治理研究的中國圖景及其“中國化”路徑

吳曉林++李詠梅

摘 要：21世紀初至今，國內掀起了兩波治理研究的熱潮，分化成分析治理理論本身的“本體論”與側重治理實踐的“方法論”兩個取向。先后形成了城鄉治理、公共管理、和諧社會、社會管理、國家治理等十個研究熱點；在“城鄉治理、項目治理、運動治理、治理評估”等“中國化”研究方面有所創新。但是，國內治理研究還存在“捕獲性邏輯、選擇性研究、思辨性研究占主流”的缺陷。應當探索治理理論的“中國化”邊界，做好立足于中國實踐的“過程性研究”和“差異性研究”。

關鍵詞：治理研究；國家治理；中國化路徑

作者簡介：吳曉林，中南大學公共管理學院副教授，博士（湖南 長沙 410083）

李詠梅，中南大學公共管理學院碩士研究生（湖南 長沙 410083）

1989年，世界銀行賦予了Governance一詞治理的概念。21世紀初，中國大陸學界就對其進行了引介，治理理論隨后成為國內政治學、行政學研究的一個重要范式。實際上，治理一詞在中國早有應用。但是，傳統語境中的治理就是統治和管理的意思，與學界現在理解的治理語義并不一致。那么，治理是如何更新了中國政治學理論的語義體系，進而進入實踐的？中國內地的治理研究譜系是如何演進的，繼而在國家治理現代化的語境中，治理研究應當如何做好“中國化”這篇文章，無疑是需要回答的問題。為此，本文主要以中國知網和中文社會科學引文索引（CSSCI）所收錄的相關文章，借助文獻分析方法和相關統計軟件來進行分析。

一、中國治理研究的正本清源

1. 從物理環境的“整治”到社會負面現象的“管制”

從文獻檢索來看，以“治理”為標題的文章在1949年就已經出現了。但是，一直到20世紀80年代，此類文章大多以治理黃河、水土、流域、污染等為主，本意是從“硬技術”層面尋求應對物化環境的方法，局限于“對物質環境整治”的意涵，研究也大多從屬于“農業科技”和“工程科技”學科。

從CSSCI收錄的文章（見表1）來看，自1980年開始，人文社科對治理的研究開始占據主流，其中經濟與管理學科的研究占主要部分，治理經濟秩序、治理通貨膨脹、企業治理、公司治理相繼成為主要研究主題。因為經管學科與政治學、行政學理解的治理意義有所差異，接下來將主要以CSSCI期刊中收錄的“非經管”類人文社科文章（以下簡稱“社科類”）為樣本。

從社科類文章來看，1980年之前大部分以治理黃河為標題；1982～1988 年，則以“綜合治理”的文章為主，大約占了樣本文章的73.9%；1988～1990年，“治理整頓（經濟環境）”成為一個新興主題；1990年后，治理研究開始豐富化，涉及“犯罪、高校、民族區域、邊疆、腐敗”等等內容，大多從屬于法學、社會學和經濟學等學科（見表2），其本意是“對社會負面現象的綜合管控”。

總體而言，2000年前中國學界對“治理”的理解，經歷了兩個階段。1980年代以前，自然科學界將其理解為“技術層面的整治和管控”；1980年代之后，人文社科界開始掌握“治理”的解釋權，研究者將治理視為解決或管控社會負面現象的過程，特別是以“社會治安綜合治理”和“治理經濟環境”為主要研究對象，突出了其“系統性、綜合性的管理、管制”的特點。但是，政府系統之外的主體力量并未得到重視。

2. 治理理論的引介及其擴散

中國大陸對“Governance”一詞的引介始于1995年左右。部分學者最初將其翻譯為“治道”，他們認為，治道比傳統的“統治”等概念更為優越，因為它更動態、更具體，也因此免受意識形態爭論的困擾{1}。因而主要從“權力的運用”層面來抽象西方公共管理變革，希望通過“治道”（治理術）變革影響中國公共管理實踐。但是，這種解釋只強調政府對市場機制的應用{2}，卻忽略了社會力量的作用。在“新公共管理運動”這樣時髦的詞匯面前，“治道”并沒有獲取足夠的吸引力。

