農村土地流轉中存在的問題及其改進策略

王金河 徐鵬杰

摘要：農村土地流轉量雖然在逐年增加，但土地流轉的范圍和數量還遠不能滿足現代農業集約化經營的需要，而且存在地區差異明顯、流轉不規范、市場機制不完善、農民受益少等突出問題。這些問題反映了農村土地流轉程度不高，流轉的目的不明確，制約了當前農村經濟發展。要切實做好土地流轉工作應改革當前的土地制度，提高對土地流轉的認識，依法保護土地承包方和土地受讓方的利益，建立健全土地流轉管理機制，構建農村土地流轉制度創新的金融體系等措施，推進土地流轉工作的順利進行和開展。

關鍵詞：農村；土地流轉；流轉機制；土地補償

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2015）10-2552-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.10.066

土地是農民增收的主要源泉，在保持農村基本經營制度的前提下，加快推進農村土地流轉是促進農業增效、持續增加農民收入的重要途徑。近年來，從中央到地方相繼出臺了一系列規范土地流轉市場的規章制度，農村土地流轉正處于蓬勃發展時期。黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，明確指出了允許農民以轉包、出租、互換等多種形式實現土地承包經營權流轉，“通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等收益。”[1]但由于各種原因土地流轉還存在很多突出問題，嚴重阻礙我國城鎮化建設進展，成為影響我國經濟發展的一個重要制約因素。

1 農村土地流轉的作用與意義

1.1 農村土地流轉的界定

農村土地流轉的定義主要是對土地流轉的范圍進行界定，大致有三種觀點。

第一，土地流轉是指土地所有權和使用權在不同經濟實體之間的流動和轉讓。也就是說農村土地市場包括農村土地所有權市場和土地使用權市場。土地所有權市場是集體經濟組織依法向國家或其他經濟組織有償轉讓土地所有權的市場，如國家征地、鄉鎮企業和農村小城鎮的建設占地等；土地使用權市場包括一級和二級土地使用權市場。一級土地市場是土地所有者即集體的土地使用權有償轉讓給土地使用者的交易關系；二級土地市場是土地的使用權在土地的使用者之間的流動和轉讓。

第二，農村土地流轉的本質是農戶所擁有的集體土地承包經營權的交易。這種觀點認為，農戶土地承包經營權是一種從集體土地所有權中分離出來的土地產權，屬于一種相對獨立的土地他物權，具有一般物權的獨占性和排他性，即農戶依法享有對承包的集體土地的排他性占有、使用、收益以及處分處置的權利。通過土地承包經營權的市場流轉，實行了所謂的“三權分離”，即：所有權歸集體、承包經營權歸農戶、使用權歸轉入戶。

第三，土地流轉是土地使用權的流動。土地使用權流動包括兩層含義：一層是農民僅把使用權轉讓出去，保留承包合同，收取一定的收益；一層是農民把合同、土地經營使用權一起轉讓，農民不再保留任何權利，不與土地發生任何關系。土地使用權既可指承包者的使用權，也可指經營者的使用權。在實踐和理論中這種定義的運用更廣，本文所說土地流轉也僅是指土地使用權的流轉。

1.2 農村土地流轉的作用和意義

1.2.1 有利于實現農業生產要素的合理配置 土地流轉使土地向種田能手集中，連片種植也為采用先進技術和農業機械提供了便利，有利于吸引資金投入，從而實現土地、勞動力、資金和技術等生產要素的優化組合。土地流轉有利于解決人地矛盾，由于人口變化，對土地進行行政性調整的壓力和難度越來越大，只有通過土地的市場流轉，人、地資源才能得到合理的配置。

1.2.2 有利于促進土地利用率的提高 實行土地流轉，在維護原土地承包政策不變的前提下實現有償轉包，能夠克服目前土地分散經營的低效率并最大程度減少土地荒蕪和利用不充分等問題，并且使一些河灘荒山能夠得到逐步開發和利用，從而提高土地的利用率。

1.2.3 有利于促進土地向規模化經營方向發展 土地逐步集中到種植能手，逐漸發展建設成新型家庭農場，實施規模化經營后，有效地降低種植成本，促進了農業經濟效益的提高。

