城鎮化對減貧的作用

◎文/張立群

城鎮化不僅是擴大內需的最大潛力，還是推進經濟持續健康發展的強大引擎，更是實現減貧的重要途徑。城鎮化成為引領我國貧困地區實現“減貧”向“脫貧”根本轉變、全面建成小康社會、走向共同富裕的重大決策部署。近年來，我國通過城鎮化戰略的實施，加快貧困地區各項事業發展步伐，減貧效應凸顯。梳理建國以來城鎮化進程對減貧的重要作用，建構以新型城鎮化引領扶貧開發“雙輪驅動”的戰略新布局，具有十分重要的理論價值和現實指導意義。

城鎮化進程與減貧工作

建國以來，我國城鎮化經歷了三個發展階段。

1.新中國成立到改革開放前的城鎮化緩慢起步階段（1949-1977年）

在這一階段，我國城鎮化發展水平較低，近30年間，城鎮化率由建國初的10.64%提升至17.55%，年均增長近0.25個百分點。由于建國初期我國經濟基礎薄弱，加之實施重工業優先發展戰略，尤其是優先發展資源型城市，嚴格限制城市人口等政策，城鄉二元結構下的城鎮化，其政治性、計劃性和人為性因素占據了主要位置，城鎮化進程對減貧影響效力不大。

2.改革開放以來至21世紀初期的城鎮化快速發展階段（1978-2012年）

隨著我國經濟體制由高度集中的計劃經濟向市場經濟轉軌，城鎮化進程明顯加快。城鎮化率在1978年達到17.92%，1996年首次突破30%，農民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入由1978年的133.6元和343.4元增加到1995年的1577.7元和4283.0元。到2012年，農民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入分別達到7917元和24565元，城鎮化率增長到52.57%。城鎮化發展水平與農民人均純收入、城鎮居民人均可支配收入呈正相關關系。這一階段我國貧困人口逐漸減少，減貧事業得到較快發展，扶貧開發取得顯著成績。

（1）城鎮化加速了城鄉人口流動，帶來了大量就業機會，轉移了大量農村勞動力。據2010年第六次全國人口普查數據顯示，過去10年，是中國人口從農村向城市轉移速度最快的10年。據統計，除市轄區外，居住地和戶籍所在地不一致且離開戶口登記地半年以上的流動人口為2.21億，這個數字比2000年增加了1個億。這表明，隨著工業化和現代化的發展，我國城鎮化進程明顯加快。人口向城市聚集，成為城鎮化的最主要表征。

（2）城鎮化直接增加了農民工資性收入。城鎮化與農民各種收入之間存在長期均衡關系，城鎮化對農民純收入、農民家庭經營性收入和農民家庭經營收入中的第一產業收入存在長期顯著影響。農民人均純收入構成中，除轉移性收入和財政性收入外，農民外出務工獲得的工資性收入不斷增長。近10年間，農民工資性收入由2004年的998.46元增加到2012年的3447.5元。農民收入的增加意味著我國城鎮化進程對減貧起到了有力地推動作用。

3.十八大以來的新型城鎮化階段（2013年至今）

這一階段的城鎮化進程不僅促進了產業的聚合發展，而且還帶來農村產業的結構性調整。尤其是城鎮化、工業化和信息化的推進，貧困地區農業產業化進程加快，農村工業尤其是農副產品加工企業進一步集聚發展，帶動了貧困地區經濟和社會發展。此外，貧困地區農民的生活方式和觀念發生轉變，文化素質得到提高，市場意識、經營意識和創業創新意識增強，精神生活日益豐富。世界銀行與國際貨幣基金組織發布的《2013年全球監測報告》指出，全球80%的產品和服務生產發生在城市，因此城市化程度相對較高的國家如中國和許多東亞、拉美國家在降低全世界的極度貧困率方面發揮了重要作用。中國通過城鎮化把農村勞動力轉移到制造業等行業，直接推動了貧困率的下降。

■至于海邦 于懷/攝

城鎮化在推進減貧的同時也產生了新問題

城鎮化對減少我國貧困人口發揮了十分重要的作用。但在此進程中，一些新問題不容忽視。

1.質量不高

雖然城鎮化進程不斷提高了城鎮化率，也不斷提高了城鎮居民尤其是連片特困地區居民的人均純收入，但是，戶籍人口的城鎮化水平依然比較低。2013年，我國常住人口城鎮化率為53.7%，但戶籍人口城鎮化率只有36%左右，低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平。就區域而言，發達地區的城鎮化水平較高，聚集擴散效應顯著，貧困地區的主要勞動力即農民工流向了發達地區。因此，帶動減貧事業發展的效果明顯。而在我國減貧的主戰場——連片特困地區，城鎮化水平依然較低，2013年城鎮化率僅為28.91%，連片特困地區的人均GDP和人均財政只達到了全國平均水平的26.39%和11.13%。因而，帶動減貧事業發展的效力不大。

