漢宣帝整肅吏治：平冤用賢，正本清源

李仕權

雄才大略的漢武帝，大破大立，功績卓著，然而，在他統治中后期，由于戰爭太久，拖累了國民經濟，幾大昏招對國家傷害甚大：算緡、告緡、不告緡，讓全國的中產幾乎悉數破產；鹽鐵酒官營，追求進度，不顧質量，官商勾結腐敗嚴重；大肆重用酷吏，敗壞民風，流民劇增，造成嚴重的社會危機……總之，漢武帝早期到中期，西漢王朝步步走向鼎盛；到了晚期，形勢卻急轉直下。司馬遷評價漢武帝“有亡秦之失，而免于亡秦之禍”。

漢宣帝劉詢是漢武帝曾孫，歷經磨難才登上皇位。他大力改革，既學漢文帝休養生息，又學漢武帝霹靂手段，“以霸王道雜之”，兼具漢文帝和漢武帝兩帝之長，力避兩帝之短，文治武功，皆有大成。

治大國如烹小鮮。最厲害的廚子，不是用山珍海味做滿漢全席，而是把已經串味的飯菜給正過味來。漢宣帝就是這樣一個

廚子。

那么，在吏治方面，漢宣帝是怎樣“標本兼治”、正本清源的呢？

正本清源，從“打老虎”、平冤獄開始

改革，正本清源，通常從反腐“打老虎”開始，漢宣帝也不例外。原因很簡單，“打老虎”能最快立竿見影，能最快贏得民心，能最快贏得主動。

漢宣帝打的第一個“大老虎”，是位高權重名列九卿之一的大司農田延年。田延年在尊立漢宣帝時可是立下了汗馬功勞的，叫作“決疑定策”①，因此被漢宣帝封為陽成侯，出任大司農一職，主管全國財政。這可是一個大肥差，田延年也確實是把這個崗位當作大肥差對待的，結果就倒在了這個大肥差上。事情是這樣的：

話說漢宣帝的前任漢昭帝年紀輕輕就忽然去世了，皇室事先并沒有預備好修造陵墓的物資，所以非常著急。而茂陵的富戶焦氏、賈氏等人，曾經花費了幾千萬錢，收購了大量用于修造陵墓的物資。焦氏、賈氏以為這次能賣個好價錢發筆橫財，誰知高興得太早，田延年不僅不肯花錢從他們手里購買，反而生出了一個惡毒的主意：上奏皇帝，指焦氏、賈氏等商人蓄積建陵物資為非法勾當，應該全部予以沒收。于是，焦氏、賈氏賠了個血本無歸。

但這些富戶也不是吃素的。他們吃虧之后，就盯上了田延年，出錢找人調查田延年的罪行，伺機報復。

而田延年也確實就是個貪官。一邊廂，他借詔令沒收商人的東西，似乎是替政府省錢；但另一邊廂，他卻憑借手中的財政大權，大做手腳，大肆貪污。為漢昭帝修建陵墓，要用大量的沙土，運輸沙土又需要大量租用民間的牛車。拉一車沙土，要付給百姓一定數量的租金，田延年虛報賬目，每車沙土都虛報兩倍租金。陵墓修完，運送沙土的租金共花了六千萬錢，其中三千萬錢進了田延年私人的

口袋。

焦氏、賈氏兩家花了不少錢，終于掌握了田延年貪贓枉法的真憑實據，于是上書告發。漢宣帝下詔，命丞相徹查這宗貪污大案。有大臣以“春秋之義，以功覆過”為理由，為田延年說情，不過漢宣帝并不以為然，派人傳話要田延年到廷尉那里去受審，田延年畏罪自殺。

田延年并不是漢宣帝打掉的唯一“大老虎”，實際上，漢宣帝對貪污腐敗向來毫不手軟，“拍蒼蠅”一直不斷，“打老虎”也一直

不停。

腐敗往往跟冤獄相伴生，由于漢宣帝有過牢獄之災的經歷，所以對冤獄深惡痛絕。“打老虎”之后，力矯嚴酷、平理冤獄，就順理成章地成為漢宣帝的關注重點。

重用酷吏、施行嚴刑峻法是漢武帝后期的弊政之一。當時的刑罰，嚴苛到讓人毛骨悚然的地步。何以至此？因為當時流行酷吏，負責判案的官吏把苛刻當作嚴明，從而博得“公正”的美譽，但這絕不是真正的公正——由于公正斷案往往會給自己招惹麻煩，所以負責判案的官吏們索性就把案犯置于死地，這樣做，并不是判案官吏恨人之切，而只是他們自保的辦法。漢武帝晚年，雖然下了輪臺罪己詔書，但刑罰深刻、重用酷吏之風積重難返，一時并未得到解決。漢昭帝時期，大將軍霍光為防止大臣爭權，仍遵循漢武帝時的法度，“以刑罰痛繩群下”，所以官吏們都把嚴酷當作本事能耐。