1.2.4 有利于農村經濟的發展和農民收入的提高 轉出土地的農戶可以外出勞務或經營非農產業，有利于加快農村第二、第三產業的發展步伐。轉入土地的農戶通過調整農業生產結構，擴大種植業經營規模，提高農業勞動生產率和土地生產率，從農業經營中增加收入。

1.2.5 有利于促進勞務輸出 土地流轉使部分農村剩余勞動力，尤其是隱形剩余的農村勞動力更徹底地從土地上分離出來，在以長期合同確保一定收益的前提下，免除勞務輸出人員的后顧之憂，集中精力安心從事所做工作。

2 農村土地流轉工作現狀及存在的問題

土地流轉可以把細碎化的土地集中起來，提高土地資源配置效率，有利于實行專業化耕作和農業生產效率的提高。通過土地流轉，土地資源和勞動力資源得到重新配置，土地供給者和土地需求者的福利以及經濟效率都得以提高。根據農業部2011年底的統計，我國農村土地已流轉面積共計0.152億hm2，占農村耕地總面積的17.8%，比10年前總計提高15個百分點。這標志著我國目前土地流轉已取得一定的成果，但同時也暴露出很多問題，制約了土地流轉工作進一步展開。

2.1 土地流轉總量逐年遞增

據陳錫文等人的研究成果，自20世紀80年代以來，農民自愿自發進行的土地使用權流轉總量比率在1%～3%，一些發達地區特別是沿海和城郊比例稍高一些[2]；農村土地流轉的比率全國平均在8%～10%，農村土地流轉比率最高的縣市已達到20%～30%，內地經濟欠發達地區的流轉僅在1%～2%。各地以促進農民持續增收為核心，采取多種形式規范和引導農村土地流轉。比如，山東榮成市2011年全市農村土地流轉面積達1 410.8 hm2。其中一次流轉面積達6.67 hm2以上的有55個單位，流轉面積達890.47 hm2。截至目前，榮成市共流轉土地達6 000 hm2，新增農民就業崗位3萬多個，增加農民收入3億元[3]。

2.2 不同地區土地流轉規模差異明顯

中國區域經濟發展水平極不均衡，農村土地流轉規模存在明顯差異，區域特征非常明顯。從農村耕地已流轉規模來看，中部地區土地流轉變化趨勢與全國情況相同，而東部以及西部地區差距明顯。據《全國農村社會經濟典型調查數據匯編》數據顯示：2008年中部地區農村土地流轉數量較高，轉包入和轉包出耕地面積分別是0.066 hm2和0.025 hm2，達到了全國平均水平的2.4倍和1.6倍，而我國東部和西部地區轉包入和轉包出土地數量少，規模較小。從農村土地流轉具體比率來看，東部地區同期轉包出耕地占經營耕地面積總量的4.66%，而中部地區和西部地區則分別只占耕地總量的3.55%和2.19%[4]。

2.3 土地流轉行為規范與不規范并存

當前農村的土地流轉，由于形式非常多樣，所以執行的過程中能夠很規范的并不多。何況有大量的土地流轉是以農民私下的自發交易為主進行的。一般這種口頭合約并不一定會導致清付轉讓費用時出現糾紛，畢竟雙方能夠進行交易，都是以社區內的人格信用為基礎的。但是，理論上不能完全排除履行口頭合同時發生糾紛的可能。為此，各級政府部門一直鼓勵農民以較為規范的形式流轉土地，以減少履約的糾紛，甚至還為此制定了統一的合同范本以規范土地流轉，以簽訂規范合同的形式來明確土地流轉的時間。山東省對土地流轉的規范化做了大量工作，收到了相當好的成效[5]。

