聚焦地方國有企業改革發展的幾個問題

王正宇

地方國企是區別于央企而由省、市、縣政府管轄的地方國有企業。這些年，地方國企的發展走過了極不平凡的崎嶇道路。在20世紀末和21世紀初，慘淡經營幾十年的地方國企矛盾凸現，弊端盡顯：機制僵化、人員老化、設備老舊、不堪重負，大部分地方國企步履維艱，難以為繼，與這一時期放開搞活、蓬勃興起的民營經濟形成了強烈對比。地方國企衰退有著多方面的原因，最主要有兩點：其一，長時期計劃經濟條件下的地方國企，與市場嚴重脫節，在撲面而來的市場經濟大潮沖擊下，窘態百出，無力招架。其二，我國思想理論界、經濟界，包括相當一部分黨政干部中間，蔓延一種地方國企必然辦不好、地方沒有必要辦國企的觀點。在這樣的背景之下，許多地方政府選擇了國退民進的策略，一段時期內，國企改制成為時尚，地方國企幾乎被賣光、改光，實體性制造業國企在許多地方幾乎消失殆盡。現在來看，盡管當時的出發點和動機不宜多加猜測，但是造成國有資產大量流失也是不爭的基本事實，教訓極為深刻。

地方國企改革發展有潛力有差距

國有企業是全面建設小康社會的重要力量，是國家政權鞏固的重要物質基礎。隨著基本現代化進程的加快，為適應深化社會管理、提升治理能力的新形勢，近幾年不少地方政府逐步認識到，在放手發展個私經濟、外向型經濟的同時，應當注意發展公有制經濟。尤其是在現階段我國國情條件下，只有在毫不動搖地發展非公有制經濟的同時，毫不動搖地發展公有制經濟，地方政府在區域經濟發展中才能有足夠的話語權，才能發揮應有的影響力，才能在區域經濟社會發展中具有較強的把控力。于是，在地方政府的主導下，地方國企又在復蘇和壯大之中。

有資料顯示，目前我國地方國企占全部國企的比重接近60%。這既表明地方國企的總量不可小覷，同樣說明它也是改革發展攻堅克難的重點。從目前地方國企的現狀分析，我國不少省份現有的地方國企在地方經濟、社會發展中占據的份額明顯偏低，總量小，貢獻少，其活力、控制力、影響力更是無從談起。再從地方國企行業構成來分析，一部分是原有企業的留存，一部分則是近年來新組建的，以基礎設施建設、公共服務、投融資平臺為主。以江蘇為例，地方國企資產行業分布為：社會服務業占42.42%，房地產業占17.42%，交通運輸業占10.63%，工業占8.79%，金融業占5.87%。真正意義上規模大、效益好、競爭力強的實體經濟幾乎是鳳毛麟角。

應當引起注意的是，目前的地方國企普遍具有兩個特點：一是已經在很大程度上注意了與市場經濟的接軌與融合。二是總體上仍舊表現為活力不夠、動力不足，改革發展既存在較大潛力，也存在明顯差距。在深化國企改革的今天，非常有必要對地方國企的改革發展把脈問診，保證地方國企在符合國情、市場經濟規律的前提下健康持續向前發展。

明確地方國企改革發展的總體目標，不斷增強國有企業的活力、控制力、影響力，是國企改革發展的出發點和歸宿點。當前，要以全面深化改革為總抓手，把注意力集中在地方國企活力的釋放、控制力的增強和影響力的提升上。

從地方國企的活力來看，一是來源于體制機制，二是來源于班子與人才。只有建立起適應社會主義市場經濟發展的一整套體制機制，才叫有活力。機制活、體制活、管制活，國企才會在整體上優于其他經濟形態，才會比其他經濟形態更具競爭力。因此，要通過深化改革，細化改革舉措，激發企業潛在的動力，釋放企業內在的活力，最終形成活力迸發的市場主體。

