廣州市農村住宅建設管理的思路與建議

佟宇競

摘 要：緊密結合廣州市農村住房建設管理的現實需求，分析了廣州農村住宅建設管理存在的主要問題：“一戶多宅”與新增分戶需求的結構性矛盾突出，農村建房秩序較為混亂，建房違法成本低，部門監管力度不足，現有政策環境下宅基地報批難，舊村宅基地空置率較高；針對這些問題，在充分考慮村莊長遠發展，尊重農民權益的基礎上，著眼于政策需求和政策創新角度，提出加強農村村民住房建設與管理的對策建議：明確“一戶一宅”的認定標準，加強政策創新，強化審批服務，建立宅基地退出機制，發揮村集體和村民在宅基地管理中的積極作用，加大監督執法力度。

關鍵詞：廣州；農村住宅；建設管理；思路與建議

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）03-0036-05

為了解當前廣州市農村住宅建設管理的現實需求及存在的主要問題，從而為進一步解決部分村村民住房需求問題，遏制違法建設行為，改善農村居住環境，促進節約集約用地，提出可行的建議。2014年7-10月，作者分別赴白云區、花都區、番禺區、南沙區和從化市進行調研，與這些區（市）的分管領導、區（市）委辦綜合調研部門、規劃局、國土局、農業局、城管綜合執法局、建設局及鎮（街）管理部門、村兩委干部及村民代表進行座談，了解其對農村村民住宅建設的管理需求和利益訴求；同時對番禺區湖涌村、蔡一村、新水坑村、塘頭村，白云區石湖村、營溪村、秀水村、頭陂村、東鳳村、南嶺村、長腰嶺村、光明村、鶴亭村、兩下村、沙亭村、矮崗村、鶴崗村、漢塘村，花都區永樂村、平西村，從化市城康村、何家埔村，南沙區前進村、馮馬三村等24條村莊進行深度調研訪談和實地考察，收集和掌握大量第一手素材和材料。

一、廣州市農村住宅建設基本情況

2013年4月12日，中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳聯合印發《廣州市村莊規劃編制實施工作方案》，要求全市符合條件的行政村編制村莊規劃。在廣州市村莊規劃領導小組辦公室的組織協調下，對全市農村住宅情況進行了摸查（時間截點為2012年底），摸查情況如下：

表1和表2為廣州市布置村莊規劃摸查時的統計數據，是經過各區申報匯總后所得。從表1和表2可以看出，一方面，廣州市農村住宅總數1510319棟，戶均住宅基底面積140.72平方米，遠遠超過80平方米的規定；村民住宅中有宅基地使用權證比例僅為32.97%，將近2/3的農民住宅不受法律保護；另一方面，預計2014年新增分戶人口數39584人，如果還是按照目前的住宅建設模式，即使將農村建設用地都用來建房，恐怕也不能滿足村民日益增長的建房需求。因此，農村住宅建設與管理不僅是村莊規劃實施最需要考慮的因素，也是農村綜合改革與發展的重要內容。

二、農村住宅建設管理存在的主要問題

廣州市2000年出臺了《中共廣州市委、廣州市人民政府關于加快村鎮建設步伐，推進城市化進程的若干意見》文件，要求城市規劃發展區內不再批地建設“一戶一宅”，一律由村鎮統一建設農民公寓。這一文件實際上抬高了廣州農民建房的門檻，由于其他相關配套措施不到位，造成農民建房報建難、審批難，農村建房處于混亂無序狀態。

（一）“一戶多宅”與新增分戶需求的結構性矛盾突出

由于歷史原因，廣州市農村村民住宅基礎數據不完善，未對全市農村宅基地審批，集體使用證核發等做過全面的摸查、統計，家底不清。“一戶一宅”在農村基本無法嚴格貫徹執行，因為多數村民建新不拆舊，加之繼承房屋，非本村人使用宅基地等原因造成“一戶多宅”情況嚴重。一方面，部分村民擁有多處宅基地，造成農房空置率高；另一方面，隨著經濟社會發展及人口增長，部分住房困難村民申請建房的需求越來越多，由于受用地規模、村莊規劃未完善等原因限制而無法申請取得農村住宅，“一戶多宅”與新增分戶需求的結構性矛盾比較突出。