2.4 農村土地流轉市場機制不完善

2.4.1 土地流轉交易市場不完善 土地流轉交易市場是指土地流轉交易的場所及與之相適應的監督管理機構。部分農民存在轉讓土地承包經營權的想法和愿望，但由于缺乏完善的土地交易市場，導致供求雙方交易信息溝通不暢，甚至出現撂荒的嚴重浪費局面；而需要轉入土地進行經營的農民，又因信息匱乏找不到可供轉讓土地。如果不能盡快建立和完善土地流轉市場，仍然依靠農民自發進行偶然的、盲目的土地交換，勢必會影響土地流轉規模、速度和效益，造成土地交易成本高，影響土地資源的合理配置和使用[6]。目前，我國大多數地區還難以實現城鄉一體的社會保障體系，土地對農民而言仍然具有社會保障和就業功能，許多農民仍把土地作為安身立命之本和就業的最后保障，擔心土地全部流轉出去后生活沒有著落，即使已經有其他就業門路，寧肯種“粗放田”、“應付田”，寧肯免費將土地轉給別人種，甚至補貼部分錢讓別人種，也不愿放棄土地的承包權，致使土地流轉發展速度緩慢。三是中介組織發展滯后。大部分地區尚未建立統一規范的土地承包經營權流轉市場，特別是沒有建立比較規范的土地流轉價格評估機構，只能由村級組織主導甚至代辦，土地很難以較為合理的價格在市場中流轉，有時候甚至會出現農民合法權益被侵害的現象。一些地方盡管建立了中介組織，但流轉信息渠道不暢，仍然存在土地閑置荒蕪卻找不到流轉業主，而一些有經營能力、需要擴大規模的業主卻找不到土地的怪現象，大大阻礙了土地流轉進程。

2.4.2 中介服務體系嚴重滯后 農民由于受到傳統思想、文化素質、狹隘的信息渠道等因素的影響，不能獨立完成土地流轉的具體程序和切實維護自身權益，特別是土地使用權的價值評估、規范流轉合同簽訂等技術性、專業性要求較高的工作，必須有中介機構來提供技術指導和服務。土地流轉需求方也需要第三方中介機構的服務以減少土地流轉成本和復雜的手續。當前土地流轉中介服務機構和體系發展嚴重滯后，相關土地流轉亟需的價值評估、相關咨詢代理等多種中介服務組織匱乏，相關的法律和規章制度不健全，都使得土地供求信息不對稱，嚴重制約了農村土地流轉規模和數量。

2.4.3 資本運作程度低 土地作為一種自然資源，與其他自然和社會資源顯著不同的就在于地理位置的固定性，不能像其他資源一樣根據發展和需要進行移動和分割，而只能將各種資金技術轉移到合適的土地上，卻不能將土地向其他有優勢的資源地區進行移動和集中。土地的這一特性限制了土地作為商品進行交易以及進行有效資本運作，是土地經營不能吸收足夠資金投入的重要因素。

2.5 土地流轉農民所得收益少，積極性差

自2008年黨的十七屆三中全會以來，黨和國家政府積極鼓勵在平等自愿的基礎上實現農村土地流轉，到目前為止雖然取得了些許成果，但農民積極性不高，導致流轉總量和比例偏低。一個非常重要的原因是農民在土地流轉中獲得收益太低。一是由于當前農業合作社對土地的集約經營整合能力尚顯不夠，以土地入股合作社統一經營方式從全國范圍看較少；二是土地流轉的供應和需求存在較為嚴重的信息不對稱，影響了土地流轉收益的正常市場價格和實現；三是為龍頭企業土地流轉經營保駕護航的相關法律和制度尚需完善，由于農業經營收益實現的周期性長，龍頭企業需承擔較大風險并存在融資難等現實問題。這些問題直接導致了土地流轉價格不高，農民收益較低，積極性差。

3 對當前土地流轉態勢的評判與思考

3.1 當前的土地流轉尚處于初級階段

從全國總體的情況看，當前的土地流轉尚處于初級階段。作出這種判斷主要是基于以下幾點：第一，目前土地流轉的總量仍然很少，比例偏低。第二，土地流轉仍然主要處于自發狀態，而且絕大多數不是通過市場途徑來實現的。第三，土地流轉的穩定性差。簽訂完善的長期流轉書面合同的僅占少數，大多數流轉土地的合同都是口頭合同，合同期很短，且處于隨時可以解除的狀態。

3.2 土地流轉的目的不明確

目前的土地流轉還不是農民為了實現土地規模經營而在政府引導下自覺主動的行為，流轉缺乏明確的目的性。據有關專家調查，農民進入土地市場或者通過親朋來增加一些耕地面積，基本上是為了增加收入，并借此提高自身的勞動力利用率。少量的土地流入量根本不能對經營規模有任何實質性的影響。為此，當前土地流轉工作的基本目標應當主要著眼于解放土地上的勞動力，以此達成量的逐漸積累，為以后實現規模經營打下一些基礎。即土地流轉目標應當有階段論的觀點與思想準備。

