社保補(bǔ)繳問(wèn)題的大與小

洪桂彬

來(lái)自湖北的張某，于2002年12月入職深圳某公司，但該公司直到2005年4月才開(kāi)始為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。如今張某即將退休，為了能夠在退休后正常領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，2014年12月張某向深圳市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局申請(qǐng)補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)，而深圳市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局卻以超過(guò)兩年的強(qiáng)制追繳時(shí)效為由，對(duì)張某的申請(qǐng)不予受理。無(wú)奈之下，張某將深圳市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局訴至法院。

近日，深圳福田區(qū)人民法院一審判決深圳市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局?jǐn)≡V，撤銷其不予受理告知書(shū)，并要求深圳市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局重新做出具體行政行為。由于此前深圳類似案件原告全部敗訴，因而該案被稱為“深圳社保補(bǔ)繳判決第一案”，受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。

雖然一審階段張某勝訴，但是否就意味著張某能最終追繳2002年12月至2005年3月的社保？與張某情形類似的其他勞動(dòng)者，是否也能借鑒此次判例解決過(guò)去的“陳年舊賬”？筆者認(rèn)為，事情遠(yuǎn)非報(bào)道中的那樣樂(lè)觀，至少有三個(gè)核心問(wèn)題需要逐一澄清。

申請(qǐng)補(bǔ)繳與投訴補(bǔ)繳有何區(qū)別

本案中，深圳市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局以超過(guò)兩年強(qiáng)制追繳時(shí)效為由，對(duì)張某的補(bǔ)繳申請(qǐng)做出不予受理的決定。那么不予受理的決定是否正確呢？

根據(jù)2013年1月1日起施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）第40條規(guī)定：“職工認(rèn)為用人單位未按照規(guī)定為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的，應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起兩年內(nèi)向市社保機(jī)構(gòu)投訴、舉報(bào)。投訴、舉報(bào)超過(guò)兩年的，市社保機(jī)構(gòu)不予受理。”《條例》51條同時(shí)規(guī)定：“本條例施行前，用人單位及其職工未按照規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，超過(guò)法定強(qiáng)制追繳時(shí)效的，可以申請(qǐng)補(bǔ)

繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并自應(yīng)繳之日起按日加收萬(wàn)分之五的滯納金。滯納金分別納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和地方補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。”

顯而易見(jiàn)，《條例》第40條系針對(duì)“投訴補(bǔ)繳行為”，而51條則針對(duì)“申請(qǐng)補(bǔ)繳行為”，由于張某系申請(qǐng)補(bǔ)繳，故只能適用第51條的規(guī)定，但深圳市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局卻以《條例》第40條為依據(jù)做出不予受理的決定，顯然與《條例》不符。福田區(qū)人民法院判決撤銷其不予受理決定自然在法理和情理之中。

但問(wèn)題的關(guān)鍵是，在當(dāng)事人申請(qǐng)補(bǔ)繳的情況下，如何執(zhí)行補(bǔ)繳操作，《條例》沒(méi)有規(guī)定，這也許是深圳市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局參照第40條做出不予受理決定的主要原因。誠(chéng)如張某的委托律師所言，“我們打這個(gè)官司的目的，就在于倒逼人社局盡快出臺(tái)具體的補(bǔ)繳辦法，而不是一拖再拖。”應(yīng)當(dāng)注意的是，在深圳超過(guò)兩年追繳時(shí)效的補(bǔ)繳業(yè)務(wù)仍然需要用人單位配合，即使企業(yè)不愿補(bǔ)繳這筆費(fèi)用，社保部門也會(huì)因“超過(guò)法定追繳時(shí)效”的限制，無(wú)法對(duì)企業(yè)采取強(qiáng)制措施。換言之，本案中張某如果與所在單位不能達(dá)成合意，那么申請(qǐng)補(bǔ)繳的操作或?qū)⒉涣肆酥?/p>

