政府購買社會組織服務績效評估的實踐困境與路徑創新

胡穗

摘 要：我國政府購買社會組織服務的實踐正在各地展開，但是作為關鍵環節之一的政府購買社會組織服務的績效評估工作還存在評估主體獨立性欠缺、評估對象多元性欠缺、評估過程完整性欠缺，評估體系平衡性欠缺等局限，亟需努力構建多元的、獨立的評估主體；設置政府與社會組織一并受評的兩重主體評估對象；健全評估過程中的需求評估機制、動態評估機制和事后追責機制；完善既注重政府購買的成本與效率又注重價值取向的公平與公正的績效評估指標體系。

關鍵詞：政府購買；社會組織；公共服務；績效評估；

作者簡介：胡 穗，湖南商學院公共管理學院教授（湖南 長沙 410205）

一、研究問題的提出

政府購買社會組織服務的工作受到了黨中央、國務院的高度重視，國家相繼出臺了一系列政策措施。2012年財政部下發了《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》；2013年國務院辦公廳下達了《國務院機構改革和職能轉變方案》要求加大政府購買服務力度；緊接著國務院發布了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》；十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提到“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”{1}。這一系列文件均表明國家非常重視政府購買社會組織服務。

政府向社會組織購買公共服務在本質上是建立在政府與社會組織之間的一種典型的委托代理關系，是現代政府推動政府職能轉變、轉變公共服務方式、增加市場活力、提高公共服務質量、降低行政成本的一種手段。對于這樣一種特殊的契約性委托代理關系來說，購買服務流程的規范與否、服務的效果、服務的效率等方方面面，都需要得到政府、公眾乃至第三方評估機構進行評估和檢驗。因此，政府向社會組織購買公共服務必須要進行專業的績效評估，這是政府購買社會組織服務不可分割的一部分。若無相關績效評估，社會組織可能會為追求自身利益最大化而降低服務質量；同樣，作為“經濟人”的政府部門可能會在不受約束的情況尋求自身利益最大化，出現尋租、腐敗、績效低等問題。績效評估能夠更明確地指出購買社會組織服務過程中存在的問題，也能夠更明確社會公眾的需求，根據社會公眾的需求提供效率更高、質量更好的、針對性更強的公共服務，真正做到服務為民，從而改進政府、社會組織與社會公眾三者之間的關系。因此，作為公共服務領域的一項重大改革，政府購買社會組織服務能否長期有效的推行，績效評估是不可缺失的關鍵環節。《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出，要嚴格監督管理，明確要求加強政府向社會力量購買服務的績效管理，嚴格績效評價機制{2}；《國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》也強調要加強基本公共服務水平監測評價，積極開展基本公共服務社會滿意度調查，鼓勵多方參與評估，積極引入第三方評估{3}。

目前國內學者關于政府績效評估的研究數量較多、也較為全面，但是關于政府購買社會組織服務績效評估的研究較少。而關于政府購買社會組織服務績效評估方面的研究內容較為零散，缺少系統性，本文擬基于系統論的角度，從政府購買社會組織服務的績效評估主體、對象、環節以及評估指標四個方面分析當前我國政府購買社會組織服務的績效評估存在的困境與問題，并嘗試有針對性地提出解決方案，為今后改善政府購買社會組織服務的績效評估提供有益的借鑒和參考。

二、政府購買社會組織服務績效評估的實踐困境

雖然政府購買社會組織服務在各地方政府已經陸續開展和實踐，部分地區甚至已經開始形成各自的特色和模式，但是從總體來看“中國政府向社會組織購買公共服務總體上還處于啟動階段”{4}。政府購買社會組織服務仍然存在許多需要完善的方面，其中在政府購買社會組織服務的績效評估方面存在著較多問題，“調查顯示，目前中國很多地方政府向社會組織購買公共服務的評價和監督機制都不完善，甚至還處于缺失狀態”{5}。本文從政府購買社會組織服務的評估主體、評估對象、評估環節以及評估指標四個方面分析績效評估過程中存在的問題。