1997年，徐勇教授將“Governance”譯為“治理”，盡管他部分糾正了“治道”的偏差，引入了社會互動的詞匯，但是并未對“治理”做出明確界定{3}。1999年，《國外社會科學》和《馬克思主義與現實》雜志陸續發表治理研究的譯文。俞可平先生發表的《治理和善治引論》{4}一文，首次在國內展示出“治理”的全貌。該文與其2002年發表的《全球治理引論》一文，成為國內治理研究引文頻率最高的文章（見表3）。同年，唐賢興介紹了剛剛興起的“全球治理”理論{5}。這些文章開始更新國內學者對治理的認知。

治理理論一經引進國內，便迅速捕獲了政治學、行政學學者的眼光。2000年，CSSCI期刊收錄的社科類文章中還僅有3篇符合治理的本意。2001年起，符合治理本意的文章就已經占據主流，到2014年，符合治理本意的研究則占了所有文章的84.2%（見表4）。

二、本體論層面的治理研究

2001年之后，國內掀起“第一波”治理研究，并且分化出本體論和方法論兩類研究。在本體論層面，學者們將“治理”視為一種理論模型，還原治理理論的哲學基礎和社會背景，分析治理理論本身的優缺點。

1. 挖掘治理產生的背景及其價值

治理理論的最初引介者，引用和梳理了西方學者對治理的概念，并且將其視為一種新的政治學、行政學范式。學者們在認同治理“元理論”，即：在主體上，政府與市場組織、社會組織之間相互合作依賴；在過程上，通過成員之間的互動、溝通、合作來完成對公共事務的管理{6}的基礎上，挖掘了治理興起的背景。他們認為，西方治理理論的興起大致有國內和國際雙重影響。在國內層面，西方國家“在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”，并且認為有效的治理可以彌補國家與市場的失靈{7}，將其視為對國家傳統的官僚制和市場形式的批評的回應{8}。在國際層面，學者們則發現，全球化和信息化的影響遍及全球，模糊了公共部門和私人部門的界限，許多跨國公司和跨國組織的規則和價值影響社會發展的走向，并且形成了一些新的公共管理問題與主體，甚至“決定了當代地方治理的目標和行動方向”{9}，挑戰傳統的管理權威和治理結構，因而推動了治理理論的發展。

基于對這種新理論的認同，國內學界闡述了治理理論的正面價值：在學科發展方面，治理提供了新的分析視角和范疇，它“破除了傳統的兩分法思維”，既包含了制度分析、經濟分析和文化分析的許多內容，又在相當程度上克服了其他方法的缺陷”{10}；在實踐層面，學者們則認為其在分析政治發展時，比其他方法更加全面，因為它強調國家與公民的合作，對于改善國家與社會關系、“尋求善治的制度平臺，轉換公共政策制定模式，擺脫市場化進程中公共管理的低效和失敗”{11}，有十分重要的借鑒意義。又因為它在意識形態上比統治姿態稍低，學界認為“有助于突破把政府看作社會管理唯一主體的觀念，從而為社會各方共同參與、共同管理提供觀念上的支持”{12}，甚至將其視為走向復合民主的一種現實路徑{13}。