漢宣帝即位后，著力改變這樣的局面。當時的河南太守嚴延年，在打擊豪強、扶助貧弱方面功勞不小，但他過分任用刑罰，不擇手段，他治下的河南郡，每年到了冬天，就會把所屬各縣的囚犯集中到郡府門口，殺頭處斬，往往流血數里，恐怖之極。因此，河南郡的人都稱他為“屠伯”。嚴延年過于嚴酷，殺戮太重，連他的母親都憤然數落他的罪過，并預言：“天道神明，殺人太多的人必遭報應，我不愿在我老年時看見我的兒子受刑被殺戮！我走了！離開你，回到東海郡，等待你的喪期到達。”一年多以后，嚴延年果然被漢宣帝查處，被處斬棄市。

處理了嚴延年，漢宣帝琢磨：一個接一個地去處理酷吏也不是個辦法，于是想到幾個不錯的法子，著力從制度上保證執法的嚴肅性和公正性。

首先，專設廷尉平。以往判案，各個郡的太守簽署了就算是終審拍板了，冤假錯案還真不少。漢宣帝派廷尉參與各郡的司法事務，專門增設四名廷尉平官員，幫助廷尉決疑案、平冤獄。所有死刑判決，必須由廷尉復核才能生效，類似于現在的最高法收回死刑復核權。

其次，恢復文景時期“平獄緩刑”的政策。漢宣帝親政后不久，親自參加了一些案件的審理，為公正判案做表率，并盡力平緩刑罰。據統計，漢宣帝每年平緩死囚達千人，而在這方面貢獻突出的獄吏也會得到提拔和重用。

再次，廢除不合理律令。如地節四年（前66），下令解除“首匿”罪；元康二年（前64），下詔免除觸犯他名諱之人的罪；元康四年（前62），下令對老年人犯罪從寬處理；五鳳二年（前56），下令解除關于鄉民相賀的禁令……另外，還多次大赦天下。其中，“首匿法”是指在打擊逃亡犯本人的同時，還要懲罰逃亡犯的藏匿者。漢宣帝下令，子女藏匿父母，妻子藏匿丈夫，這樣的情形都在人倫情理之中，無需

連坐。

“打老虎”、矯嚴酷、平冤獄，果然立竿見影，全國上下一片叫好，漢宣帝贏得了民心，也贏得了主動。

正本清源，在選賢良、明獎懲中深化

“打老虎”、矯嚴酷、平冤獄，雖然立竿見影，但漢宣帝明白，這只是治標。

“吏不廉平，則治道衰。”早年的民間生活經歷，讓漢宣帝更了解社會實情，更知曉民間疾苦，深深懂得吏治好壞直接關系到百姓的安居樂業與社會的和諧穩定。要治本，必須從根本上整頓吏治，這就成為漢宣帝推行的正本清源式改革的重點。

整頓吏治，先從慎重選拔良吏著手。

自幼生活在民間的漢宣帝，對漢武帝晚年以來地方官吏的“酷暴”深有體驗，在此基礎上，他意識到：一個地方治理得好壞，百姓能否安居樂業，一方官員賢能與否至關重要。所以，他對于地方長官和郡國守相的選任，十分慎重和嚴格：先由大臣舉薦，接著進行廷推，然后擇日親自召見，仔細詢問治國安邦之術，再做定奪。漢宣帝“慎選龔遂”，就是嚴格選拔良吏的典型案例。

漢宣帝在位時，渤海附近郡縣鬧災荒，饑民紛紛起來造反，太守也沒有辦法。丞相和御史大夫都向漢宣帝推薦了龔遂。漢宣帝決定親自考察一下龔遂的人品和能力。

剛見龔遂時，漢宣帝顯然有些失望。當時的龔遂已經70多歲了，貌不驚人，又矮又小，漢宣帝擔心他不能稱職，問道：“渤海郡法律廢弛，饑民作亂，我很擔憂，你準備怎么處理盜賊？”龔遂回答：“渤海遠離京師，沒有稱職的官吏去安撫，百姓饑寒交迫，不得已做了不該做的事，并不是真正的盜賊。就好比陛下的子民拿著兵器在水塘中戲耍罷了，并不是真心叛亂。如今陛下是讓我安撫他們呢，還是讓我鎮壓他們呢？”漢宣帝聽后心頭微微一驚，覺得他出語不凡，于是說：“選用賢良，當然是讓你安撫百姓。”龔遂又說：“我聽說治理亂民就像理一團亂麻繩一樣，心急不得，要有耐心才能治理好。我請求丞相和御史大夫不要過于束縛我，多給些自由裁量權，讓我根據實際情況自行處理。”漢宣帝覺得龔遂說得很對，額外賞賜黃金，派他赴任。果然，龔遂不負厚望，把渤海治理得很好。很快，渤海郡中積蓄充實，官吏和百姓都安居樂業殷實富裕，訴訟案件也沒有了。