造成這樣的結果，主要原因為：一是宣傳工作不到位，農民認識不全面。由于宣傳不全面不深入，部分農民對承包權和使用權認識不清，誤認為使用權出讓就會失去承包權，影響和制約了土地流轉規模和范圍。二是組織管理不到位，流轉行為不規范。土地流轉涉及土地所有者和土地經營者多方利益，流轉必須按規范操作。但是從目前土地流轉情況看，許多地方在土地流轉管理上缺乏具體實施細則，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定，土地轉讓在具體的期限和合同方面非常不規范。三是政策服務不到位，流轉效果不明顯。一些地方政府缺乏配套扶持政策，村級組織服務不到位，特別是農田水利建設等基礎設施問題，經營大戶難以獨自解決，集中流轉后規模經營難度較大。

3.3 土地流轉面臨多重任務

一是盡管通過土地流轉使農民收入有所增加，勞動力利用率也有些許提高，但是提高的量都是微不足道的。有人總結了土地流轉諸多的好處，如可以提高土地產出率，可以推進農業結構調整戰略、壯大集體的實力、有利于減輕農民負擔，推進農業現代化、市場化等，但與流轉后農民利益得不到有效保障相比，其事實是，這個目標的實現仍然遙遙無期。二是必須看到土地流轉與農民離開土地兩個事情之間的因果關系缺乏必然性，就是說目前進行的農村土地流轉沒有起到促進農民遷移的作用，或者這種作用十分微小，因為流轉往往發生于農民離開土地以后的事情，而不是因為流轉了土地農民才離開土地的。所以在當前土地流轉與城鎮化建設相關程度不高，影響了促進我國城鎮化建設的進程。三是涉及到農村的發展狀況問題，它反映在農村是不是出現了促使農民離開土地的內在機制問題。我們認為這種機制應當與土地經營規模的提高等方面相互關聯。但是，目前農民離開土地卻是另外一個機制在起作用，這就是農業經營的低效益所導致的農民流動都是暫時的，在此背景下土地流轉也是暫時的。總之，當前土地流轉的態勢及其作用或者效果并不顯著。

4 推進土地流轉工作的措施和建議

4.1 改革現行的土地制度

在現行土地產權結構下，發達地區的農民正在向小土地貴族轉化，成為生活穩定條件下以土地食利的群體；而在內地土地流轉尚未深入進行，流入土地者不敢對土地進行長遠投資，對于農業產出的穩定是一個威脅。因為沒有完善可靠的土地流轉法律和政策，現代化農業發展要求的較高資金投入和較長效益實現的農業高科技應用就會受到影響和局限。而流出土地的農民不能從土地流轉中得到真正的收益，存在后顧之憂的他們離開農村的步伐不可能是堅定的。所以，不論是發達地區還是不發達的內地，都存在一個讓農民真正完全地離開土地，實現人口以農戶為基本單元從農村和土地上實現實質上剝離的問題。只有改革現行土地制度，才能真正讓農村走上向現代化演變的道路[7]。

4.2 提高對土地流轉的認識

必須提高廣大基層干部和群眾的思想認識，使他們充分認識到土地流轉對提高土地利用率、推進種植結構調整、促進農村人口流動、提高農民收入都有重要意義。建設生態農業、觀光農業等新興高效農業，必須合理引導農民集中土地資源為基礎。各地土地流轉應依據產業特色因地制宜引導農戶向龍頭企業、種養大戶集中，促進特色產業實現規模效益。積極鼓勵農民特別是外出務工人員，在尊重意愿的前提下采取多種形式依法流轉其承包地。同時，積極引導和鼓勵農戶以互換、協作、入股等形式進行土地集中，改變土地因小、散、亂的現狀導致生產經營困難、難以實現規模效益的局面，切實提高土地耕種和使用效率。

