選舉觀察的制度引入與基層選舉監督的創新路徑

高青蓮

摘要：國內村委會選舉觀察員制度運行的成效和問題為選舉觀察制度的普遍引入提供了發展方向和問題警示。總結國內村委會選舉觀察員制度運行的得失，認為當今我國基層民主監督在理論與實踐上的雙重弱化狀態和地方政治發展的實際需要是選舉觀察制度引入的基本條件，公眾和媒體的參與、專家學者的推動等多重社會力量是促使選舉觀察制度運行的動力。選舉觀察制度的法制建設、政府部門的相對淡出、民間觀察的介入與激勵是選舉觀察制度完善與基層選舉監督創新的基本路徑。

關鍵詞：選舉觀察；制度引入；基層選舉監督

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2015）10-2557-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.10.067

我國基層選舉中，民主監督一直面臨著制度與實踐的雙重弱化，引入新的監督方式是選舉制度改革和基層民主發展的刺激因素。近幾年，村委會選舉觀察及其制度的初步運行在基層選舉中所呈現出的監督成效說明，選舉觀察的制度化建設已成為我國基層選舉監督創新的重要形式。

1 國內選舉觀察制度的引入

選舉觀察是國際人權監測工作的一部分，最初出現在1857年，歐洲列強為了選舉的公正對摩爾達維亞和瓦拉幾亞兩個公國的整個選舉過程進行了監督。冷戰以后，國際觀察員開始越來越頻繁地出現在各國的選舉現場，選舉觀察逐漸成為國際社會通用的一種選舉監督模式，推動了新興民主國家的民主化道路。隨著選舉觀察活動的增多，有效和有序的組織工作就顯得十分必要，《歐洲安全與合作組織選舉觀察手冊》和《國際選舉觀察工作原則宣言和國際選舉觀察員行為守則》說明，選舉觀察已成為當今世界政治發展的一項制度化活動。近些年，我國的村委會選舉逐漸進入了國際選舉觀察員的視野。

我國的選舉觀察伴隨著村民自治的發展而起步。村民自治始于20世紀80年代，在基層民主建設和新農村建設中充分發揮了其應有的功能。但是，在村委會選舉中，各種程序違規和不法行為，嚴重影響了選舉質量。為指導全國的村委會選舉，民政部于1996年舉辦了全國第一期村委會選舉觀察員培訓班，組織部分省、直轄市、自治區從事基層政權工作的官員交叉觀摩各地的村委會選舉，由此正式開展了選舉觀察活動。雖然我國并沒有在法律層面對選舉觀察做出相應的保障，但村委會選舉觀察作為事實已存在了近20年，其在限制和揭露村級選舉中的不法行為、規范選舉程序、落實選舉監督等方面起到了積極的作用。2005年，廣東省正式推出的村委會選舉觀察員制度成為該省第三屆村委會換屆選舉的一個亮點；之后，湖北省也開始正式推行此項制度。此項制度的初步運行推進了基層民主建設的步伐，同時，也開啟了村（居）委會選舉觀察制度建設的輻射效應。在此后幾屆的村（居）委會換屆選舉中，此項制度在國內多個省份實行。為保證村委會選舉觀察員制度的順利運行，廣東省和湖北省相繼對本省的村委會選舉辦法進行修訂，將建立村委會選舉觀察制度提升到地方性法規的高度，并在具體的制度安排上形成了初步的框架。

實際上，我國一直重視社會力量對選舉的監督作用。2009年中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》中明確要求“加強社會力量對選舉工作的監督”，為我國選舉觀察制度的確立提供了思路。中共十八大報告強調要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，對新時期的民主建設工作提出了總體要求。

村委會選舉觀察是目前我國選舉觀察的主要領域，村委會選舉觀察制度的初步引入開啟了基層選舉領域有效發揮民主監督的嶄新思路。2014年，我國多個省份進行了新一輪的村委會換屆選舉，這為選舉觀察及檢驗選舉觀察制度運行的政治成效提供了機會。

2 國內選舉觀察制度運行的問題與理論研究狀況

作為基層選舉監督的創新形式，村委會選舉觀察制度的引入在民主監督中起到了應有的效果，但畢竟這一制度運行的時間較短，存在問題在所難免，這里主要從制度運行層面和理論研究層面做出分析。

