益為切入點。公共利益在全產業鏈角度上表示的是上下游的利益，而且包括范圍并不局限于主要材料和產品之間，影響較大的生產要素都可以考慮在內。

我國《反傾銷條例》第三十七條規定，終裁決定確定傾銷成立，并由此對國內產業造成損害的，可以征收反傾銷稅。征收反傾銷稅應當符合公共利益。相似的規定也出現在我國《反補貼條例》第三十八條和《保障措施》第十九條中。

2.經濟合理性

推動自由貿易的理論基礎是比較優勢學說。而從維護產業安全的角度，傾向性的觀點以提高產業競爭力為基本取向。實踐中，通常遭遇貿易摩擦的往往就是有競爭力的產業。這就是說，以單純的產業競爭力維護產業安全不是萬全之策。

通常，一國發展產業源于比較優勢，產業建立后才出現競爭，即使競爭力不強，該國也會維護其產業安全。因為具有比較優勢的產業往往是一國的支柱產業，即使處于幼稚產業階段，也是一國積極發展的方向，不會輕易放棄。對具有比較優勢的幼稚產業的保護是各國的共同取向。另一方面，生存與發展是人類道義的要求，是高于競爭利益的訴求。面對上述情況，競爭力向比較優勢妥協，與擁有比較優勢的地區謀求合作共贏是最好的選擇，或吸收當地的優勢要素，或向當地轉移生產環節等。如此，產業已經跨越了加工環節，向要素和消費市場延伸。維護產業安全的關注點相應地也必須從原來的焦點環節向全產業鏈延伸。按資源稟賦產生的國際分工使各國產業結構各具特色，導致產業鏈跨國界依賴日深；全球化、區域化又加強了這一狀態，全產業鏈維護產業安全具有更高的經濟合理性。

3.目標合理性

維護產業安全以往集中關注進口產品競爭、外資企業競爭，這與利用兩個市場、兩種資源相悖；與招商引資、開放合作相悖。這些作法在我國全面融入世界經濟新常態的背景下，已顯得狹隘，有必要重新審視維護產業安全的目的性。

維護產業安全的目的性，可以從產業帶來收益的角度觀察，我們以國民收入法（GNI）來表示。此處將各種生產要素所創造的增加價值總額，按受益人歸結為工資、利潤和稅收三種形式。維護產業安全的內涵就是保全國民利益，產業在涉外競爭中，發生國民利益的減損即構成產業安全問題。從這三種形式出發，我們可以觀察到出口貿易對出口國利益很大，同時獲得工資、利潤和稅收；進口國在就業、利潤和稅收方面受益不足。從投資的角度觀察，吸收投資的利益大于對外投資。所以，在接受國外直接投資（FDI）上，各國均持積極態度。而作為投資方，如果對外投資（ODI）不能有利于國內產業，成為簡單的產業轉移，就有可能會造成國內產業“空心化”的結果。

順彼長道 陳寶林/攝

因此，從維護產業安全的角度出發，對外投資應當站在全產業鏈的角度加以推進，以謀求全產業鏈國民利益最大化為目的。以此，可以擺脫局部國民利益增減的影響，交換到更廣闊的市場、更優勢的資源。

措施建議

1.鎖定產業優勢環節

全產業鏈維護產業安全模式的核心是鎖定產業優勢環節。即鎖定產業優勢環節就是鎖定比較優勢，并與相關國家比較優勢在國際分工體系中共存。不因ODI擴張使國內產業空心化；也不能全鏈條競爭，處處沖突，競合才是全球化的大勢所趨。如果抓不住優勢環節，就可能被甩出國際分工體系，難以與國際優勢組合的競爭者競爭。因此，全產業鏈的梳理和產業優勢環節的鎖定，是在涉外經濟新常態下維護產業安全的前提。

2.創立“創新工具”

全產業鏈優勢環節的確立，無論是傳統的支柱產業，還是新興產業，都依賴縱深創新，依靠知識產權通過內涵式積累升級來實現，風險也必然相伴而生。風險是阻礙創新，特別是投資的主要障礙。從全局的角度看，創新是沒有風險的，投入必定產生正收益。但是局部看，創新必然是成敗共存，甚至是沒有正收益。如果創立國家創新保險基金（下稱“國保”），為風險投資公司提供國家保險，從國家角度看，收益一定能夠支持賠付的需要。而風險壓力的減輕，則會極大促進風險投資對于創新的熱情。同時，“國保”的存在還可以解除融資抵押的約束，避免借貸抵押對中小創新者產生的擠出效應。“國保”不僅有利于大型研發投入，也有利于中小創新項目對資金的饑渴，全社會的創新效率將因此得到提高，產業的整體進步將因此加快，產業優勢環節也會因創新的噴涌而長期確立。

3.制訂公共利益保護細則

目前我國與公共利益相關的法規的規定還很籠統，應當制訂公共利益保護細則，擴大產業安全監管、審查范圍；兼顧私營經濟、外資比重大的產業；提高措施的關聯效應；為全產業鏈維護產業安全提供程序的可操作性。還要加強對私營經濟的組織管理，鼓勵引導成立更多的中介組織，促進其所在產業環節的標準化管理和表達利益訴求。