優(yōu)化企業(yè)集團(tuán)“根本大法”

文‖吳熊偉 田志友

優(yōu)化企業(yè)集團(tuán)“根本大法”

文‖吳熊偉 田志友

制度體系的形成，非一日之功

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出了依法治國的一系列新思路、新觀點(diǎn)和新舉措。落實(shí)到企業(yè)層面，“依法治企”就成為“依法治國”不可或缺的微觀基礎(chǔ)，大型國有企業(yè)歷經(jīng)多年的發(fā)展，雖在經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)方面取得了矚目的成績，但內(nèi)部管理方面仍存在一定的優(yōu)化空間。新形勢下，為充分貫徹十八屆四中全會的各項(xiàng)要義，使合規(guī)經(jīng)營真正成為企業(yè)經(jīng)營管理的重要理念，大型國有企業(yè)帶頭開展制度體系建設(shè)就顯得尤為必要。

三大支柱

制度體系的形成，非一日之功，尤其對于大型國有企業(yè)而言，基于過往的管理經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣，已在企業(yè)內(nèi)部形成了一些固化的思維和意識，因此，整套制度體系的完善，需要系統(tǒng)地對制度內(nèi)容體系、管理體系和支撐體系進(jìn)行全面優(yōu)化。其中，制度內(nèi)容體系的重構(gòu)是各工作開展的基礎(chǔ)，管理體系的健全是形成長效機(jī)制的前提，支撐體系的夯實(shí)是制度落地的保障。

內(nèi)容體系——明確制度分層

在內(nèi)容上最根本的落腳點(diǎn)便是整個制度體系的重構(gòu)，總體而言，建議按照一章兩制的原則，將規(guī)章制度體系按照管理層級依次劃分為公司章程、治理制度和管理制度。

公司章程規(guī)定公司的發(fā)展方針、經(jīng)營方向、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要經(jīng)營管理制度等重大事項(xiàng)，是“依法治企”、規(guī)范經(jīng)營活動的主要依據(jù)。

治理制度主要包括股東制度、監(jiān)督母子公司治理和授權(quán)等方面的制度。

基本管理制度是指對公司各主要專業(yè)領(lǐng)域的管理原則、審批權(quán)限、面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及控制措施等基本問題作出規(guī)定的規(guī)范性文件。

一般管理制度是指對公司管理進(jìn)行具體規(guī)范的文件，包括管理辦法、管理細(xì)則和管理規(guī)范。管理辦法是指明確總經(jīng)理對公司內(nèi)部授權(quán)額度、相關(guān)部門的職責(zé)界面、具體工作辦理原則和流程等事項(xiàng)的規(guī)范性文件；管理細(xì)則是指對公司章程、制度和管理辦法的落實(shí)進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化、明確操作性的規(guī)范性文件；管理規(guī)范是指對公司運(yùn)營專業(yè)領(lǐng)域應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)化要求進(jìn)行明確的規(guī)范性文件。

——完善文件內(nèi)容

應(yīng)該從四個方面對制度文件內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化完善：一是在制度文件當(dāng)中明確制度編寫的目的、詳細(xì)闡明編寫依據(jù)、適用范圍以及相關(guān)部門/人員的責(zé)任；二是制度的主體內(nèi)容應(yīng)該詳實(shí)具體，包括具體的管控要求，控制方法及相對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)；三是必要的附件或附表應(yīng)包含在制度當(dāng)中；四是在單個制度文件當(dāng)中應(yīng)該明示出與該制度密切相關(guān)的其他制度，增強(qiáng)管理行為的協(xié)同性。

管理體系——明確制度體系責(zé)任分工

首先是歸口管理部門，在制度體系的運(yùn)行過程中，涉及到各部門之間的相互協(xié)調(diào)與配合，需要明確歸口管理部門，其職責(zé)包含五個方面：一是負(fù)責(zé)制定企業(yè)規(guī)章制度管理辦法和程序，并組織實(shí)施；二是負(fù)責(zé)組織企業(yè)制度的年度計(jì)劃立項(xiàng)、起草、會審、宣傳貫徹，并組織協(xié)調(diào)各部門參與制度的必要修訂；三是定期組織對制度體系運(yùn)行有效性和制度文件操作可行性進(jìn)行審視和維護(hù)，協(xié)調(diào)解決規(guī)章制度制定和執(zhí)行過程中的沖突；四是參與企業(yè)集團(tuán)戰(zhàn)略規(guī)劃的落地實(shí)施，全過程跟進(jìn)集團(tuán)年度計(jì)劃和中長期規(guī)劃；五是協(xié)調(diào)其他職能部門對制度體系進(jìn)行全過程監(jiān)督、評估、考核和反饋。