整頓吏治，再從加強績效考核發力。

“有功不賞，有罪不課，雖唐虞猶不能化天下。”漢宣帝深知官員考核的重要性，因此在詔令中反復強調。

一直以來，官員俸祿體系都是“垂直薪酬”制度，一級官員嚴格對應一級俸祿。漢朝官制，三公最高，俸祿是一萬石；九卿次之，俸祿是中二千石；以下還有真二千石、二千石、比二千石、千石、比千石、八百石、六百石、四百石、比四百石、三百石、比三百石、二百石、百石……官員為了獲得更高的俸祿，只能升官，于是很多官員往往把精力花在怎么升官“往上爬”方面，而做好本職工作特別是為民眾服務的激情卻遠遠不夠。但往上一級的官職數量是有限的、稀缺的，不可能大量增加，如何既不升官又能調動官員的激情和積極性？這是讓歷代君王頭大的一件事，但漢宣帝找到了一個好辦法，用現在的話說，就是“寬帶薪酬”。

對表現優異而又提拔不了的地方官員，漢宣帝雙管齊下，用物質獎勵、精神激勵的辦法進行嘉獎：物質獎勵方面，在原有的薪俸基礎上增加俸祿，賞賜金錢若干；精神激勵方面，頒布詔書在全國通令嘉獎，甚至賜爵至關內侯。總之，就是使表現優異的官員享受到政治名譽與經濟利益雙重激勵。

膠東國丞相王成在“考績”中被認為安撫了大量流民，功勞很大，漢宣帝就頒布詔令在全國褒獎，并把俸祿從“二千石”提高到“中二千石”，賜爵關內侯。另外一位功臣黃霸，曾經因為有過失而被貶，以八百石的官秩出任潁川太守，任職八年，郡中大治。漢宣帝下詔稱贊，并給予“賜爵關內侯，黃金百斤，秩中二千石”的額外獎賞。按照常規，郡太守的俸祿高者為“二千石”，低者可至“八百石”，而王成、黃霸實際享受的“中二千石”俸祿，與朝廷九卿持平，僅次于三公。

相比于以往的“垂直薪酬”，漢宣帝的“寬帶薪酬”有明顯優點：雖然官員的職務沒有得到升遷，但是利益得到保障，待遇得以改善，政績得到肯定，不僅對當事人有安撫和激勵作用，而且可以給后來者樹立榜樣。榜樣的力量是無窮的，這些舉措刺激了政風吏治的改善，大量良吏、循吏執法公平、恩威并施，治理“合人心”，得到時人

好評。

在“寬帶薪酬”的基礎上，漢宣帝逐步建立起一整套對官吏的考核制度，包括獎懲制度。他多次下詔，嚴格執行“五日一聽事”制度，也就是加強對二千石官員的考核管理，并不定期派使者巡視郡國，對二千石官員的工作進行考核。根據考核結果，優秀的進行獎勵，稱職的進行鼓勵，失職的進行處罰。

在漢宣帝執政的24年中，他不僅重視地方官吏的選拔，也十分重視其他職能部門官吏的選拔，先后六次下詔要求地方官吏為朝廷選拔優秀人才。另外，查閱漢宣帝一朝高級官吏的身世，不少是從基層小吏起步的。如位列三公的丙吉、于定國出身獄吏，魏相、張敞曾經做過郡卒吏，趙廣漢擔任過郡吏，尹翁歸也是獄小吏出身。

漢宣帝在吏治領域正本清源，對漢武帝的用人政策“取其精華去其糟粕”，久久為功，終于革除了長期以來地方吏治中存在的種種弊端，選任了一批勤于吏事、廉潔奉公、為民興利除害的“良吏”，為后世所稱道，也為中興漢室奠定了基礎。

反腐敗、矯嚴酷、平冤獄、整吏治，使得自漢武帝后期以來不斷激化的社會矛盾得到緩和，幾十年積累下來的嚴重社會危機得以平息，社會從動蕩中又逐漸走向穩定。

（選自《改革的教訓：打撈中國歷代沉沒的改革》，中信出版社。有刪節。作者現為《人民日報》頭版副主編）