2. 治理理論的反向性反思

在正面引介的同時，國內學者還從理論本身和運行過程兩方面，對治理理論提出了反思。

一是治理理論本身內含的缺陷。研究者認為治理理論最大的缺陷在于始終無法回答“國家”這個元主體的地位，在強化和弱化國家公共權威兩個方面“徘徊不定”。俞可平指出：“治理也不可能是萬能的，它不能代替國家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市場而自發地對大多數資源進行有效的配置。”{14}楊雪冬也指出“把‘治理放在國家‘徹底中立或者‘完全不起作用的背景下來討論，對公民社會和市場的作用過度夸大。對于發展中國家來說，這是非常有害的”{15}。王詩宗認為治理理論在主張“國家的回退”與“向國家的回退”之間首鼠兩端，以致在將政府請回來時，也可能將其痼疾再次帶回來，從而導致理論的一貫性受到損害{16}。張康之質疑，“中心—邊緣”的治理結構依然是一個不平等的體系，無助于民主的實質性實現{17}。郁建興和劉大志認為治理理論中存在使社會非政治化的潛在危險，很可能染上后現代主義反政治、無政府之類的相關毛病{18}。

二是治理在運行過程中的困境。學者們最為擔憂的是，在跨國治理過程中，因為主權國家和政府的權威相對下降，“客觀上有可能為強國和跨國公司干涉別國內政、推行國際霸權政策提供理論上的支持”{19}。在唐賢興看來，所謂的有效治理和全球治理，是一個根深蒂固的歐洲中心主義概念。特別“是在國家主權弱化的同時，有效的國際制度規則并沒有被及時地創造出來……只不過是一種隱藏在理想主義外衣下的新自由主義”{20}。也即，治理在解決老問題的時候又會帶來諸如主權政府削弱等問題。

學者們還指出了治理運行的內在困境：合作與競爭的矛盾、開放與封閉的矛盾、可治理性與靈活性的矛盾、責任和效率的矛盾{21}。楊雪冬擔憂：在缺乏制度基礎時，如果過分地夸大治理的效用，則可能破壞正在進行的現代制度建設。特別是，“本來就職能劃分不明確的政府機構推諉責任和爭奪利益，公民社會和市場運行中出現某個強勢集團，利用自己的資源基礎，導致效率壓倒了公平，從而犧牲某些弱勢群體”{22}。人們還擔心，由于社會系統中的每個單元都有自身獨特運作的邏輯，治理網絡中不確定性和機會主義的增加{23}，因為大量吸收私營管理的技術，可能導致公共行政與管理的公共性衰落{24}。這些矛盾可能造成三種緊張{25}：一是政府、市場與社會的邏輯緊張；二是角色緊張，治理責任分散，權責很容易不對等；三是權限緊張，公共事務可能會不斷地侵蝕私人領域。

3. 新理論的引介與嫁接

通過文獻統計軟件Citespace對“突變詞”的分析，可以發現：2001年以來，治理研究的內容不斷豐富（見表5）。

從時間序列來看，2004年，CSSCI期刊庫中出現“網絡化治理”和“區域公共治理”的文章，2008年以后，網絡治理在學界得到相應的重視，區域公共管理的研究者則力圖摒棄傳統的“內向型行政”或單邊行政，將區劃的“外溢性”公共問題和“區域性”公共事務納入自身的管理范圍，并且主張運用“府際治理”理論來協調地方政府關系，解決官僚制和市場失靈的兩難困境{26}；同期，整體性治理理論、協同治理、多中心治理也于2008年進入CSSCI文獻庫，但是研究熱度并沒有得到持續。2010年后整體性治理引起學界重視，至今熱度不減。相比之下，協商民主{27}和社會資本理論{28}雖然被較早地引入，但是二者的研究熱度和強度并不大。

4. 治理達成的條件分析

在對治理理論本身進行界定的基礎上，學者們解釋了治理達成的條件。首先，從主體來看，國內學界對公民社會、非政府組織和政府的研究保持了相當的強度，例如，公民社會的研究自治理進入中國內地就是一個熱門的關鍵詞，使非政府組織、第三部門的研究，成為一個有獨特生命力的領域。學者們認為“公民社會是善治的現實基礎，沒有一個健全和發達的公民社會，就不可能有真正的善治”{29}，因而應當培育市民社會和中介組織；此外，政府在治理中的角色和定位，也保持了數年的熱度，學者們認為政府必須“重塑角色”，建構有限政府、法治政府和分權政府。其次，從過程上來看，政府與公民雙向互動、講究治理工具的有效性，是學者們關注的重點，還有學者關注到環境變量對治理有效性的影響，他們認為不同的社會環境對治理理論的運用會產生不同的效果。