2.1 選舉觀察制度運行中凸顯的問題

我國的選舉觀察與國際選舉觀察差距較大，表現如下：

1）選舉觀察制度還未形成全國統一的制度安排。自2005年廣東省和湖北省率先引入村委會選舉觀察制度以來，雖然其他多省紛紛效仿，但也僅僅是作為地方性政策實行。

2）選舉觀察限于基層群眾自治組織的選舉領域。從我國將近20年的選舉觀察實踐看，選舉觀察的對象主要是村委會換屆選舉，偶爾延伸至居委會選舉，選舉觀察還沒有輻射到其他基層選舉領域，對基層人大代表的選舉觀察僅見學者邱家軍所寫的一份選舉觀察報告。

3）選舉觀察獨立性不強。目前，我國對村（居）委會的選舉觀察主要是民政部門主導，政府在組織管理、觀察員的招募、培訓、評估等方面全面發揮作用，沒有正式的非政府組織選舉觀察團的介入。對照國際選舉觀察，我國的選舉觀察活動缺少“獨立”的基本精神，難以最終保證選舉觀察的中立性。

4）選舉觀察員隊伍仍需充實。國內實行村（居）委會選舉觀察制度的省份對選舉觀察員的身份有相應規定，如廣東省明確規定，觀察員的招募范圍為各級人大、政協組織、民政部門、高校政治法律專業的教師和學生、社會團體、律師事務所等。這一招募范圍看似較廣，但卻排除了真正來自農村和城市基層社區的普通居民和民意代表，也排除了其他志愿者的自主參與。考慮到選舉觀察的獨立性和中立性要求，我國的選舉觀察員隊伍仍需擴充。

5）選舉觀察僅限于選舉日的觀察。一般來說，選舉觀察分為全程觀察和選舉日的觀察兩種。受條件所限，目前我國的選舉觀察僅限于對選舉日的觀察，缺乏全程觀察的機制和可操作的方式。

2.2 理論研究狀況

我國對選舉觀察的理論研究主要集中于：

1）專注于觀察樣本的個案研究，重在對村級選舉的反思。王金華等學者在實地觀察的基礎上，出版了一系列觀察報告，對我國村級選舉的現狀、存在的問題、干擾因素、選舉程序、評估與建議等做了深入的描述和分析。

2）專題討論村級選舉涉及的政治影響、鄉村社會經濟關系、基層民主、公民權、法律制度等。這兩種情況出現于村委會選舉觀察的早期，一個共同的特征是：僅將村委會選舉作為觀察對象，沒有注意到選舉觀察本身。

3）初步關注選舉觀察的制度建設。在村委會選舉領域，2003年11月，中山大學、華南師范大學和廣州市社會科學院的有關學者組成的《廣東政治文明建設》課題組首次正式提出建立規范化、制度化村委會選舉觀察制度的建議；在廣東省和湖北省正式引入選舉觀察制度以后，有關的理論研究正式跟進。學者李凡[3]、王金紅[4]和研究生彭飛武[5]對選舉觀察的獨立原則、選舉觀察員的隊伍建設、觀察方式及制度實施中存在的問題和有待改進之處等做了探討。在基層人大代表選舉領域，中國選舉制度改革研究課題組[6]和王蕾[7]在借鑒國際選舉觀察制度的基礎上，提出在我國基層人大選舉制度改革中應當建立選舉觀察制度，并對選舉觀察的主體、模式和內容等問題做了討論。

可以看出，目前我國對選舉觀察及其制度化的理論研究已初步啟動，但還不夠深入和系統。對照國際經驗，我國以村委會選舉觀察員制度為主要形式的選舉觀察制度的運行，無論在參與程度、觀察主體、觀察模式、觀察范圍、觀察標準還是在法律規范、組織實施等方面都與國際社會的基本要求差距很大，其理論研究也亟待充實。可否將選舉觀察制度引入到基層選舉的其他領域以提升民主監督的效果；其引入的條件和動力如何；如何克服國內現行選舉觀察制度運行中出現的問題；如何在基層選舉中完善此項制度？這些問題構成了當今開拓民主監督形式、提升選舉監督效果必須要考慮的問題，同時，這些問題也為我國選舉觀察制度的完善和普遍實施提供了發展方向。