1. 評估主體獨立性欠缺

從總體來看，當前中國購買社會組織服務的績效評估主體的情況存在著地區性差異。大部分地區開展的政府購買社會組織服務的實踐活動尚不成熟，仍然缺乏相關的配套政策，社會組織發展也不成熟。因此尚未形成專業化的評估體系，評估主體由政府內部行政人員構成，通過工作報告、抽查等方式進行評估。部分經濟發達的地區政府購買服務的時間較長，相對而言發展得較為成熟，已經引入了第三方評估機構進行評估工作，但是第三方評估也存在著諸多問題。從總體上來看當前評估主體仍然欠缺獨立性。

第一，政府部門作為評估主體欠缺獨立性主要表現在政府與社會組織關系不獨立。從總體上來看政府與社會組織并非完全獨立、平等的關系，首先政府無論在權力還是財力上都處于強勢地位，而當今社會組織在全國看來數量尚少、發展較慢，處于弱勢地位。另外政府對社會組織的控制較嚴，沒有充足的發育空間，中國現今眾多社會組織都是在政府的主導和支持下發展起來。以上種種原因導致社會組織帶有鮮明的行政色彩，依附于政府部門之下，二者是不完全獨立的關系。“就國內非營利組織發展水平而言，當前存在大量依附于政府的組織”{6}。與其說政府將相關任務委托給社會組織倒不如說是政府直接下派任務，“不少社會組織實際上是由地方政府發起或者倡導成立的，有些社會組織甚至是在接到特定購買任務以后才專門成立的”{7}。因此，雙方的關系并不完全獨立，在這種情況下政府作為主要評估主體，其評估職能往往難以履行，不能作為合格的評估者，也難以做出客觀的評估。

第二，第三方評估機構作為評估主體欠缺獨立性表現在兩個方面。首先，組織上不獨立。從總體上來看，我國的第三方評估機構的行政色彩較為濃厚，完全獨立的第三方評估機構尚少，大多數是由民政部門發起或主導的，官方、半官方的評估機構數量較多，評估工作難以避免受到行政干預。其次，資金上依附于政府。由于當前第三方評估機構發展得尚不成熟，市場需求較少，“我國第三方評估機構最大的服務對象就是政府，其資金的主要來源也是政府”{8}。因此很大程度上依賴著政府的財政支持，資金上無法獨立。而且政府在購買社會組織服務的同時也會購入第三方評估，評估的費用一般來自于政府，由此政府與第三方評估機構之間就存在經濟利益關系，其獨立性必然受到影響，并且政府也是評估對象之一，因此獨立性也難以保證。

由上可知，當前我國政府購買社會組織服務的績效評估主體無論是政府內部評估還是第三方評估機構評估都存在缺乏獨立性的問題。

2. 評估對象多元性欠缺

政府購買社會組織服務本質上是政府將社會公眾委托給政府的服務再次委托給社會組織生產的過程。因此此過程存在著兩重委托代理關系，同樣，也需要兩重績效評估，也就是說既要對購買主體（政府）進行績效評估，也需要對社會組織進行績效評估。但從我國當前的實踐情況來看，主要的評估對象是社會組織，購買主體（政府）的評估問題往往被忽視。政府通過購買的方式提供公共服務并不意味著政府責任的轉移，相反政府在此過程中肩負著更加復雜的責任，充當著更加復雜的角色。政府是 “公共物品的確認者、精明的購買者、公共服務的評估者、財政的支出者”{9}。政府作為購買者應當選擇恰當的合作者，并對提供的服務進行監督與評估，參與到社會組織生產服務的全過程中去。