（二）農村建房秩序較為混亂

自2000年廣州停止審批新建農民住房以來，各區（縣級市）基本上都是以拆舊建新形式建房，部分農民以拆舊建新的名義進行擴建、搭建和加建，更有個別村民假借各種名義違規占地建房，有的以發展生產興辦家庭工商業為由要求多用地，有的以父母與子女分家、祖父母與孫子孫女分家等要求立戶建房。按規定程序，農民申請建房時，先由村民本人提出申請，村委會加蓋意見后報鎮審核和批準。從目前農村建房的現狀來看，村委會對村民的建房信息沒有進行認真審核把關，部分鎮沒有審批農民也自行建房，造成農村建房既缺乏統一規劃，也不遵守相關建房規定與標準，有新房沒新村現象較為普遍。

（三）建房違法成本低，部門監管力度不足

由于廣州土地資源缺乏，土地價值和升值預期大，農村住宅違法用地屢禁不止，據初步統計，農村違規建筑70%是農民建房。現行為配合城市建設而執行的拆遷中，政府有關部門為了讓農民同意搬遷（拆遷），促進重點項目早日建成，對于搶建的物業或房屋，同樣給予了補償。農村住宅違法用地建設或建成后，各級政府基于維穩等原因，對涉及農村住宅很少組織強制停工和強拆，即使移送法院也極少予以執行，違法成本極低。

（四）現有政策環境下宅基地報批難

在農村建設用地“規模只減不增”政策導向下，大多數村莊基本沒有預留規劃建設用地，大量土地規劃指標落在保障國家、省、市重點項目及歷史留用地上，尤其農轉用指標審批更難，造成涉及農地的農民建房無法報批。多年來，廣州市有國家、重點項目征地農民安置區安排了少量農轉用指標，但在納入城市控規范圍的村莊，已暫停受理農村住宅用地申請（包括拆舊建新申請和新申請住宅用地）十多年，由于建設規劃滯后，部分村并沒安排安置區，征地拆遷安置工作緩慢，導致城市控規范圍內農村住宅違法用地大量發生。

由于農民宅基地報建每戶不超過80平方米（增城、從化120平方米），選址分布零散，如進行用地報批，根據規定必須出具測量報告書、規劃選址意見、繳交測量費等相關費用，且每年只能申報一個總批次（每年廣州市只下達一次用地指標）上報到廣州市審批，報批資料收集復雜繁瑣，審批時間長（農用地轉建設用地審批權在廣州市人民政府，再由省國土廳備案）。因此，農村村民使用農用地（果園地、林地等現狀為非建設用地的）建房報批更難。

（五）舊村宅基地空置率較高

由于廣州市十多年前就停止了農民新建房屋報批，農民建房的主要形式是拆舊建新，但很多村民在建設新房的同時，原有的舊宅基地雖然與村里簽訂了拆除協議，但因監管和處罰措施不到位，建新不拆舊現象仍很普遍，而且有多少占多少，節約集約利用率低，造成土地嚴重浪費和違法用地面積較大。

隨著農村經濟社會發展及村民對改善居住環境需求的不斷增長，絕大多數村莊都建有不同形式的新村，村民多選擇在新村建房，而舊村逐漸衰落、凋敝，空置率較高。由于農民受傳統意識影響，認為祖屋即使無法居住也不能拆除，以及有些房屋的權屬關系不清，加之農民對土地集約、節約利用的意識不高，使得舊村無法改造，造成土地資源大量閑置。

三、農村住宅建設與管理的建議

農民建房既是村莊規劃管理的重要內容，也是村民最為關注、最為敏感，與村民切身利益息息相關的大事，必須采取有效的“疏堵結合”之策，在充分尊重農民發展意愿基礎上加強管理，積極引導村民由分散居住逐漸轉向集中，加快轉變村民的居住方式，改善生活環境，提升城市化建設水平。

（一）明確“一戶一宅”的認定標準

進一步明晰“一戶一宅”、村民住宅確認的核定細則，為農民住宅獲取、分配、建設和管理工作奠定公平合法的基礎。根據國家、省有關法律法規及政策要求，對農村宅基地管理的確權、拆舊建新、歷史遺留問題解決、農民公寓分配等涉及村莊規劃建設和管理的推進實施工作，均需以符合“一戶一宅”條件作為前提和基礎，宅基地新增申請、拆舊建新必須遵循“一戶一宅”原則，村民申請宅基地新建住宅的，村社必須與申請人簽訂建房協議。宅基地經區國土房管部門審批后，申請人要按建房協議自行拆除舊宅基地上房屋，將土地證交回村社集體，原批準文件（證）由核發部門注銷，拆舊建新的向規劃部門申請辦理。