三、方法論層面治理研究的圖譜

方法論意義上的治理研究更多地把“治理”當作特殊方法，用以研究和指導實踐。這個層面的研究在國內占據主流地位。在關鍵詞共現圖譜中，可以清晰地發現，公共管理、社會治理、村民自治、公共權力、治理模式、非政府組織、全球治理、地方政府、政府規模、治理結構、治理模式、國家治理等相繼成為治理研究的主要內容（見圖1、表5）。

1. “透鏡化”與“標尺化”研究

很多方法論層面的治理研究，將治理理論作為理想的“透鏡”或“標尺”來衡量中國實踐。大多學者并不著力分析治理理論的適用性，而是著力分析中國實踐的不足，將治理用作改良中國實踐的“藥方”。在這方面出現了十個熱度較高的研究領域。一是基層治理熱。因為遍地可拾的“素材”，鄉村治理和城市社區治理研究是治理研究中兩朵鮮亮的浪花，但是由于二者都包含過多的復雜性，鄉村建設與鄉村治理、社區建設與社區治理、社會自治與國家管理等交織在一起，因而在具體的研究中，治理的權重并不十分突出{30}，還并非完全意義上的“治理研究”；二是公共管理熱，2001年6月15日，中國行政管理學會與北京行政管理學會、北京行政學院聯合舉行了“治理理論與中國行政改革”研討會，來自中國社會科學院、中央編譯局、北京大學、清華大學、中國人民大學、國家行政學院、北京行政學院等十多個單位的學者參加了研討。本場會議的召開，對于“治理范式”的應用起了推動作用；三是公民社會（包括第三部門、社會組織）熱，公民社會的流行與治理理論的興起幾乎同步。學者們認為公民社會組織可以極大地彌補國家能力的不足，促進以官民合作為特征的治理；四是和諧社會熱，自2005年到2009年，和諧社會是治理研究領域中一個具有很高熱度的關鍵詞，學者們認為良好的社會治理模式是構建和諧社會的基礎{31}，因而政府需要調整治理模式；五是地方治理、基層治理熱，地方治理和基層治理在語義上有一定的重合，二者雖然包括城鄉社區，但是與社區治理、村民自治等廣泛的研究取向不同，對治理的聚焦程度更高，與“地方治理正趨于取代地方管理”{32}的樂觀判斷不同，也有學者看到中國地方治理的不足，認為構建“政府主導—官民協同”的多中心社會公共事務治理范式，是可預見未來政府治理范式革新的目標取向{33}，因而開出了政府社會合作、公私合作共同治理的藥方；六是公共危機與群體性事件熱，進入新世紀，國內群體性突發事件呈明顯上升態勢，給基層社會的安定也帶來挑戰，同時，2003年的非典危機和2008年以來連續幾次大型地震等公共危機，促使這兩個術語成為治理研究中熱度較高的關鍵詞，研究者希望從“應對”和“管理”上升為“治理”{34}，認為在對話和協商的制度平臺上，拓展公眾利益表達、參與和獲取渠道，引導群體性行動的有序與理性，是治理群體性事件的出路，希望通過政府社會合作“共同形成公共危機管理的上下聯動、網絡應對的格局”{35}；七是大學治理熱，這個主題集中于討論現代大學的治理結構，主張適應社會發展形勢，構建行政權、學術權和決策權并行的權力機制，建立利益相關者的董事會治理結構，以及形成內外互動的監督機制等等；八是全球治理熱，學者們主要討論新興國際組織與全球治理的關系、中國在全球治理中的作用和適應性、全球治理與主權國家的關系等內容；九是社會管理和社會治理熱，2004年，十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，隨后，治理被當成社會建設和社會管理的理想工具。一些學者論證，基于傳統一元化社會管理體制的不適應性，社會管理必須走向適應新時代要求的社會治理模式{36}，培育社會治理能力、實行合作治理模式是社會管理的最佳選擇{37}，十八屆三中全會指出要“加快形成科學有效的社會治理體制”，進一步增強了社會治理的研究熱度；十是國家治理熱，2013年，十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標，這無疑為治理研究打了一針“興奮劑”，有學者在感嘆“治理終于得到中央高層重視”之余，甚至直指“國家治理能力現代化”是中國的第五個現代化，一些高校和科研單位成立國家治理研究院并舉辦主題研討會，眾多雜志組織會議、發表系列文章，使得國家治理的研究熱度驟升。