2.結構不合理

由于體制機制等問題，在我國傳統城鎮化階段，人力、物力以及各種資源集中在大中城市，城鎮化呈現出大中城市比較臃腫、小城市和中小城鎮發展乏力的現實局面，城鎮結構不合理造成的大城市病、霧霾等環境污染問題突出。一些超大城市的建成，使得城市的不平等、貧困和貧民窟等問題突出。在連片特困地區，由于產業基礎薄弱，城鎮內生發育和發展的進程相對較慢，有些地區甚至存在“先天局限”。迫于外界壓力，部分地區因倒逼還產生了“被城鎮”、“造城鎮”等城鎮化“怪相”。表現為城鎮化的宏觀布局和城鎮內部空間布局結構不合理，“二元”的城鎮化建設模式在一段時期客觀存在，集中建設大中城市的思路沒有改變，而對連片特困地區減貧產生直接效應的縣域城鎮化和小城鎮建設支持不足。

3.城鄉差距較大

在城鎮化進程中，我國城鄉差距與增長的城鎮化率一樣呈正相關態勢。1978年，我國城鄉收入差為209.8元，1995年達到2705.3元，到2012年更是達到了16648元。在連片特困地區，重視城鎮而忽略廣大農村的“二元”扶貧開發模式導致城鄉差別較大，城鎮化進程帶來了大規模人口遷移，一方面有助于減緩農村貧困；另一方面又會帶來新的貧困問題。新貧困人群將隨城鎮化進程逐漸增加，甚至成為貧困問題的主要方面。尤其在公共產品的供給及其基本服務等層面，在連片特困地區，城鄉之間依然存在較大差距。

以新型城鎮化引領扶貧開發戰略實施

1.新型城鎮化成為規避傳統城鎮化缺陷，保持城鎮化持續健康發展，引領扶貧開發有效實施的重大戰略決策部署

2012年11月召開的中共十八大，明確提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。2012年12月中央經濟工作會議指出，要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量；同時明確城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。十八屆三中全會后，中央第一次召開了推進新型城鎮化的專門會議，并出臺了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》。2014年中央農村工作會議強調，要“發揮好新型城鎮化對農業現代化的輻射帶動作用”，“繼續向貧困宣戰，促進區域開發與精準扶貧相結合，加快貧困地區脫貧致富步伐”。2014年全國兩會政府工作報告進一步指出，“要健全城鄉發展一體化體制機制，堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化道路，遵循發展規律，積極穩妥推進，著力提升質量”，這標志著我國進入到新型城鎮化階段（2013-今）。

2.總體協調、穩步推進新型城鎮化，實現“減貧”向“脫貧”的根本轉變

以新型城鎮化推進減貧，在國家宏觀層面，應通過新型城鎮化的頂層設計，著力提高城鎮化的水平和質量，形成大中城市和中小城市、小城鎮協同發展格局，使新型工業化、信息化、新型城鎮化與農業現代化協同推進，城鄉差距縮小，流動渠道暢通，城鄉得以統籌發展。針對貧困地區尤其是連片特困地區這一微觀層面，應有針對性地進行新型城鎮化的規劃設計，既強調市場的決定性作用，又強調政府的規劃、引導、管理和保障作用。在國家新型城鎮化規劃綱要實施背景下，應出臺更為精準的“連片特困地區新型城鎮化規劃建設實施綱要”，建構城鎮化與扶貧開發“雙輪驅動”的戰略新布局。在政策機制上，應為連片特困地區新型城鎮化的推進釋放更多的制度紅利；在轉移支付上，投入更多的財力和物力，為連片特困地區提供強有力的資本支撐，以此帶動連片特困地區區域發展，促進扶貧開發戰略順利實施。

3.連片特困地區應不斷增強內生發展能力，大力推進新型城鎮化

（1）基于連片特困地區資源稟賦結構以及區際差異選擇比較優勢，以此發展連片特困地區獨特產業，并培育成為優勢產業，使之具有競爭優勢，并不斷培育發展壯大，為連片特困地區新型城鎮化的推進建構堅實的產業支撐體系。

（2）依托城市群、經濟圈以及西部開發、中部崛起、“一帶一路”等國家重大戰略布局，著力推進連片特困地區縣域城鎮和中小城鎮建設，尤其在土地供應、財政收支、規劃設計、城鎮管理經營和戶籍制度改革等方面給予大力支持，真正發揮連片特困地區縣域城鎮和中小城鎮在鏈接城鄉、帶動減貧，以及破除城鄉“二元”體制和“二元”扶貧治理模式最為“關鍵”一環的重大作用，打通城鎮化引領減貧這“最后一公里”，實現屬地城鎮化和以人為核心的城鎮化。

（3）結合連片特困地區特點，著力培育、建設一批旅游型、邊貿物流型、歷史文化遺產型、記憶場所活化創新型、特色產業型、生態休閑型等典型示范城鎮，以此帶動相關產業，推進扶貧開發。

（4）將生態文明融入連片特困地區新型城鎮化建設之中，保留城鄉文化遺產，活化創新城鄉歷史記憶場所，使連片特困地區新型城鎮化朝著綠色化以及資源節約和環境友好的方向前進。