從地方國企的控制力來看，外在表現為對區域經濟發展起舉足輕重的行業和領域有話語權，內在表現為較強的經營管理能力和風險防范能力。這是衡量地方國企地位、實力的顯著標尺。如果說地方經濟需要走差別化競爭、錯位化發展之路的話，那么地方國企一定要主動作為，努力形成具有競爭力的特色優勢和品牌優勢，不斷增加對區域經濟的貢獻份額，不斷提升適應市場的核心競爭力。

從地方國企的影響力來看，主要體現在服務、保障地方經濟社會發展大局的能力上。譬如，與地方黨委、政府的中心工作相呼應，把經濟責任、政治責任、社會責任扛在肩上，發揮重大影響；又如，回報股東、報效國家，企業的文化管理模式；再如，和諧的勞動用工關系、保護環境、促進就業、依法納稅、廉潔經營等，企業的生產、經營、管理應當在本地區的經濟社會發展中發揮積極的影響。

積極穩妥推進地方國企改革

地方國企的改革是一個十分嚴肅的話題。政策敏感性強，社會關注度高。不能折騰，不能翻燒餅，不能刮風起哄，必須積極慎重地穩步推進。

必須全面領會改革要求。黨的十八大、十八屆三中全會對國企改革提出了明確要求，做出了具體部署。地方國企的改革發展必須全面貫徹上述精神，全面落實國企、國資改革的各項任務。對于已經確認的幾十項改革任務，地方各級政府、國資監管部門、國有企業，都要全面領會，全面落實，全方位推進。在總體把握上，一定要吃透精神，掌握實質，結合實際、穩妥務實地操作。既不能趕時髦，搞形式，又不能為改而改虛于應付。

必須牢牢把握改革方向。地方國企的改革方向是做大、做強、做優，是不斷增強活力、控制力、影響力，而不是其他。這既是地方國企改革的出發點和歸宿點，也是檢驗地方國企改革成敗的根本標準，又是與上一輪國企改革的明顯區別。對此，不能動搖，不能跑偏，不能走樣。各級各部門需要在這一問題上進一步達成共識，深化認識。

必須選準改革的著力點。由于綜合實力、經營狀況、產業產品、領導班子等情況不一，地方國企之間的差異性、不平衡性很大。在整體推進地方國企改革的時候，特別需要把握好各個企業改革的著力點。這里，既要有共性的普遍要求，也要有個性的特別需求。某些時候，或許個性還會大于共性。只要符合國企改革的總方向，圍繞國企改革的總目標來進行，改革的著力點就應當允許并鼓勵多點突破。

必須堅持“一企一策”展開。地方國企情況千差萬別，改革要緊密結合各地、各企業的實際來進行，堅持試點先行，堅持“一企一策”、“一廠一方”來展開。譬如，涉及企業內部管理的改革內容，各企業應不等不靠，從自身實際出發，抓緊行動；又如，混合所有制改革，究竟是宜進、宜退，還是宜留，必須因地制宜，區別對待；再如，實行分類管理，要打破原有體系格局，從有利于做大做強來考量等，都需要緊密結合實際來進行，不能搞一刀切、一窩蜂。

堅持完善地方國企管理體系

管理體系問題，是地方國企改革發展中繞不開的一個坎。必須進一步厘清關系，理清職能，明確職責。

堅持“三統一、三結合”國有資產管理體制。地方國企的管理體系總體上是明了的，目前存在的問題主要是執行不到位。實踐證明，作為政府出資人代表的國資監管部門，已經具有十多年的專業化監管經驗，有著比較完整、成熟的監管架構，是其他任何部門都無法替代的。落實和完善權利、義務、責任相統一，管資產、管人、管事相結合的“三統一、三結合”國資監管體制，地方國企的管理關系就會很順利、很流暢。因此，有必要抓緊設立地方國資監管部門的黨委、紀委，賦予出資人管人、管事、管資產的全部職責。只有把主體責任落實到位，國資監管部門才能名副其實地實施有效監管，國資監管才有可能落到實處。