從全國(guó)范圍來(lái)看，即使用人單位愿意配合補(bǔ)繳，也往往會(huì)遭到社保部門的嚴(yán)格限制，因?yàn)閺纳绫２块T來(lái)看，如果能夠一次性補(bǔ)繳即可與正常繳費(fèi)的參保人員享受同等的養(yǎng)老待遇，對(duì)于正常參保人員并不公平，而且會(huì)間接造成社保基金的虧空（補(bǔ)繳產(chǎn)生的滯納金十分有限），各地嚴(yán)格限制自愿補(bǔ)繳業(yè)務(wù)或者干脆不出臺(tái)細(xì)則也就“可以理解”了。但是不得不指出，在用人單位和勞動(dòng)者都能提供充分證據(jù)證明勞動(dòng)關(guān)系、工資數(shù)額的情況下，社保經(jīng)辦部門應(yīng)該留出一條“生路”，畢竟退休待遇是老百姓安享晚年的可靠保障。

社保追繳有時(shí)效嗎

盡管《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定了兩年的追繳時(shí)效，那么從全國(guó)范圍來(lái)看，征繳欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，果真有時(shí)效限制嗎？

對(duì)此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第86條規(guī)定：“用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足，并自欠繳之日起，按日加收萬(wàn)分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款。”第63條規(guī)定：“用人單位逾期仍未繳納或者補(bǔ)足社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以向銀行和其他金融機(jī)構(gòu)查詢其存款賬戶；并可以申請(qǐng)縣級(jí)以上有關(guān)行政部門做出劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的決定。用人單位未足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)且未提供擔(dān)保的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)人民法院扣押、查封、拍賣其價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。”

從《社會(huì)保險(xiǎn)法》的上述規(guī)定來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)并沒(méi)有時(shí)效限制，只是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)并非“行政部門”，仍需要“申請(qǐng)有關(guān)行政部門強(qiáng)制劃撥”或“申請(qǐng)法院強(qiáng)制追繳”，那么如果社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令用人單位補(bǔ)繳但用人單位仍不執(zhí)行，則只能轉(zhuǎn)交勞動(dòng)行政部門處理，此時(shí)就將受到《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》規(guī)定的“兩年時(shí)效”的約束了。

2004年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條規(guī)定：“違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在兩年內(nèi)未被勞動(dòng)保障行政部門發(fā)現(xiàn)，也未被舉報(bào)、投訴的，勞動(dòng)保障行政部門不再查處。”因此，社保追繳由社會(huì)保險(xiǎn)征收機(jī)關(guān)直接追繳，并不存在時(shí)效限制，但在用人單位拒不履行補(bǔ)繳義務(wù)的情況下，轉(zhuǎn)交勞動(dòng)行政部門處理，則受到了時(shí)效限制。

可深圳是個(gè)特例，與全國(guó)大部分地區(qū)不同。深圳市社會(huì)基金管理局直接承擔(dān)了社會(huì)保險(xiǎn)征收、稽核和處罰的功能，即身兼征收機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的雙重角色。這也是為何《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第40條直接規(guī)定向社保機(jī)構(gòu)投訴、舉報(bào)并且仍有兩年追繳時(shí)效的原因。

兩年追繳時(shí)效到底如何計(jì)算

雖然《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》規(guī)定了兩年追繳時(shí)效，又同時(shí)規(guī)定“前款規(guī)定的期限，自違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為發(fā)生之日起計(jì)算；違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，自行為終了之日起計(jì)算”。如果違法行為處于連續(xù)狀態(tài)，必須從行為終了之日開(kāi)始計(jì)算時(shí)效。那么

社保欠繳行為到底是否屬于連續(xù)違法行為，追繳時(shí)效又具體從何開(kāi)始計(jì)算？對(duì)上述問(wèn)題，全國(guó)各地有三種不同的處理方式：

從欠繳狀態(tài)被糾正之日起開(kāi)始計(jì)算時(shí)效

代表地區(qū)有山東、湖南等部分省市。該做法是指用人單位在特定時(shí)間段未繳社保（如張某案例中2002年12月至2005年3月未繳社保），該期間段的社保未繳狀態(tài)（即違法行為）一直持續(xù)，則追繳時(shí)效自用人單位已經(jīng)為職工補(bǔ)繳上述時(shí)間段的社保費(fèi)后起開(kāi)始計(jì)算。前述案例中張某如投訴補(bǔ)繳，因用人單位一直未糾正上述時(shí)間段違法行為，故時(shí)效并未開(kāi)始計(jì)算，勞動(dòng)行政部門仍然可以強(qiáng)制追繳。該做法相當(dāng)于社保補(bǔ)繳“無(wú)時(shí)效限制”，即只要用人單位未改正特定時(shí)間段的欠繳行為，勞動(dòng)者投訴后，勞動(dòng)保障部門均可以“違法行為一直持續(xù)”為由無(wú)限期追繳。