近年來地方政府購買社會組織服務的實踐較為普遍，但是購買效率并不高，購買服務并未達到高質量、低價格的效果，政府購買的財政資金使用效率一直為人詬病，違背了政府購買的初衷。這一現象出現的主要原因在于政府并未深刻意識到自身擔負的重大責任，成本意識低，并未將政府列為績效評估對象。許多地方政府制定的政府購買社會組織服務項目的績效考核評估辦法中均是以社會組織為評估對象制定評估內容與評估指標，沒有涉及到政府部門的績效評估，在各地方政府網站上也難以查找到有關政府購買的財政預算與資金投入的相關信息。“在評價對象方面，對于服務的績效評估而言，除了對服務企業的服務績效評估和監管外，沒有對相關政府部門進行評估”{10}。如上海市楊浦區發布的“楊浦區政府購買社會組織公共服務項目績效評估表”中，共包括“完成情況”、“服務滿意率”、“財務狀況”、“組織能力”、“人力資源綜合能效”六項評估內容，共有26項評估指標{11}。但這眾多指標均是用于評價社會組織，并未涉及到基于政府的評估指標。

3. 評估過程完整性欠缺

績效評估環節不健全主要體現在兩個方面，首先當前績效評估環節側重于結果評估，評估內容的設定均基于政府購買服務的最終結果，而購買前的需求評估與服務提供過程中的過程評估均未得到重視，其次則表現在評估結果缺乏反饋和調整。

第一，欠缺前、中期評估。只有進行需求評估才能明確社會公眾的需要，才不會導致方向性的錯誤，才能避免巨大的浪費。而過程評估的忽視則會使得整個服務過程不能得到及時的反饋，服務的質量也不能及時得到改善，僅僅注重事后評估并不能實現動態的服務監管。但是當前的績效評估并不是動態的評估，而僅僅只是對服務的最終結果進行評估，不重視前期的需求評估與服務提供過程中的評估環節。不少政府購買的服務項目花費巨大，但是社會公眾使用率卻較低。另外以結果評估為主的績效評估方法使得評估的周期較長，導致服務過程中出現問題后政府與社會組織的反應比較遲緩，出現購買的服務項目不符合實際需要。以上海市某些公交線路為例，未進行專業的需求評估就投入大量的資金，增設線路，結果社會公眾乘坐率極低，浪費了大量的資金，也引起了社會公眾的不滿{12}。

第二，欠缺評估結果的反饋。政府購買社會組織進行績效評估的意義在于能夠得出政府購買的服務項目的效用，進而對政府購買社會組織服務做出調整，提高績效，提升社會公眾的滿意度。然而，許多地方政府的做法是把評估結果束之高閣，沒有將之運用到實踐。“政府購買服務的資金管理服從于專項資金管理，項目考核評估的結果對資金撥付影響不大，很難實行績效管理，更沒有真正實行評估兌現”{13}。為評估而評估并不是績效評估的宗旨，但是政府因為沒有明確自身的的責任、義務，政府購買服務的市場競爭機制未完全建立，可供選擇的合作對象有限等多種原因，很多時候評估結果并不影響政府的合作對象的選擇，也沒有與資金撥付掛鉤，走過場的現象仍然存在。

4. 評估體系平衡性欠缺

有學者認為設計績效評估指標應當包含“政府成本”、“效率”、“社會公正度”和“公眾滿意度”四個內容{14}。政府成本主要指政府購買服務過程中所支付的一切費用和使用的資源；效率則包括政府購買社會組織服務的行政效率和社會組織生產服務的效率；社會公正度指社會公眾享有、使用社會服務權利的平等程度；公眾滿意度則指對服務的各個方面的滿意程度。中國各地政府普遍尚未形成系統、科學、合理的評估指標，從各地方政府制定的績效考核評估辦法來看，績效評估指標并不均衡。主要表現在如下兩個方面。