2. 治理研究“中國化”的努力

隨著治理理論的引進并日益獲得影響力，本土化的理論建構和研究進程也逐漸加快。除了城鄉社區治理以外，大陸學界在其他領域也有一些“中國化”的嘗試。一是城鄉治理。在所有中國化的研究中，社區治理和鄉村治理的研究是最接地氣的。這兩個領域的學者較多地采用實證主義的研究方法。在鄉村治理研究領域，學者們提出了一些中國化的分析框架，突破了原來“鄉政村治”的村民自治圖式，認為任何孤立或單項的鄉政改革很難取得實質性成效，演化出“縣政—鄉派—村治”、“鄉派鎮治”等理論圖式{38}。社區治理研究者則常被決策者邀請直接參與社區治理改革，例如“居站分離、議行分設”等幾乎就是學者們的智慧。在城鄉社區治理領域中，學者們并不過度主張“社區共同體”的建設，而是看到轉型期中國大陸特有的國情，看到“國家無涉”預設之下城鄉治理的“虛妄性”，因而大致認同：城鄉社區治理既是社區自治過程，又是國家政權建設的戰略空間，既是國家對基層社會的整合，也是治理方式的轉變{39}，主張在國家治理的視野內觀察城鄉社區治理，提出行政管理與基層群眾自治有效銜接的課題；二是項目治理，在反思中國改革開放三十多年歷程的基礎上，有學者提出“技術治理”的概念，力圖提供經驗研究的原假設，模糊地將技術治理與“中央政府財政支出的專項化與項目化”等關聯起來{40}，在此基礎上探討了“項目治理”，意即：通過國家財政的專項轉移支付等項目手段{41}，推進國家治理，作者力圖從央地關系、資源配置和治理技術三個維度提出了分析中國社會治理的框架，繼而引發了學界的諸多引用和討論，《中國社會科學》2013年再次刊發“項目化治理”的文章，討論了上級政府依靠項目調動基層政府，進而重構行政體制的問題{42}；三是運動治理，盡管大多數學者認同：運動式治理存在“政治領域對行政領域的侵越，精英權力對制度權力的侵越，非常態化對常態化的侵越”等諸多困境{43}。但是運動型治理儼然已成為政府治理公共事務的常見模式{44}，因而學者們開始正面評價運動治理，他們看到通過運動式治理可以實現國家權力的再生產與再擴充，確保政治秩序合法性的延續與維系、應對常規官僚制的失敗、彌補政府動員能力不足{45}，認為：由于在一定程度上滿足了國家治理的基本目標，運動式治理很難在政策工具中被摒除{46}。在此基礎上提出應該對運動式治理持“有限否定”的價值取向，選擇“類型化承認”的價值判斷{47}；四是治理評估。在引介治理理論之初，俞可平先生就曾經提煉過善治的幾個標準。2004年起，有學者開始提治理的制度績效問題{48}，此后陸續有學者力圖為中國治理評估提供理論指引{49}。2008年，中央編譯局主辦的“國際經驗與中國治理評估框架”會議，啟動了中國化治理評估的研究。在會上，包國憲在政府績效評估研究的基礎上，提出“中國公共治理績效評價指標體系”{50}；有學者從政府過程的角度提出了包含13個維度的“治理評估通用指標”，以及研制了包括“公民權利、公共服務、治理方式”三個維度的“中國省市公共治理指數”{51}。俞可平先生力圖提出“一個具有明顯中國特色的治理評估框架”，他認為必須關照中國與公共治理有密切關系的重大國家發展戰略等納入治理評估框架，進而提出包括黨內民主、社會穩定、公共服務在內的12個指標。{52}何增科教授在梳理國內外治理評估體系的基礎上，提出三套不同的公共治理評價指標體系{53}。雖然說上述指標體系大多是原則性的綱要，離具體的測評指標還有較大的距離，但是畢竟代表了治理評估研究中國化的進步，一些中國化指標被納入進來了。