從合法繳納社保費(fèi)之日起計(jì)算時(shí)效

這種做法在全國(guó)各地較為普遍。該做法是指用人單位未繳納社保持續(xù)一段時(shí)間后，開(kāi)始為職工辦理社保登記，正常繳納社保費(fèi)（如前述案例中2005年4月用人單位已開(kāi)始為張某繳納社保）。那么此前未為員工繳納社保的“違法狀態(tài)”已經(jīng)終了，即從未繳社保的“違法狀態(tài)”轉(zhuǎn)變?yōu)槔U納社保的“合法狀態(tài)”，那么追繳時(shí)效只能從2005年4月開(kāi)始計(jì)算，即到2007年3月底時(shí)效屆滿。如張某2014年再投訴未繳納，則已經(jīng)超過(guò)了追繳時(shí)效，勞動(dòng)行政部門無(wú)法強(qiáng)制追繳。

從未繳社保的次月開(kāi)始計(jì)算時(shí)效

目前只有深圳采用了這種方法計(jì)算時(shí)效。該做法是指用人單位未繳納社保的追繳時(shí)效應(yīng)當(dāng)逐月計(jì)算，也即2005年3月未繳納社保，那么該月社保未繳納社保的“違法行為”已于2005年3月31日終了，追繳時(shí)效要從2005年4月1日起計(jì)算，自2007年3月底即追繳時(shí)效屆滿，其他月份以此類推。此種做法的實(shí)質(zhì)是每個(gè)月的社保繳費(fèi)均會(huì)發(fā)生一次“終了行為”，客觀上會(huì)造成勞動(dòng)者只能投訴追繳近2年的社保費(fèi)（自投訴之日起往前倒推2年）。

筆者認(rèn)為，第一種做法雖然表面對(duì)職工最有利，但對(duì)用人單位“及時(shí)改正錯(cuò)誤”沒(méi)有引導(dǎo)作用，如果用人單位關(guān)停倒閉，無(wú)限期追繳也將形同虛設(shè)，也不利于引導(dǎo)勞動(dòng)者及時(shí)投訴社保欠繳行為；第三種做法對(duì)用人單位最有利，但是將變相“激勵(lì)”用人單位逃避社保繳費(fèi)的法定義務(wù)，只要員工晚投訴一個(gè)月，社保就可少追繳一個(gè)月，對(duì)于夯實(shí)社保基金，維護(hù)職工的社保利益十分不利；而第二種做法較為平衡，一方面如果用人單位一直不繳納社保，則違法行為一直持續(xù)，不存在追繳時(shí)效，假定用人單位盡早改正錯(cuò)誤，繳納社保，通過(guò)追繳時(shí)效的運(yùn)用適度“免除”用人單位的繳費(fèi)義務(wù)尚在情理之中，另一方面，也間接“倒逼”勞動(dòng)者對(duì)社保違法行為及時(shí)投訴。當(dāng)然，基于目前全國(guó)的操作亂象，筆者建議通過(guò)立法解決這一問(wèn)題。

如前所述，張某雖然贏得了第一場(chǎng)官司，而他面前的或許是“漫漫補(bǔ)繳之路”，或受制于用人單位意愿（單位不同意補(bǔ)繳），或受制于當(dāng)?shù)貒?yán)格的“追繳時(shí)效”（如投訴強(qiáng)制追繳有時(shí)效限制，且深圳的時(shí)效理解對(duì)張某不利）。眾所周知，全國(guó)有成千上萬(wàn)的“張某”同樣在面對(duì)自愿補(bǔ)繳和強(qiáng)制追繳的“困惑”，我們期待立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)能夠統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和操作口徑，真正解決好這個(gè)貌似很小的大問(wèn)題。 責(zé)編/寇斌