其次是發(fā)文部門，其主要職責(zé)體現(xiàn)在兩個方面：一是內(nèi)部各項(xiàng)基本管理制度、管理辦法、管理細(xì)則及管理規(guī)范等文件的版本控制、發(fā)布和歸檔；二是在制度預(yù)審和會審過程中，通過設(shè)置常務(wù)委員的形式對提交審批的規(guī)章制度草案進(jìn)行審議，協(xié)調(diào)歸口管理部門推進(jìn)制度會審工作的順利進(jìn)行。

最后是職能部門，應(yīng)主要圍繞3個方面展開工作：一是負(fù)責(zé)本部門主辦制度的立項(xiàng)、起草和會審，制度擬定或修改需求明確后，組織本部門人員進(jìn)行制度立項(xiàng)計(jì)劃的制定和部門內(nèi)全員論證；二是負(fù)責(zé)本部門主辦制度在執(zhí)行過程中的監(jiān)督、自查、考核和問題反饋，配合制度歸口管理部門制定符合本部門職責(zé)范疇的制度執(zhí)行監(jiān)督方案細(xì)則，按照細(xì)則要求在部門內(nèi)部進(jìn)行自查；三是負(fù)責(zé)本部門主辦制度的評估、日常維護(hù)和持續(xù)優(yōu)化，配合制度歸口管理部門進(jìn)行本部門制度評估要素的設(shè)計(jì)，組織部門內(nèi)部人員配合評估過程的進(jìn)行，及時將評估結(jié)果整理匯總至歸口管理部門。

——健全制度體系全生命周期管理

制度體系的有效運(yùn)行，需要從擬定（修訂）到廢止的全過程進(jìn)行系統(tǒng)性優(yōu)化，建議從下述三個方面入手：

一是擬定(修訂)流程。應(yīng)建立健全立項(xiàng)（修訂）、預(yù)審、正式審批等環(huán)節(jié)，其中正式審批環(huán)節(jié)包括擬稿（修訂）、會審、會審意見處理、協(xié)調(diào)分歧與合規(guī)性審查、收文管理、公司領(lǐng)導(dǎo)審簽以及最終的制度頒布。建議在擬定階段強(qiáng)化對制度文件內(nèi)容和格式的審核，如必須包含必要的形式要件（名稱、編號、文號和版本）、內(nèi)容要件（目的、依據(jù)、范圍、權(quán)責(zé)界定、規(guī)范說明和附件）以及管理要件（主辦部門、審核部門、所屬類別、解釋權(quán)歸屬），同時對文件版本采取電子化方式處理、統(tǒng)一入庫。

二是運(yùn)行機(jī)制。應(yīng)在制度運(yùn)行過程設(shè)定合理有效的監(jiān)督評估體系、定期對現(xiàn)有制度開展維護(hù)工作、明確制度更新時間。其中監(jiān)督評估體系應(yīng)包含常規(guī)監(jiān)督機(jī)制和重大違規(guī)事項(xiàng)匯報(bào)機(jī)制，設(shè)置兼具合法、協(xié)調(diào)、效率和可行的評價標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定制度文件發(fā)生沖突時的有效解決路徑；定期維護(hù)工作可圍繞制度文件的基本要素進(jìn)行系統(tǒng)梳理，由歸口管理部門進(jìn)行審核并督促各職能方向?qū)栴}制度進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化；制度更新時間應(yīng)結(jié)合企業(yè)具體情況而定。