（二）加強政策創新，強化審批服務

1.落實村民住宅保障機制

一是根據村莊規劃和土地利用總體規劃，結合廣州市實際情況，兩規進行協調，合理引導農村宅基地選址，堅決貫徹執行“一戶一宅“的法律規定，并保障農村村民宅基地面積達到省、市規定的標準。廣州市五區（白云、花都、番禺、蘿崗、南沙）農民宅基地基底面積80平方米，增城、從化農民宅基地基底面積120平方米，申請人必須是本村社集體村民的持有本人戶口簿者。二是用地必須符合土地利用規劃和村莊規劃，市國土房管部門對農村宅基地涉及農轉用進行審核，并適當簡化審批資料及減免相關稅費（已有規定宅基地不需要繳納新增費，耕地占補平衡需履行，建議耕地占用稅免除或減半）；三是廣州市在編制年度土地利用計劃時，將農村宅基地用地納入計劃，并將指標單列，專項用于農村宅基地，不得挪作他用。

2.強化審批服務

一是建立健全村社、鎮（街）及職能部門在農村村民住宅建房審批、監管考核制度，梳理辦理流程，在辦理審批中明確各環節的辦理時限，在審批表中明晰各環節責任人，要求在各自審核（審批）環節中簽名、蓋章，對申請人、村社及各審查職能部門要求如實提交有關材料和反映真實情況，并對申請材料的真實性負責。二是嚴格執行違法處罰機制。對不符合相關規定的村民建房用地條件的，建議由城管部門及各鎮（街）造冊登記，并履行職責到位進行違法處罰。

（三）建立宅基地退出機制

按照國家、省、市相關文件規定，新建住宅的需將舊宅基地退回原村集體，但從目前廣州農村宅基地管理的實際情況來看，對如何退、不退回又如何執行等均無具體的操作細則規定或指引。

1.嚴把竣工驗收關

根據《廣州市農村村民住宅規劃建設工作指引》（穗府〔2012〕35號）文件規定，新房建成后，申請人需向規劃部門申請竣工驗收，在明確村民、村社、鎮（街）等部門職責后，一并驗收舊宅基地處置情況。對于舊宅基地未能全部清理并交還村社集體的，驗收不予通過，不予換發新宅基地證。

2.加大宣傳力度，增強節地意識

加大對農村土地法律法規的宣傳教育力度，不斷增強廣大干部群眾的土地憂患意識和責任意識，提高農民依法使用土地的自覺性，逐步形成依法用地、集約用地的濃厚氛圍。在對建新不拆舊的清理工作中，所在鎮（街）要建立紀檢、監察、公安等部門聯動機制，引導黨員干部發揮模范帶頭作用，對自己有同類現象的，首先帶頭拆除，發揮黨員干部在群眾中的凝聚力和號召力。同時，各村、鎮都要設立舉報箱，確保工作實效。

3.強化執法檢查，多占從嚴處罰

法律規定農村居民一戶只能有一處不超過標準的宅基地，建新房不拆舊房屬于違法用地，應予以依法處理。對違法用地上的建筑物、構筑物，要嚴格按照《土地管理法》的規定依法拆除，退出多占的土地。對無視法律、不在規定期限內自行拆除的，按照法定程序，強行拆除，并在媒體曝光，達到處罰一人教育一片的目的。在農村宅基地整合方面，授予村委會負責新宅基地分配和舊宅基地收回權限。讓宅基地所有權和使用權分離，使用權是農民的，所有權歸村委會，村統一收回宅基地使用權后進行統籌，把宅基地所有權轉化成將來的股份分紅。讓村民成為“一戶一宅”的實際執行者和監督者，從根源上破解農村“一戶多宅”或無地建房等問題。