4.3 依法保護土地承包方和土地受讓方的利益

農民是農村土地承包和流轉的主體，農民依法流轉承包地，任何機構和個人都不能強迫或阻撓。土地流轉具體方式、流轉收益的確定和支付等，由流轉雙方在自愿互利基礎上確定。堅持有償流轉，土地承包方依法、公平合理地獲得土地流轉收益，地方政府、任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。流轉補償的確定應充分考慮土地的增值和承包戶的切身利益，對于長期流轉應商定分時段價格或浮動價格，提倡以前三年平均單產量為基數考慮適量增長。雙方可在合同中約定，土地受讓方在流轉期間因投入而提高土地生產能力的，土地流轉合同到期或者未到期由承包方依法收回土地時，受讓方有權獲得相應的補償。

4.4 完善土地流轉管理機制

要按照“形式多樣、市場運作、程序合法、合同規范”的要求，建立和完善土地流轉機制。首先加強管理服務理念。鄉鎮專門成立土地流轉管理機構，強化仲裁機構職能，妥善解決相關人員相關待遇，為農民提供規范的土地流轉示范合同文本，完善流轉信息檔案記載，建立完善的土地流轉長效機制和措施。縣、鄉鎮政府要建立土地流轉服務中心，進行土地流轉供求信息登記、評估土地等級、流轉法規和政策咨詢等服務工作。其次規范土地流轉程序。土地流轉必須簽訂規范的流轉合同，明確流轉的形式、數量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等。全面建立農村土地流轉登記制度，由村組織備案，鄉鎮土地承包管理部門登記，使流轉管理工作正常化。規范而有效的流轉合同的簽訂，使得轉入土地使用權和經營權的企業和個人能夠放心投入大量資金和技術進行土地經營，實現了土地的規模化和集約化經營，進一步提高農業現代化經營水平[8]。

4.5 大幅度提高土地補償標準

2012年國務院討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農民集體所有土地征收補償制度做了修訂。黨的十八大報告也提出：“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，“促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”。由以上幾點可以看出農村土地流轉新趨勢：一是在政府供應土地模式上，增加農民在土地增值收益中分配的比重，甚至有消息稱，提高土地補償標準可能是現行標準的10倍以上；二是農民出售土地獲得溢價收益，由地方政府以稅收的方式獲取，以增加地方政府的積極性和實力。土地補償標準的提高，可以調動農民和地方政府兩方面的積極性，必將有效推動我國土地流轉的范圍和規模擴大，使土地流轉工作不斷深入展開。

4.6 構建農村土地流轉制度創新的金融體系

農村土地流轉金融體系要通過制度創新建立農村土地金融制度的縱向和橫向運行機制。有效的運行機制必須依靠規范的程序來實現，縱向運行機制主要表現在土地承包經營權抵押貸款程序上。首先要進行土地經營權確定。農民以土地承包經營權申請抵押貸款時，要認真審查其土地經營權是否經過確認登記，審查明確承包經營權的主體是否正確。其次進行土地價值評估。結合土地承包經營年限、抵押年限、土地等級和生產狀況、土地預期收益、經營風險等因素，逐步完善土地價值評估。第三是擬定授信額度。通過逐漸完善的農民征信體系，結合土地價值、現行政策等因素，擬定授信額度。第四是審批抵押貸款。必須實行審貸分離政策，貸款額度要限制在土地評估價值的70%，期限以中短期為宜，利率要低于一般授信，審批后才能辦理抵押貸款有關手續。第五是貸款質量跟蹤。抵押貸款發放后要了解農民經營狀況，定期做好貸后檢查與風險控制。橫向運行機制主要以農村信用社（農村商業銀行）、農業銀行、農業發展銀行為核心形成的農村金融機構體系，為農戶提供土地承包經營權抵押貸款的相互良性競爭和共同促進[9]。

盡管我國的土地流轉還存在諸多問題，但絕不能因噎廢食。而應在完善土地政策和加強相關立法的前提下，密切關注和切實解決土地流轉中出現的新問題、新情況，切實尊重農民意愿及其市場主體地位，切實加強對農民權益的保障，并由政府進行積極而適度的引導和干預，深化改革、完善法律機制，因地制宜因時制宜做好土地流轉工作，確保農村社會長期穩定和經濟產業全面提升。

參考文獻：

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