四、國家治理方法論的登場與“治理研究”第二波

十八屆三中全會之后，治理研究由此進入了第二波，“國家治理”研究成為研究時尚。

1. 廣義層面的國家治理研究

大多學者將國家治理體系與治理能力現代化視為相輔相成的關系，并且在一般意義上推銷自己的觀點。在他們眼里，“國家治理”這個詞匯不需要多加說明，只是表明國家對治理的重視，他們更多是從總體上討論了國家治理能力現代化的要素。在房寧教授看來，“國家治理現代化就是要具體化，基礎是要科學化與技術化，也就是要對全民個人信息和財產活動進行全程監管，繼而實行對整個國家的現代治理”{54}。有學者并不著眼討論國家與其他組織的地位問題，而是強調各主體之間“權責利的對等”{55}，主張協調好主體間關系，提高各類治理主體能力{56}，從一元化治理走向網絡型多元治理模式。認為衡量國家治理現代化的標準是：基本制度符合時代潮流，組織架構符合現代理念且能夠及時解決治理難題，成本相對較低，而效能相對較高{57}。還有學者直接從黨的執政能力、制度建設、公平化等某一方面研究對國家治理現代化的意義。

2. 狹義層面的國家治理研究

狹義的國家治理研究，直指當下的國家治理就是“國家的治理”。例如，有學者將后發展國家的治理能力理解為汲取能力、再分配能力、強制能力、建制能力和協商能力的組合體{58}。王紹光對國家治理的論述仍然囿于自己過去的研究框架，將其與“國家能力”對等起來{59}；劉建軍從一般屬性、國別屬性和任務屬性來理解現代國家治理體系所具有的通約性和差別性{60}。

除了無意識地將國家治理視為“國家的治理”以外，一些學者從剖析現實的角度，將執政黨所理解的國家治理給勾勒出來了。唐亞林教授在剖析既有文件政策和治理實踐的基礎上指出：“作為方法論的國家治理的限度體現在將治理局限于治理技術和治理機制層面，國家治理體系是在執政黨領導下管理國家的制度體系，國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。”{61}持同樣看法的還有徐勇、葉慶豐、楊光斌等學者，他們認為國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系{62}。在何增科看來，“國家治理的概念繼承了國家統治和國家管理概念的某些要素，另外，國家治理的概念又有凸顯國家責任的獨特性”；在葉慶豐看來可能還是要把“國家治理”理解為“中國范圍內的治國理政”{63}。楊光斌教授則認為，西方的治理主要體現在社會、市場層面，以社會為中心，中國的治理主要強調的是治國理政，建設有能力的有限政府是其主要任務{64}。

五、結論與討論

治理理論被引介進中國以后，經由學者們的持續努力，已經成為政治學行政學的一個重要范式，而且進入執政黨的施政藍圖。這里總結一下相關研究的特點，并進行相應的討論。

1. 捕獲性邏輯：治理研究橫向擴展多于縱向提升

總體來看，國內相當多的研究都展現出簡單的“捕獲性”邏輯。即：不深入治理理論本身機理，熱心于捕捉新的理論或新的社會焦點，簡單使用治理這面鏡子或標尺，來映射或剪裁新理論、新熱點。