4.完善宅基地退出激勵機制

一是在宅基地退出機制中，要考慮有退宅基地不還耕和退宅基地還耕兩種情況存在，退出宅基地的激勵機制應有多重選擇，例如，在城鎮提供保障房等；退耕的應以耕地面積入股村集體經濟，每年分紅。上述方式可以大大鼓勵農民向城鎮集中，享受城鎮公共服務設施資源，也有利于農村土地實現規模化、集約化。二是實行宅基地有償退出機制。村民有4座以上宅基地、愿意退出1座的，按每平方米1000元進行補償，村民有4座以下、2座以上宅基地、愿意退出1座的，按每平方米500元進行補償，退出的土地由村社另行安排。

5.實行宅基地有償使用機制

經村民會議討論決定，村民委員會（或集體經濟組織）可以每年一次向（“一戶多宅”的村民征收宅基地有償使用費，征收標準為：除“一戶一宅”外，多1座宅基地的每年按每平方米10元計收，多2座宅基地的每年按每平方米20元計收，多3座宅基地的每年按每平方米30元計收；多4座或4座以上宅基地的每年按每平方米50元計收。征收的宅基地有償使用費，優先用于村公共基礎設施和公益事業。通過采取上述措施，逐步解決“一戶多宅”的情況，引導宅基地有序退出。

（四）發揮村集體和村民在宅基地管理中的積極作用

1.發揮村集體在宅基地管理中的積極作用

針對當前村集體只管分配土地給村民使用，而對村民違法使用土地置身事外的現狀，同時考慮降低行政監督管理成本的要求，可以嘗試由村委會自主管理宅基地。具體操作辦法為：村集體每年清理村內空置宅基地和各種符合規劃的區域和地塊，統計可建房面積及位置，接受全體村民監督，制定可獲得宅基地建設者的資格，對現有宅基地使用者按年征收集體土地使用費用，組織力量對違反規則者處以懲罰，或課以罰金，或取消宅基地輪候資格，收費及處罰所得用于宅基地管理工作，鎮政府對村集體每年進行不定期檢查，對于自我管理和自我整改不力的村委會進行懲罰，可以采取適當減少該村集體建設用地指標的方法。

2.發揮村規民約的積極作用

農村住宅建設與管理涉及每一個村民利益，為更好地協調村民之間的利益，在依法依規推進的同時，必須充分發揮村規民約對農村內部治理的積極作用，利用村民自治章程約束村民行為，加強宅基地管理。引導各村進一步規范完善本村村民自治章程，將“一戶一宅”、占新宅退舊宅、多占多交款等寫進村民自治章程，讓村民自覺按章程和村莊規劃搞好修建、拆遷和舊宅基地清退工作，對那些既不遵守《村民自治章程》配合拆遷或退回閑置宅基地，又不按規定繳納“超占費”的，可由村委會依照有關法律規定訴至法律程序，靠法律力量強制執行。

（五）加大監督執法力度

1.健全違法宅基地臺賬登記制度

各區駐鎮（街）城監部門、國土所實現動態巡查，形成違法宅基地用地臺賬登記制度，對違法宅基地實行巡查、發現、制止、上報工作，做到違法宅基地用地信息日日報、月月報，并且要實現與城監部門的信息互通、資源共享。建議各鎮（街）設置一個違法用地、違章建設信息收集、報送人員，形成聯合臺賬登記制度，做到信息暢通、資源共享、便于防控、促進查處。

2.加強專業查控違法宅基地建設力量

由于職能權限，各部門對違法宅基地用地、違章建設執法都有一定限度的制約，如國土部門無權對違法用地進行拆除。建議各鎮（街）成立由國土、城監等部門組成的違法用地建設聯合執法小組，提高有效查處率，構建長效查處機制。

3.加強對轄區違法使用宅基地建房監管

在各職能部門動態巡查時，各鎮（街）可通過車載流動喇叭，大力宣傳城市管理、土地管理等政策法規，對嚴重違法行為，要公開曝光，用典型案例教育村民，讓村民指導違法用地的成本比合法用地大，營造嚴厲打擊違法建設宅基地的社會氛圍。

充分發揮鎮村社三級在宅基地管理中的作用，將違法宅基地納入“兩違用地”整治范圍進行嚴格管理。嚴禁未經依法批準將農用地轉為宅基地的行為，禁止農民公寓建設區內的村集體安排單家獨戶宅基地。

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（責任編輯：石大立）