提高監事會監管的權威性、有效性。監事會監督是國有資產監督管理最直接、最有效的實現形式。需要把監事會的組織架構與工作模式加以完善。一要以外派監事會為主，并由集團公司抓緊向二、三級子公司派出監事會；二要落實監事會參與企業重要決策、重要會議、重要活動等相關制度規定；三要減小監事會監督的企業數量，努力將監事會的監督做細做深；四要形成監督合力，把年度檢查、專項檢查與日常檢查、審計、巡視等更加緊密結合起來；五要在強化財務檢查的同時，高度重視加強對企業領導人員履行職務行為的監督，更加有效地實施監管。

高度重視地方投融資平臺的運作。這些年，地方政府相繼建立了一批國資性質的投融資平臺，為推動地方發展做出了積極貢獻。但是，這些平臺存在政企不分、負債率高、管理不規范、金融風險大等問題。對此，一定要高度重視。加強平臺公司的風險管控，做好風險排查、防范和化解，最大限度防范并化解潛在風險。規范運作，盡快剝離政府融資職能，培育科學合理的盈利模式，實現由單純的政府融資載體向真正的市場主體的轉型，逐步向市場化、實體化、產業化、資本化過渡。

實現經營性國有資產監管的全覆蓋。必須十分警惕機關部門單位爭當出資人代表的傾向。大量事實已經說明，機關部門單位公共管理職能與國有資產出資人職能攪和一起，極易導致國有資產空心化，出現國有資產流失、貪污腐敗、利益輸送等問題。大量事實還說明，盡管專業國資監管還需要完善，但游離于國資專業監管之外，其他業務部門的監管都是形同虛設且蒼白無力的。從有利于地區國有資產的優化組合、資源配置，有利于發揮國有資本的最大效率，有利于國企之間的平等競爭出發，應當堅決打破部門割據，堅決沖破利益藩籬，大力推動經營性國有資產監管全覆蓋。在具體操作時，一些地方采取的由地方黨委、政府主導，人事管理渠道維持現狀，將地方國有資產保值增值納入監督管理，是比較現實的可行選擇。

積極扶持地方國企做強做大做優

地方國企的做強，是指實力強、競爭力強、投融資能力強；地方國企的做大，是指總量大、規模大、效益大；地方國企的做優，是指產品優、品牌優、形象優。目前，相當一部分地方國企在區域經濟發展中占比明顯偏低的狀況亟待改變。今后幾年，區域經濟發展中地方國企要重點培植一批行業單打冠軍和企業航空母艦。只有這樣，增強國有經濟的影響力才可能落到實處，國資監管部門才能有所作為。

找準比較優勢。千方百計放大國有資本功能，大力推動國有資本向當地優勢企業和特色企業集聚，爭取做強做優一批具有地方特色、地區優勢、支柱作用的大企業集團，打造地方經濟發展的臺柱子。做強做大，要在實施“走出去”、“一帶一路”、“長江經濟帶建設和沿海開發”等國家戰略層面來考量。就大部分企業而言，做強主業當然是現實選擇，但是面臨互聯網經濟、電商經濟、跨界經濟等的蓬勃興起，地方國企原有經營的主業或非主業，必然具有相對不確定性。打破傳統思維定式，敏銳地洞悉市場，不失時機調結構、促轉型、搞創新，捕捉機遇，錯位發展，使做大做強變為現實可能。

積極培育龍頭企業?！笆濉逼陂g，省市級國資委都要有意識、有重點地培育一批全國一流、進入跨國公司行列的龍頭企業，更好地引領、帶動、服務地方經濟發展。逐一對現有的地方國企進行梳理排隊，分門別類，落實做強做大的措施。即使是二、三級企業，只要在地區、行業中領先領跑的、符合國家產業導向的、有做強做大潛能的，都應當在人才、資金、政策等方面給予全力扶持。實踐表明，將優質資源、核心資產推向市場，推動國有資產證券化是可行選項，要通過資本市場并購、借殼上市、IPO首發上市、新三板上市等途徑，實現企業的跨越發展。