在本體論層面，除了少數學者對治理理論保持適度的謹慎和反思以外，大多研究立足治理理論既有的框架，捕捉新興的理論更新或嫁接治理理論，遵循的是“A理論好，可以改造、服務或超越治理理論”的邏輯。整體性治理、協商治理、多中心治理、網絡治理的出場，基本遵循這種邏輯。這樣的“理論更新”幾乎隔幾年都會“迸發”一批，但是真正有持久吸引力的、保持較高熱度的并不多；方法論層面的研究則更顯示出邏輯上的粗放。其研究不但受到時政發展的高度影響，而且大多是受執政戰略驅動（見表6）。他們大多采取的是“A不好，所以要應用治理理論”或者“要干好A，所以要應用治理理論”的簡單邏輯。

2. 選擇性研究：中國內地治理研究的核心特點

選擇性研究是國內治理研究的一個核心特點，這不但體現在學者們對具體領域的選擇上，也體現在理論上的局部選擇。

其一，對社會實踐的研究，扎堆于微觀層面或者某一具體的領域。首先，對于中國整體的、全局性的治理體制與機制，缺乏宏大的關懷。相關研究，囿于選擇樣本的單一性，局限于零碎化的總結。這樣，即使是接地氣的地方治理研究，也很難提煉出普遍性的、具有解釋力的中國治理理論或分析框架。其次，學界所提煉出的運動治理、項目治理等初始性假設，雖然能夠概括出某一治理領域的事實，但是往往局促于某一特別領域，忽略社會因素，實則仍然偏離治理的內核。

其二，對理論應用的選擇，避談價值屬性偏重治理工具與技術。治理是一個集公共選擇、自由主義哲學基礎，合作主義邏輯，多元互動機制為一體的綜合理論{65}。但是，學者們在使用治理理論時往往要么局限于少數西方理論專家的論述；要么偏重于治理工具層面的研究，力圖通過社會組織、公民參與、國家與社會互動這樣的中性詞來推動中國實踐，對于產生這些理論背后的價值避而不談。此外，一些所謂的新理論，表面上具有超越治理理論的優勢，實際上只關照了治理理論的局部，例如，整體性治理聚焦于政府部門的內部整合，網絡治理、協商治理聚焦于政府與社會關系，多中心治理、合作治理等則就是治理的語義重復。因而，可以說，國內在治理研究方面的成果，“是建立在對該理論內部不同學說體系進行高度選擇的基礎上的”{66}。這種實用主義的選擇，有避開意識形態風險、推動社會發展的“自覺”考量。但是，這樣的知識積累不利于全面理解存在于治理理論內部的復雜結構，也削弱了針對中國政治現狀、在理性選擇基礎上運用治理理論提出有效的政策建議的可能性{67}。

3. 思辨性研究：中國內地治理研究的主流

除了少數學者在社區治理和鄉村治理研究上，力圖采用實證主義方法來解釋中國治理問題以外，大多研究屬于思辨層面，這與國內治理研究發展初期的環境有關。但是，恰恰也說明國內研究者缺乏持久的、扎實的、深入的研究定力，因而，容易出現研究范疇不斷擴展、理論深度相應稀釋的情況。這樣的研究大多停滯于“好與壞、是與非、應該怎樣”的層次，談優缺點的較多，談為什么的少；談應該怎么樣的多，談為什么這樣的研究少；談體會式的思辨文章多，嚴謹的科學分析少。大多研究遵循“三段論”，不但沒有研究問題，更缺少因果關系和邏輯上的縝密驗證，限于自說自話的境地，無益于全面理解治理理論和服務實踐。

