對貴州“農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作規(guī)程”某些特殊問題的解讀

楊波　歐立

摘 要 以農業(yè)部“農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作規(guī)程”為依據(jù)，根據(jù)在參加貴陽市烏當區(qū)農村土地承包經(jīng)營權確權工作的經(jīng)驗基礎，充分對貴州實際情況進行調研，發(fā)現(xiàn)在保持穩(wěn)定性和因地制宜，尊重歷史等方面，貴州存在其特殊性，對其進行解讀，為貴州農村土地經(jīng)營權確權提供借鑒。

關鍵詞 土地確權；問題解讀；貴州省

中圖分類號：F301.22 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）18--02

1 緒論

1.1 研究意義

新形勢的背景下，我國實施了新一輪土地管理制度的合理創(chuàng)新，相關部門與各地方政府相繼展開了不同層面的土地制度創(chuàng)新實踐，從集體所有或國家所有的形式，考慮了土地利用結構與利用類型，疊加了多種土地流轉方式，其主要原則便是基于地塊必須附有明確的具有認可意義的邊界與產權歸屬。各項權能定界不清晰、權能殘缺、權責模糊，加之土地流轉的方式日益多樣化，流轉頻率加快，更加增加土地確權劃定的難度[1]。雖然開展農村土地經(jīng)營權確權存在諸多制約因素，但基于促進農村土地資源合理利用與優(yōu)化配置的終極目標，這一項工作的有效執(zhí)行卻勢在必行。據(jù)此，以貴州省為研究區(qū)，探討在土地確權中存在的相關問題，并提出了一定的策略，為貴州省今后的土地確權工作的順利進行提供決策和執(zhí)行參考。

1.2 相關研究簡介

土地確權工作結束了土地地籍的管理混亂的狀態(tài)，維護了農村土地的秩序，土地確權明確了農村土地所有權主體，能保障土地使用者的權益，加快土地流轉，使土地的效益極大地增加，使農民的收入得到提高[2]。土地確權提高農村土地資源的利用率和配置的合理性。結合農村土地資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化提供了保證。土地確權的好處很多，但在實際的工作進展中，還是遇到了各種各樣的問題，遇到問題不要害怕，要認真分析其中的原因、聯(lián)系、本質，總結經(jīng)驗，吸取教訓，找到解決問題的好方法。工作中要運用有效的方法來解決工作中遇到的困難，要在不違反法律法規(guī)的前提下，充分尊重農民的意愿，讓農民共同協(xié)商，自主決策，爭取讓土地確權能夠順利的進行。

2 研究區(qū)概況

貴州總面積17.61萬km2，人口3 502萬（2012年）。省內以高原山地為主，地勢西高東低，平均海拔1 100 m，其中92.5%的面積為山地和丘陵，地形復雜、土地支離破碎。全省屬亞熱帶季風性氣候，冬夏分明，雨熱充沛。歷史上形成了以漢民族為主體的多民族共存的社會現(xiàn)狀，其中漢族人口占63.89%，各少數(shù)民族人口占36.11%。

3 農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作規(guī)程某些問題的解讀

貴州省具有地形很復雜、少數(shù)民族雜居、歷史遺留問題多、農村居民文化素質低等特點，為土地確權工作的開展帶來諸多困難。貴州農村土地確權工作起步晚，鑒于貴州的特殊性，農村土地確權工作可借鑒的經(jīng)驗不多，因此，有必要對“農村土地承包經(jīng)營權登記試點工作規(guī)程”進行詳細解讀，針對貴州實際，確定切實可行的方案，指導今后的農村土地確權工作，做好鋪石。

3.1 保持穩(wěn)定性

土地確權要以二輪承包證為基礎，秉承尊重事實、尊重歷史、公平公正的原則，在此期間發(fā)生換地、轉包、以實際情況進行確權，不能對每個地方都進行一樣的確權方法，必須采取因地制宜，盡量讓各戶滿意且大力支持土地確權，讓土地確權得以順利進行，對戶主信息、承包地塊、權屬證書以及有效文件等結合土地承包經(jīng)營權現(xiàn)狀調查和查田坎界開展確權登記。總之，遇事具體情況、具體分析，最好方法解決，讓土地確權始終穩(wěn)定繼續(xù)。

3.2 因地制宜，尊重歷史

3.2.1 解決漏登問題（二輪漏登）

總的來說，歷史原因占據(jù)主導，在以往有多少土地就要交多少農業(yè)稅，有些農民為了避免或少交農業(yè)稅，農戶或村民對一輪承包地塊刪除或縮小面積。現(xiàn)在新的問題來了，二輪土地承包證上沒有的地塊有些農民也在要求確權，這無疑減緩了確權工作的進程，為了確認農戶家的地塊是否承包地，技術員可以請當時當?shù)貐⒓臃值氐睦洗迕襁M行現(xiàn)場確認，若確定是承包地塊，可以參與確權；反之，若不是承包地塊則不能確權。此次確權就是要解決漏登地塊，進行清理承包地與非承包地，經(jīng)村、村民組聯(lián)合參與一輪分地的村民一起確認，確實為漏登者，應完善地塊信息參與確權，確認為非承包地塊（自留地、食料地、母豬地、開荒地）一律不予確權。

3.2.2 無二輪承包證

有些縣、村、村民組直接沒有二輪土地承包證，這更加難以確認承包地與非承包地，技術負責人可以與當?shù)剞r業(yè)局或國土局取得聯(lián)系，共同拿出一套有效方案，由該農業(yè)局或國土局通知村、村民組組織村民組村民對各戶二輪承包地進行詳細的摸底調查，確認承包地，排除非承包地塊，完善承包地塊信息，并以村民組為單位進行公式，無異議后進行土地確權。