3 選舉觀察制度引入的條件、動力及觀察領域的擴展

村委會選舉觀察制度的運行實踐為選舉觀察制度的普遍引入提供了問題警示，需對其引入的條件、動力和領域的擴展做出考察。

3.1 選舉觀察制度引入的條件

1）基本條件。一項制度的正式引入需要多種條件作為其基礎和前提。當今我國基層民主監督在理論與實踐上的雙重弱化狀態和地方政治發展的實際需要構成選舉觀察制度引入的基本條件。基層民主監督的弱化在國內已存在多年，迫切需要在監督體制和監督方式上做出新的調整；同時，在當今政治體制改革的大勢下，地方政府職能改革、政府管理體制改革和基層民主建設等也都亟需在各項具體的制度安排上做出革新。國內村委會選舉觀察制度的初步引入，正是地方政府為了解決村級選舉中的民主監督和村民自治發展等實際問題所進行的一項制度創新，順應了政治體制改革的總體趨勢。

2）客觀條件。對于地方而言，能否引入與何時引入一項制度，需對其社會、經濟、政治、文化等各項客觀條件做出判斷與評估。具體而言，經濟發展水平，政府職能改革、選舉制度改革、基層群眾自治、基層民主建設構成是引入此項制度的客觀條件。就我國村委會選舉觀察員制度的運行情況看，首先引入此項制度的廣東省和湖北省在經濟上相對發達，物質基礎相對雄厚，特別是廣東省，作為改革開放的前沿陣地，勇于嘗試探索多項政治體制改革，文化相對開放，具備引入選舉觀察制度的客觀條件。作為選舉制度和民主監督的革新，選舉觀察制度的普遍引入有待進一步提升，但不可急功近利，需綜合考慮各地經濟發展和政治體制改革的準備程度。若客觀條件不成熟，可適當延遲選舉觀察制度的引入，否則不但起不到監督作用，反而會帶來不必要的麻煩。

3）主觀條件。概括來講，選舉觀察制度引入的主觀條件主要包括：民主監督意識、社會參與程度和民間監督力量。各種主觀要素在不同地區的發展程度和水平差異關系著此項制度能否推行及推行的深度和廣度，在政治體制改革和基層民主建設的大環境中，各類主觀要件需不斷加強。近些年，社會公眾在民主監督意識方面有了較大的提升，社會參與程度普遍提高，民間監督力量初步發展，在選舉觀察制度的主觀條件上有了一定的基礎。但是，從選舉觀察制度推行的要求來講，民間監督力量仍需進一步加強。目前，國內還沒有獨立的以選舉觀察為主要活動目的的民間組織，成立獨立的非政府選舉觀察組織將是選舉觀察制度正常運行的重要環節。

3.2 選舉觀察制度引入的動力因素

一項制度的引入和推行，并非單純是政府的事情，從廣東、湖北引入村委會選舉觀察制度的過程來看，專家學者的推動與地方政府的積極回應，成為此項制度創新的動力。從最近幾年的情況看，隨著社會對基層選舉工作的重視，公開、公平、公正、普遍、自由成為其基本原則，吸引了越來越多普通公眾的參與和新媒體的關注，成為選舉監督不可或缺的重要力量。國際經驗表明，公眾與媒體一向都是選舉觀察的重要推動力，我國在這方面發展得還不夠充分，從長遠來看，我國選舉觀察制度的引入及其廣泛推行，需在政府的主導之下，在專家學者推動和地方政府的支持中，綜合多重社會力量，充分發揮公眾參與和媒體的作用。