第一，重視經濟指標而忽視社會公正指標。“到目前為止，關于社會公正度的測量指標體系并不多見”{15}。績效評估的內容側重于社會組織的服務完成情況而較少關注弱勢群體的受益情況、社會公眾公平享受各項服務的情況等等。第二，側重于效率指標輕視公眾滿意度。在現實生活中，評估往往只注重服務“量”的產出而欠缺服務“質”的產出，注重項目在量上完成的情況卻忽視社會公眾對服務的評價。如上海市楊浦區發布的“楊浦區政府購買社會組織公共服務項目績效評估表”中，共包括完成情況、服務滿意率、財務狀況、組織能力、人力資源綜合能效六項評估內容，共有26項評估指標。在這眾多指標中并沒有形成社會公正度的測量指標，按百分制計，公眾滿意度這一指標僅僅也只占總體的10%。總體來說，當前政府購買社會組織服務的績效評估指標體系的平衡性尚欠缺，尚未建立起科學、完整的評估指標。

總之，政府購買社會組織服務的績效評估在評估主體、評估對象、評估環節、評估指標存在著多方面的問題，績效評估作為政府購買的關鍵環節仍然有較大的改進空間。

三、政府購買社會組織服務績效評估的路徑創新

政府購買社會組織服務的績效評估在評估主體、對象、環節以及評估指標四個方面存在著各種局限，為了科學推廣政府購買服務，亟需探索政府購買社會組織服務績效評估的路徑創新。

1. 構建多元獨立的評估主體

政府購買社會組織服務涉及到多方利益相關者，包括政府、社會組織、社會公眾等。政府購買社會組織服務的績效評估主體過于單一會導致評估缺乏公正性、科學性，所得到的評估結果缺乏可信度和完整性。政府購買的績效評估應當構建多元評估主體機制，發展多元的、獨立的評估主體，評估主體應當包含政府評估主體、社會公眾評估主體以及第三方評估機構評估。不同的評估主體所代表的利益是不一致的，利弊同時存在于不同的評估主體。因此應當綜合引入各方評估主體，形成多元的、獨立評估主體機制，并且要合理制定出評估主體構成的比例。針對購買服務項目的特點形成專門的績效評估小組，小組成員要包含上述三種主體，并且以社會公眾與第三方評估機構為主要評估主體，以確保評估結果符合社會公眾的需求并保持專業性，避免因為評估主體的利益傾向影響評估結果的公正性與可信度。

第一，完善政府部門評估。購買主體通過購買的方式提供公共服務，并不意味著向社會組織購買公共服務后就已經將責任轉移給社會組織，購買主體同樣有其職責保障公共服務的質量。因此在社會組織提供服務的全過程中，作為購買者的政府應當肩負起監督與評估的職責，以加強對社會組織的制約與促進，以確保政府的財政支出與社會組織服務的效果相稱。因此購買主體要承擔起組織者的角色，組織好績效評估工作的開展，組織好評估小組形成，并且要嚴格組織好審核第三方評估機構資質與能力的工作。

第二，發展社會公眾評估。政府購買社會組織服務的服務對象正是社會公眾，社會公眾作為服務的“消費者”最具有權力評價服務提供的情況。在評估過程中應當增加公眾參與的渠道，重視公眾的意見和公眾滿意度，同時建立有效的信息溝通平臺，讓政府及社會組織及時、充分地了解社會公眾對公共服務的要求，也讓公眾全面地了解政府購買的相關情況，以更好地對政府同社會組織進行評估與監督。另外社會公眾的人群選擇直接關系到績效評估結果，因此在選定社會公眾作為評估主體時，要根據社會公眾的年齡、收入、職業、性別等進行合理篩選，提高評估的客觀性。

第三，促進第三方評估機構發展。第三方評估機構雖然可以彌補政府評估的專業性不足并且其獨立的身份能夠保障評估的客觀性，但是第三方評估在中國發展得并不樂觀，數量上、質量上以及獨立性上都存在問題。因此當務之急應當培育好第三方評估機構，出臺相關的政策和措施鼓勵第三方評估機構的發展，重視第三方評估機構的地位，擴大第三方評估的需求。另外要從多方面著手加強第三方評估機構的獨立性與專業性：首先要確保第三方評估機構資金的獨立性，建立專門的公益性評估基金，保障評估機構資金來源的穩定性與充足性。其次要提高第三方評估機構的專業性。其一，政府要推動高等學府培養專業評估人才并且加強在職評估人員的培訓，提高評估技能。其二，政府要支持相關研究機構加大對評估方法與技術的研究力度，借鑒國外先進評估方法，進而提升我國評估方法。