3.2.3 二輪承包證遺失

有些農戶的二輪承包證遺失，技術員在確權的時候，農戶心里非常的著急，因為二輪承包證丟失了，農戶擔心不能按時進行土地確權，這時候技術員應當細心的給農戶進行開導，可以讓村民到當?shù)貦n案館把自家的土地地塊信息復印一份，根據(jù)提供的信息進行確權，如果無檔案者，按無二輪承包證處理。

3.2.4 改變土地利用現(xiàn)狀

（1）若農戶的地塊已退耕還林，必須要以林權證為準，不參與土地確權；反之承包地退耕還林后，無國家補助，林權證、土地承包證均無地塊信息，地塊可以參與土地確權；若已得到國家補助，但林權證、土地承包證均無該土地信息，不予參與土地確權。

（2）部分農戶的承包地塊因交通、民用建筑、礦山、工廠、水利等征地占用得到國家或企業(yè)等補償，不予參與土地確權，可在農戶承包地塊后的備注欄填寫已征收。

（3）由通村公路、機耕道、公益性用地占用但未得到補償?shù)牡貕K，可以上報縣農業(yè)局、國土局，以縣為單位，提出具體的解決措施。

（4）在承包地塊上搭建一些臨時性建筑（雞舍、牛舍、羊舍等）原則上可參與土地確權，如果臨時性建筑為企業(yè)建設用地，則不可參與土地確權。

（5）因自然災害（滑坡、洪災等）改變承包土地現(xiàn)狀，原則上以現(xiàn)狀進行土地確權，如果承包地塊的面積確實改變的較大，可以上報縣級根據(jù)實際情況進行調整，由縣級統(tǒng)一政策后，方可進行土地確權。

3.2.5 特殊開荒地

一些農戶家在一塊比較開闊的地方有一塊承包地塊，但是承包地的面積較小，而周圍又是集體的土地、山林、自留地，農戶就將周圍的地塊進行開墾出來，這樣就使自家的承包地的面積大增，遇到這樣的情況比較特殊，通常解決的方法有以下兩種。

（1）詢問當?shù)禺斒氯说膶嶋H情況，是否開荒集體土地、山林、自留地而來，以二輪土地承包證的實際情況為依據(jù)，無異議后再進行土地確權。

（2）若承包土地的地界模糊不清或土地已撂荒，可與當時當?shù)胤值氐睦洗迕褚黄鸫_認，根據(jù)地塊所在地的地貌按5～10倍的承包面積進行土地確權，這里主要根據(jù)土地所在地的坡度的大小來進行，若坡度小于30°，可按原承包土地面積的5倍進行確權；若坡度在30°～60°，可按原承包土地地塊面積的8倍進行確權；若坡度大于60°，可按原承包土地地塊面積的10倍進行土地確權。無異議后方可確權。

3.2.6 地塊的方位

承包土地的坐落與“四至點”（東、南、西、北與上、下、左、右所抵的土地）不可盲目的進行標記，然而往往這個是最簡單的反而容易忽略掉。地塊的坐落與“四至點”必須要以實際情況為主，不能都按地圖上的方位標記。一般室外工作都是晴天或陰天，晴天的話技術員在外可觀察太陽的方向，決定地塊的東南西北方向，上、下、左、右所抵的地塊根據(jù)實際情況決定；陰天可根據(jù)當?shù)厝耸煜ぬ枏纳饋矸较蚧蛘呒夹g員提前記好的方位決定地塊的東南西北。

特殊情況：大棚、基本農田建設改變了原有的地塊和“四至點”。原有的土地被流轉出去建設大棚、基本農田建設，但是土地只是短暫的流轉，并非國家征地或企業(yè)收購，對于這種情況有兩種方法，其一相關負責人可以找到原來的航拍圖片，根據(jù)原有圖片可以比較詳細的勾畫出原來的地塊形狀，其二技術員把該地的農戶聚集在一起商量，可以根據(jù)原有土地面積的大小，按比例給農戶劃分，無異議后可確權。

4 結論

土地確權可提升農村土地資源優(yōu)化配置，解決過去對土地認識不清的問題；土地承包權的確認，使農民得到了好處，激發(fā)出土地的效益；結合農村土地資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化提供了保證；土地確權明確了土地的權屬，穩(wěn)定土地承包關系，減少糾紛，充分保障農民權益；土地確權能推動農村金融改革，極大地增加農民的收入；土地確權為農業(yè)發(fā)展奠定了堅實的基礎，促進農業(yè)現(xiàn)代化進程；土地確權加快農村土地經(jīng)營權流轉，加快農村土地入市的進程；土地確權維護了農村秩序，幫助化解社會的許多矛盾等等。但由于土地確權要明確土地的權屬，使得以前積累的矛盾一下子顯現(xiàn)出來，增加了土地的糾紛，甚至出現(xiàn)暴力事件；土地確權也使得農民改變土地用途的現(xiàn)象增多；土地確權需要花費巨大的人力物力，加劇了資金短缺的問題等。

參考文獻

[1]黃亮，危傳榮.有關土地確權幾個問題的思考[J].中國土地科學，2004，18（6）：46-49.

[2]滕衛(wèi)雙.國外農村土地確權改革經(jīng)驗比較研究[D].重慶：重慶人文科技學院法學院，2014：64-68.

（責任編輯：趙中正）