三是廢止機(jī)制。針對已經(jīng)運(yùn)行一定時期的制度，包括文件合并或分拆后，之前的制度文件、到期未更新的制度文件以及通過定期評估、維護(hù)和會審后發(fā)現(xiàn)其已不具備繼續(xù)存在價值的制度文件，則可以啟動廢止流程。由文件起草部門負(fù)責(zé)填寫文件廢止記錄，將相應(yīng)材料提交至歸口部門進(jìn)行初步審核，并由企業(yè)總部分管領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)后即執(zhí)行廢止。

支撐體系

為有效保障制度體系的穩(wěn)健運(yùn)作，建議從信息系統(tǒng)、獎懲機(jī)制和企業(yè)文化等方面進(jìn)行支撐體系的設(shè)計(jì)：

在信息系統(tǒng)方面，建議圍繞制度擬定和修訂的信息化、制度評估和反饋的信息化、制度匯編和查詢的信息化以及制度管理流程的信息化等環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化。

在獎懲機(jī)制方面，建議針對各項(xiàng)制度的評估標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果，擬定更為細(xì)化的部門和員工評分標(biāo)準(zhǔn)，并將其納入到績效考核之中。

在企業(yè)文化方面，建議從制度文化的培養(yǎng)、制度培訓(xùn)的開展以及違規(guī)公告的發(fā)布等事項(xiàng)著手，提升每一個個體的守則意識和集體責(zé)任感。

四大步驟

大型國有企業(yè)經(jīng)過一定時期的發(fā)展，內(nèi)部組織架構(gòu)和各部門功能日漸龐雜，部門之間的分工和權(quán)責(zé)界定存在一定程度的交叉，建議在開展制度體系建設(shè)時，從集團(tuán)層面，先明確牽頭部門，再啟動全面梳理，并配合開展問卷調(diào)查和各部門的訪談，對現(xiàn)有制度所存問題進(jìn)行全面診斷，在此基礎(chǔ)之上，緊跟企業(yè)集團(tuán)深化改革的各項(xiàng)要求和戰(zhàn)略規(guī)劃的細(xì)分目標(biāo)，動態(tài)地對現(xiàn)有制度進(jìn)行更新，使制度體系為企業(yè)集團(tuán)的長遠(yuǎn)發(fā)展保駕護(hù)航。

明確牽頭部門

鑒于制度體系建設(shè)工作涉及的文件范圍較廣，責(zé)任主體層級分散，建議由集團(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)（董事長或總經(jīng)理）指定一個牽頭部門，負(fù)責(zé)制度建設(shè)工作的統(tǒng)籌安排，并賦予其一定的職責(zé)權(quán)限，如制度建設(shè)專項(xiàng)匯報(bào)機(jī)制，對工作開展過程中發(fā)生的問題可直接匯報(bào)至董事長或總經(jīng)理。在牽頭部門的選擇上，可結(jié)合各企業(yè)集團(tuán)實(shí)際情況，選擇部門職責(zé)與制度管理工作關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的部門，如運(yùn)營改善、商務(wù)運(yùn)作、辦公室、行政人事、法務(wù)合規(guī)等部門可作為首選。

啟動全面梳理

針對企業(yè)集團(tuán)所包含的所有管理制度，按照既定的層級，進(jìn)行全面、系統(tǒng)地梳理，具體可從下述四個方面開展工作。

一是對制度文件類別進(jìn)行明確標(biāo)識，如部門職責(zé)說明、崗位工作說明、事項(xiàng)處理流程、附件（表單）、通知、程序文件以及特定事項(xiàng)管理辦法。

二是圍繞制度文本的關(guān)鍵要素進(jìn)行逐一審視，包括：目的。該項(xiàng)制度要達(dá)到的控制目標(biāo)和解決的實(shí)際問題是否明確；依據(jù)。制定該項(xiàng)制度所依據(jù)、參考的上級制度文件是否明確、有效；范圍。該項(xiàng)制度是否明確涵蓋事項(xiàng)、部門、人員以及例外范圍；責(zé)任。該項(xiàng)制度所屬部門、相關(guān)部門及人員的權(quán)責(zé)是否明晰；主體內(nèi)容。語義表述和格式是否規(guī)范統(tǒng)一，專用術(shù)語的概念、定義是否明確，邏輯關(guān)系是否清晰；附件。是否需要必要的附件，現(xiàn)存的附件是否完整無缺，解釋部門、實(shí)施的起始日期及相關(guān)說明是否完整；程序文件。支撐制度運(yùn)行的流程指引是否邏輯清晰、是否符合權(quán)責(zé)界定要求。