2. 設置政府與社會組織一并受評的兩重評估對象

第一，革除“官本位”思想，建立信息公開制度。購買主體（政府）在購買過程中處于強勢地位，主導整個購買流程包括評估過程，購買主體受到傳統的“官本位”思想的影響，沒有同社會組織形成平等的合作關系，而是憑借其強勢的行政權力規避自身的責任與義務。政府要意識到自身不僅是委托者，將公共服務的生產委托給社會組織，也要意識到政府是代理者，社會公眾將公共服務交由政府代理。因此政府不僅要監督評估社會組織，也要轉變觀念，構建為民服務的新觀念，建立網絡公共平臺，主動公開購買社會組織服務的財政預算與支出等購買信息，同時多途徑收集各方的評價意見。另外政府要主動培育并且引入獨立的、專業的第三方評估機構，同時接受第三方評估機構與社會公眾的評估。樹立服務為民的思想，真正做到為提高服務質量而進行購買，而非為了購買而購買，杜絕運動化購買模式。

第二，設計基于購買主體（政府）的績效評估指標。由購買主體來進行績效評估缺乏專業性和客觀性，應當引入獨立的第三方評估機構，以其專業的評估技術根據購買項目設計不同的績效評估指標。指標的建立也要明確評估的對象，不僅要基于社會組織建立相關評估指標，也要基于購買主體（政府）建立評估指標。政府購買社會組織是一個復雜的過程，政府購買社會組織服務的績效評估也是個復雜的過程，在這個過程中除了要考察評估政府購買社會組織服務的行政能力外，還要考察評估社會組織提供服務的能力。對于購買主體（政府）的績效評估內容主要有政府對于社會組織的選擇、政府購買社會組織服務所支出各項成本、政府履行其職責的情況、政府監督的情況、社會效益的情況等等。其中最重要的要比較政府直接生產公共服務同將公共服務外包的成本以及社會效益，以保證政府購買不脫離其宗旨，提高服務質量的同時也能夠降低生產成本。另外應當加快建立政府購買的財政資金審查制度，所需資金要納入資金預算管理，要求同級人大審核政府購買社會組織服務的財政預算與決算。各職能部門應當協同合作，明確職能分工，對購買主體（政府）的財政資金使用效率進行評估，以約束政府的行為，嚴格監察購買主體（政府）的購買支出成本。

3. 健全評估過程中的需求評估機制、動態評估機制和事后追責機制

政府購買社會組織服務是個復雜的過程，同樣政府夠買社會組織服務的績效評估也十分復雜，為了能夠準確評估政府購買社會組織服務的績效，績效評估環節缺一不可。“必須對政府購買的事前（政府購買前的安排）、事中（執行環節）、事后（服務完成之后）三個階段進行評估”{16}。

第一，健全需求評估機制。政府在決定購買社會組織相關服務之前，不能主觀決斷，必須要對社會公眾進行需求調查，根據需求評估結果來決定是否要購買。通過問卷調查、電話訪問、走訪、面談等形式，根據需要合理篩選出調查人群，進行大規模需求評估調查，收集信息。政府部門要理性對待政府購買活動，不以領導的偏好作為購買服務的起點，應當從實際出發，以社會公眾的需求作為服務購買的先決條件。

第二，健全動態評估機制。在社會組織提供服務的過程中要建立好實時反饋制度，相關部門要做好隨機抽查工作，密切關注社會組織服務的實施情況，通過對社會公眾的訪談、問卷、網絡信息平臺等途徑收集社會公眾的反饋意見，評估社會組織提供的服務質量與效果。根據實時評估結果進行相應的調整，使得社會組織提供的服務能夠真正滿足社會公眾的需求，同時又能避免資源浪費。