3.3 基層人大選舉領域引入選舉觀察制度的必要性與可能性

目前，我國選舉觀察制度的實用領域主要是村委會和居委會選舉，基層人大代表選舉領域的選舉觀察較少有實踐經驗。我國《選舉法》第二條規定：“不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表，由選民直接選舉。”與基層群眾自治組織的選舉一樣，基層人大代表的選舉有著廣泛的群眾基礎，理論上也應置于社會的廣泛監督之下。但是，正因為選民與被選舉人之間關系密切，參與直選的人數眾多，范圍廣泛，使得選舉工作難免會出現諸如賄賂選舉、暗箱操作、行政干預、程序違規等問題，究其原因在于選舉過程中監督機制的缺失。《選舉法》規定，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的選舉，應當嚴格依照法定程序進行，并接受監督”。但事實上，選舉監督在多地的基層人大代表選舉中并未得到足夠的重視，選舉的實際運行與法律規定之間存在較大的差距。為了完善選舉制度，促使基層人大代表依法選舉和規范化運作，充分發揮社會公眾的監督作用，有必要在基層人大代表的選舉中引入選舉觀察制度。

就基層人大代表領域實施選舉觀察制度的可能性上，主要有以下三個方面的情形：第一，國內選舉制度改革的持續推進、基層民主建設的深入發展及選舉監督的法制保障，為基層人大代表選舉觀察制度的引入提供了大環境；第二，隨著市場經濟發展和政治體制改革的深入進行，社會公眾的政治意識、民主意識不斷提升，政治參與也越來越由被動變得主動，在經濟和政治利益的表達和獲得上，越來越傾向于通過政治參與的方式進行，并主動尋求行使民主監督的途徑；第三，國內部分省份運行的村委會選舉觀察制度對于在基層人大代表選舉領域引入選舉觀察制度有著積極的借鑒意義，同時也為建立和完善選舉觀察制度提供了良好的思路。綜合考慮以上幾種情形，在基層人大代表領域實施選舉觀察制度是可能的。

4 選舉觀察的制度引入與基層選舉監督的創新路徑

4.1 選舉觀察制度的法制建設

西方國家將立法作為選舉監督的常用手段，在目前我國的基層選舉領域，對選舉過程進行監督的法律規定存有缺漏。因此，選舉觀察的制度引入和基層選舉監督創新的第一步是完善選舉監督的法制建設。初步考慮如下：

1）完善基層群眾自治組織選舉辦法。長期以來，村委會選舉工作一直由《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》來規范，在村（居）委會的選舉上只作了原則性規定，在多個選舉細節上卻沒有做出明確說明，可操作性較差。目前，各地村（居）委會換屆選舉大都依據本地的選舉辦法進行，許多選舉程序方面的說明模糊不清，如正式候選人如何提名和確定、候選人與選民見面的方式、如何區分競選和拉票、秘密寫票間的數量規定、代寫員、唱票計票人的資格規定如何等細節問題，都迫切需要法律上的依據。

2）強調對選舉過程的監督。目前基層群眾自治組織的選舉監督工作中，對于選舉過程的監督處于虛化狀態。《選舉法》規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的選舉，應當嚴格依照法定程序進行，并接受監督。”但對如何監督，由誰實施監督沒做特別說明。《村組法》規定，村委會接受村民的監督，主要是監督村委會的工作，特別是村務公開方面的工作，沒有對村委會選舉過程的監督做出規定。各地村委會選舉辦法多數規定由村民選舉委員負責主持、指導和監督村委會的選舉工作，但對如何實施監督也沒有給出具體說明。對選舉過程的監督有利于選舉質量的提高，應在法律上做出明確規定。

3）擴展村級選舉監督的主體范圍和監督權限。《村組法》規定，村委會受村民、村民會議和村民代表會議的監督。此外，村務監督委員會和其他形式的村務監督機構也是村級監督的主體，監督的內容主要針對村務和村委會的日常工作。實際上，我國《村組法》并沒有明確各類監督主體的監督方式和職責權限，甚至對“村監會”設立的程序、人數、資格等都沒有做出確切的說明，村級監督工作常常表現為無力或虛化。隨著村級民主的發展，村民、村民會議或村民代表會議、“村監會”等不一定僅針對村民民主理財和村務公開等制度的落實，也應當從法律上賦予它們在村委會選舉過程方面的監督權。而對于選舉過程的監督，除選委會之外，本地村民、候選人所派的代表、其他社會組織和人員都可以成為選舉監督的主體。