三是對制度之間的權(quán)責(zé)界定和內(nèi)容范疇進(jìn)行比對，如權(quán)責(zé)界定上,是否存在與其他制度權(quán)責(zé)交叉的內(nèi)容；內(nèi)容范疇上,是否存在與其他制度針對同一事項(xiàng)重復(fù)約定。

四是聚焦各部門職責(zé)對制度文件所約定的事項(xiàng)進(jìn)行深入分析，重點(diǎn)關(guān)注職責(zé)落實(shí)情況和細(xì)致程度，如部門職責(zé)規(guī)定的事項(xiàng)是否均已通過制度進(jìn)行約定；已有的事項(xiàng)約定是否與部門職責(zé)相匹配；現(xiàn)有的整套制度是否系統(tǒng)深入，對約定的事項(xiàng)是否詳盡具體。

開展部門調(diào)研

在梳理工作開展的同時，除對靜態(tài)的文本進(jìn)行全面分析之外，還應(yīng)與各相關(guān)部門進(jìn)行持續(xù)溝通、訪談，具體可通過問卷調(diào)查的形式，向集團(tuán)全員征集制度體系意見；通過現(xiàn)場提問的形式與各部門負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵崗位工作人員逐一交流，獲取最直觀的制度運(yùn)行反饋。建議在部門訪談工作開展過程中，由企業(yè)集團(tuán)聘請第三方機(jī)構(gòu)，以獨(dú)立身份代替牽頭部門開展與各部門的面談，以實(shí)現(xiàn)訪談結(jié)果的真實(shí)、客觀、公正。訪談的具體內(nèi)容應(yīng)與制度文件的梳理情況相結(jié)合，對文件中存疑的地方，通過面對面交流的方式，整合相關(guān)部門意見和觀點(diǎn)，為后期全面優(yōu)化提供問題切入點(diǎn)。

緊跟戰(zhàn)略規(guī)劃

在現(xiàn)有制度體系優(yōu)化完善之后，還應(yīng)根據(jù)集團(tuán)整體改革的不斷深化、戰(zhàn)略和組織的變動及時開展制度更新工作。隨著戰(zhàn)略遠(yuǎn)景、戰(zhàn)略細(xì)分目標(biāo)和具體業(yè)務(wù)模式的變化，既有制度體系中的一些職責(zé)邊界需要重新劃分，相應(yīng)的權(quán)限和流程也應(yīng)做出一定變化，需要以業(yè)務(wù)為導(dǎo)向，適時對制度內(nèi)容體系和管理體系進(jìn)行重塑。調(diào)整過程中應(yīng)充分考慮未來業(yè)務(wù)變化的各種可能性，根據(jù)前期運(yùn)作過程中總結(jié)出的各類問題和經(jīng)驗(yàn)，在設(shè)計(jì)新的制度體系時，為集團(tuán)未來的發(fā)展預(yù)留一定空間，在對現(xiàn)有體系進(jìn)行更新的前提下，確保新制度體系在一定時期內(nèi)的可操作性。

該院是上海市國資委主管、以國有資本運(yùn)營管理為主要研究對象、具有獨(dú)立法人地位的社會科學(xué)研究機(jī)構(gòu)。主要聚焦國資國企領(lǐng)域內(nèi)“資本運(yùn)營與管理”的理論創(chuàng)新與學(xué)術(shù)研究,探索國有資本的資本運(yùn)作、投融資和產(chǎn)業(yè)布局之道,多元、中性、客觀探討國資運(yùn)營平臺的手段創(chuàng)新和效率提升,促進(jìn)國有資產(chǎn)向優(yōu)質(zhì)資本轉(zhuǎn)化,實(shí)現(xiàn)保值增值,促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。研究院網(wǎng)址：www.sscor.org。

作者單位：（上海國有資本運(yùn)營研究院）