第三，健全事后追責機制。得出績效評估結果并不意味著評估的終止，充分利用好評估結果才是最終目標。首先政府要根據評估結果分析得出社會公眾的服務需求，并作出相應的調整，以提高服務質量。其次評估結果應當作為政府是否與社會組織再次合作的主要參考因素。另外還需要建立基于績效評估結果的激勵制度與獎懲制度，資金激勵與懲罰要與績效評估結果相掛鉤，將績效評估結果與項目資金支付與結算相結合。

4. 完善既注重政府購買的成本與效率又注重價值取向的公平與公正的績效評估指標體系

“建立評估指標體系是有效施行政府績效評估的核心環節”{17}。建立科學完善的績效指標體系應當遵循“4E”原則，全過程突出公平與公正的價值取向。

第一，建立完備的評估指標。基于政府購買社會組織服務的復雜性，績效評價指標不能由單一的評估指標構成，所以建立指標首先要注重指標的完備性，建立科學完善的績效評估指標。既要考慮政府購買的成本、效率，也要考慮其公平性。本文認為應當參考“4E”原則建立科學完善的績效評估指標體系，即指標體系應當綜合經濟、效率、效果以及公正多方面因素。經濟主要指政府投入的成本，效率則是投入產出之比，效果則是社會組織服務完成情況與社會公眾的滿意程度，“公平標準關心的主要問題是接受公共服務的團體或個人是否受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務”{18}。在服務型政府創建的背景下，政府購買的績效評估指標不僅要重視行政成本與政府效率，同時也要彰顯公民需求，加大社會公眾滿意度在評估中的比重。

第二，評估指標要突出公平和公正的價值取向。只有將公平公正指標納入評估指標范圍，才能促進公共服務的公平性，進而提高公眾的滿意度，并保障弱勢群體的利益。因此指標的設計要關注社會組織提供的服務有無照顧到弱勢群體，社會公眾是否擁有公平的機會享受服務等等。最后由于政府購買的服務項目是有所差異的，因此需要根據不同的服務項目調整不同的評估指標。

（感謝遼寧大學哲學與公共管理學院李靜同學在材料收集上所提供的幫助）

注 釋：

{1}第十八屆中央委員會：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，2013年11月15日。

{2}國務院辦公廳國務院辦公廳：《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm，2013年9月。

{3}國務院：《國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》，http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm，2012年7月20日。

{4}王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京：北京大學出版社，2010年。

{5}吳桂艷：《我國政府購買公共服務的現狀與對策研究》，秦皇島：燕山大學，2011年第23期。

{6}楊寶：《政府購買公共服務模式的比較及解釋——一項制度轉型研究》，《中國行政管理》2011年第3期。

{7}王琴：《第三部門與政府公共產品購買中的問題研究》，《知識經濟》2014年第22期。

{8}潘旦、向德彩：《社會組織第三方評估機制建設研究》，《華東理工大學學報》（社會科學版）2013年第1期。

{9}E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，北京：中國人民大學出版社，2002年。

{10}{13}{16}邰鵬峰：《政府購買公共服務的評估困境和破解——基于內地評估實踐的研究》，《學習與實踐》2013年第8期。

{11}楊浦區民政局：《楊浦區政府購買社會組織公共服務項目績效評估表》，http：//www.shmzj.gov.cn/gb/mzypq/xxgk/zcwj/u1ai4859.html，2013年9月30日。

{12}姚麗萍、肖健：《市人大代表建議完善政府購買服務績效評估——公共財政投入莫尷尬，公共服務好事要辦》，http：//xmwb.xinmin.cn/html/2012-01/13/content_5_1.htm，2012年1月13日。

{14}{15}王春婷、李帆、林志剛：《政府購買公共服務績效結構模型建構與實證檢測——基于深圳市與南京市的問卷調查與分析》，《江蘇師范大學學報（哲學社會科學版），2013年第1期。

{17}蔡立輝：《政府績效評估現狀與發展前景》，《中山大學學報》（社會科學版）2007年第5期。

{18}丁俠輝：《政府績效評估研究》，鄭州：鄭州大學，2004年第18期。