研究制定政策。我國經濟具有政府主導和行政推動的特點。與鼓勵其他經濟形態發展相比，這些年在許多地方政府層面，國企發展的政策研究明顯不夠，地方國企的發展缺乏政策的扶持與支撐。在新常態下引導地方國企的發展，可以采取地方政府自主發債融資、撥付專項資金、國有資本收益集中使用、建立國企改革發展基金等諸多辦法，加大對地方國企的投入，鼓勵地方國企加快轉型升級和技術創新步伐，迅速搶占戰略性新興產業制高點，為區域經濟社會發展做出新的貢獻。

推動地方國企抓好幾項重點工作

堅持完善地方國企的領導架構。搞好地方國企的改革發展、經營管理，健全和完善地方國企的領導架構是首要前提。否認黨對國企的領導，或是把黨的領導與公司治理結構對立起來、割裂開來都是極端錯誤的?；趪衅髽I的基本屬性和本質特征，我們已經把國企的領導架構做出了這樣的概括：處于頂層設計層面的是企業黨委；處于決策層面的是企業董事會；處于操作層面的是企業經營層；處于監督層面的是企業紀委、監事會；處于支持支撐層面的是企業的工青婦組織。這樣一種“五位一體”的領導架構，既相互銜接又相互制衡，既與市場經濟接軌又符合中國國情，應當得到落實和堅持。

堅持“三重一大”制度。事實說明，國有企業存在的貪腐問題、風險事故等，絕大多數都與決策不科學、不民主、不透明有關，都是獨斷專行、暗箱操作的后果?！叭匾淮蟆闭瞧髽I運行過程中防止權力濫用的鐵籠子，必須下決心、花力氣將鐵籠子打造好，凡涉及企業權力運行的事項，必須無一例外地鎖進鐵籠子。從這個意義上說，國企堅持“三重一大”決策的公開、透明、陽光，堅持集體決策、民主決策、科學決策，具有極其強烈的現實針對性和緊迫性。

堅持責任追究。地方國企負責人要強化責任擔當意識，始終把改革發展的重任抓在手上、扛在肩上。國有資產保值增值是國有企業領導人員的神圣使命，做大、做強、做優、做久才是真本領。對大權獨攬、獨斷專行的行為，對玩忽職守、不負責任的行為，對奢侈浪費、管理混亂的行為，對營私舞弊、貪污受賄的行為，都要對照黨紀國法，堅決嚴肅追究責任。對于造成國有資產重大損失的，不僅要追究責任人的個人責任，也要追究領導班子的集體責任。

堅持強化集團管控。集團管控的薄弱迫切需要引起高度重視。應當把防范風險能力的提升作為企業管控的重中之重。集團管理中出現的問題具有行政化、機關化傾向，一些行政機關的不作為、慢作為，衙門氣息、官僚作風在一些企業集團已經滋長蔓延，導致效率低下、管理目標落空、風險事故頻出。一定要運用現代科技、信息化手段，以鐵石心腸、鐵的紀律、鐵的手腕和縝密的流程，狠抓管理，迅速提升集團管控能力。

堅持推動“三能”。國企改革改到最后還是人的問題。地方國企一定要抓住有利時機，鎖定市場化取向，突出“三能”改革和考核分配制度改革兩大抓手，著力在員工能進能出、高管能上能下、報酬能高能低方面組織攻堅，力求取得突破性進展，使企業存在的弊端得以克服，市場化運營的活力得以釋放，從而動力強勁地高歌猛進。

堅持推動依法治企、廉潔國企建設。在全面依法治國的宏觀背景下，地方國企要善于運用法治思維和法治方式深化改革，推動發展。公司治理的組織架構、經營管理的運營模式、行使權力的制衡制約、員工隊伍的建設管理等，都必須自覺納入法治化軌道。從發揮國企影響力的要求看，國企的廉潔經營、員工的廉潔從業，必須有更高的標準和更嚴的要求。企業黨組織和紀檢組織要切實擔當起全面從嚴治黨的主體責任和監督責任，旗幟鮮明反對腐敗，持之以恒整治四風。國企領導人員要帶頭執行黨風廉政責任制，管好自己，帶好隊伍，自覺接受監督，保持國有企業應有的良好形象。

（作者系江蘇省人民政府國有資產監督管理委員會副主任）

責任編輯：高 莉