4）設立獨立的選舉監督機構并保障其正常運作。就選舉監督的必要性和選舉觀察的獨立性和中立性要求而言，設立專門的獨立的選舉監督機構并保障其正常運行、強調基層選舉的公開程度、保障和鼓勵民間選舉觀察的介入，以法律的形式做出明確規定將是落實基層選舉監督工作的基本方向。

4.2 政府部門的相對淡出

我國選舉觀察活動是政府部門自上而下的安排，由各省市民政廳、民政局組織、地方政府配合完成。在現有的觀察中，觀察地點的確定多由地方政府提供、觀察員的招募、培訓和考核由政府部門操作，觀察員的交通、用餐及其他相關費用一般也由政府部門承擔，觀察員的觀察報告也上交政府部門。政府主導削弱了選舉觀察的獨立性和中立性，使選舉觀察活動具有濃厚的官方色彩，難以避免對基層政權和選舉過程的影響，不但給地方政府增加了額外負擔，也難以對選舉觀察本身做出客觀的評價。

選舉觀察活動不應該是政府的事情，不應該由政府組織和管理，選舉觀察的有效性迫切要求選舉觀察活動保持其獨立性和中立性，為此，必需減少選舉觀察的官方色彩，并逐漸使政府部門退出這一領域。但是，目前條件下，我國還無法實現政府部門在這一活動中的一次性退出，應重新定位其在觀察領域的角色，建立政府的相對淡出機制。考慮如下：第一，科學發揮政府的主導功能，避免由主導變成領導；第二，改變觀察員的招募、組織和管理方式，擴充觀察員隊伍，在現有觀察員隊伍的基礎上吸收農民、基層社區市民、民意代表和志愿者觀察員的自主參與；第三，改變觀察方式，由指定觀察為主改為隨機觀察為主，降低被觀察地政府和村（居）委會的壓力和財政負擔，強調獨立觀察原則；第四，注意選舉觀察活動三年為期的周期性變化，為培育新老結合、以舊帶新的觀察員隊伍提供條件。

4.3 民間觀察的介入與激勵

盡管國內有多年的選舉觀察實踐，但并沒有獨立的非政府組織介入觀察。學者余世存[8]指出，“應該在選舉觀察中引進民間的觀察員，或者是非政府團體組成的觀察員，……鼓勵真正非政府的選舉觀察團出現。”政府的逐漸淡出過程即是非政府組織的逐步介入過程，非政府組織應當逐步承擔當下政府部門在選舉觀察活動中的組織管理工作。目前，我國各類非政府組織數量逐年增加，但在選舉觀察領域還沒有專門的組織，需建立民間觀察組織的激勵機制：第一，國家應建立健全法律制度，在營造非政府組織整體發展空間的同時，激發社會監督力量，鼓勵獨立的選舉觀察組織的成立和發展，逐步實現選舉觀察在組織管理上由單一主體向多元主體轉化；第二，政府給予適當資助，鼓勵現有觀察員的獨立觀察；同時，通過媒體宣傳，鼓勵國外選舉觀察團的進入和觀察交流；第三，鼓勵候選人主導和選委會主導的選舉觀察模式，并將之逐步上升到制度層面。

民間主導的觀察模式能夠有效保證觀察的中立性與客觀性，是基層選舉中民主監督的發展趨勢。但是，一個難以解決的問題是，如果沒有政府的支持，民間觀察的實效如何保障？如何在糾錯補缺上有效發揮作用？這些問題也從另一側面說明了目前我國政府在選舉觀察問題上繼續發揮其主導功能的必要性。

參考文獻：

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[4] 李 凡.中國選舉制度改革[M].上海：上海交通大學出版社，2005.

[5] 彭飛武.觀察式選舉監督：我國村委會選舉觀察員制度研究[D].南昌：南昌大學，2010.

[6] 中國選舉制度改革研究課題組.建立中國人大選舉觀察制度[EB/OL].http：//www.word-china.org/newsdetail.asp？newsid=3355.

[7] 王 蕾.我國基層人大的選舉觀察制度構建研究[D].天津：天津師范大學，2012.

[8] 余世存.建立選舉觀察員制度[J].農村工作通訊，2004（6）：42.