4. 中國化研究：國家治理視野下治理研究的路徑

結合國內相關研究現狀，國家治理現代化語境中的治理研究，可能要從以下幾個方面努力：

其一，探索治理理論的“中國化”邊界。從哲學層面來看，治理理論內含的自由主義、公共選擇理論與中國特色社會主義理論是缺乏兼容性的，甚至是對立的。從官方所論述的國家治理內涵和體系來看，“黨的領導”被放在一個重要的位置，這在政策層面解決了“國家主體”弱化的問題，將治理拉回“黨和國家”發揮核心地位的中國語境。在這種情況下，是高擎自由主義大旗，強調國家和其他主體地位平等，還是關照中國國情，特別是考量“黨的領導”的治理情境，進行“中國化”的修正，需要得到理論界的反思。尤其是，治理理論如何與中國特色社會主義國家理論對接？國家在治理中的邊界是什么？其他組織和公民的地位作用如何體現？只有在這些問題上做足功課，才能避免“削足適履”和“教條主義”。

其二，立足中國實踐的“過程性”研究。“選擇性”應用和“粗放性”邏輯，對于解讀和指引中國實踐都是無益的，容易引發認識上和方法上的錯亂。正是由于這樣的邏輯，學界開出的藥方，大多集中且止于“社會參與，政府與社會合作共治”這個層面，治理一時間成為包治百病的萬能膏藥。至于該怎么做，需要什么樣的基礎，可行性在哪里，學者們并沒有費力回答。對中國而言，當下最重要的是根據不同的治理實踐，進行過程性的追蹤和探索。考察不同主體究竟是如何進入治理領域，在不同階段、不同的行為是如何影響治理的，效果和產出，這樣的研究更加必要。

其三，進行治理模式的“差異性”研究。如同治理理論一樣，治理實踐也并沒有一個統一的標準，展現出千差萬別的景象。不同區域、領域、行業的治理，也有不同的邏輯。例如，國家自上而下的權威邏輯、市場的平等交換邏輯、社會的合作溝通邏輯。不同的治理領域，一定會有不同主體的調適，不同治理要素的組合與配置，也就會形成治理實踐的諸多差異。這就決定了不能用一把尺子、一個模式來衡量治理。特別是對于中國這種區域、階層、行業與城鄉差別較大的國度，更應該有不同的治理模式。例如，有的領域可能市場因素可以多一些，有的領域要社會因素多一些，一股腦地強調多元也是不對的，進行切合實際的“差異性”研究才是必要和可行的。

注 釋：

①智賢：《GOVERNANCE——現代“治道”新概念》，載于劉軍寧、王炎、賀衛方編：《市場邏輯與國家觀念》，北京：三聯書店，1995年，第55頁。

②毛壽龍、李梅、陳幽泓：《西方政府的治道變革》，北京：中國人民大學出版社，1998 年，第1頁；毛壽龍：《治道變革：90年代西方政府發展的新趨向》，《北京行政學院學報》1999年第1期。

③徐勇：《GOVERNANCE：治理的闡釋》，《政治學研究》1997年第1期。

④⑥{29}俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現實》1999年第5期。

⑤{20}唐賢興：《全球治理：一個脆弱的概念》，《國際觀察》1999年第6期；唐賢興：《全球治理與第三世界的變革》，《歐洲》2000年第3期。

⑦俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現實》1999年第5期；汪向陽、胡春陽：《治理：當代公共管理理論的新熱點》，《復旦學報（社會科學版）》2000年第4期；楊冠瓊：《經濟全球化與發達國家的政府治理范式創新運動》，《北京行政學院學報》2000年第2期。

⑧胡仙芝：《治理理論與行政改革》，《中國行政管理》2001年第1期。

⑨孫柏瑛：《全球化時代的地方治理：構建公民參與和自主管理的制度平臺》，《教學與研究》2003年第1期。

⑩俞可平：《治理和善治分析的比較優勢》，《中國行政管理》2001年第9期。

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