開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能簡單復(fù)制“自貿(mào)區(qū)”

南京地處上海一小時經(jīng)濟(jì)圈，中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）的建設(shè)無疑是南京目前改革發(fā)展最重要的背景和前提。南京如何對接上海自貿(mào)區(qū)的制度溢出和經(jīng)濟(jì)輻射，克服自貿(mào)區(qū)建設(shè)帶來的虹吸效應(yīng)和極化效應(yīng)，為南京未來構(gòu)建南京開放型經(jīng)濟(jì)新體制奠定基礎(chǔ)。我們認(rèn)為：從思想上認(rèn)識上海自貿(mào)區(qū)為南京開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的新機遇以及隨之而來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是我們做好工作的前提。

一、上海自貿(mào)區(qū)為南京開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新機遇

上海自貿(mào)區(qū)為南京拓寬對外開放新領(lǐng)域提供了窗口。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)時代的支柱產(chǎn)業(yè)，上海自貿(mào)區(qū)承擔(dān)了為中國的服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索新方式、新渠道，提升國際競爭優(yōu)勢的重任，是繼制造業(yè)之后產(chǎn)業(yè)開放發(fā)展的又一窗口。而南京的服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)相對雄厚，已經(jīng)成為推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開放的試驗，有利于南京金融、航運、物流、教育、傳媒等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)市場與國際標(biāo)準(zhǔn)無縫銜接；有利于南京教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域開展多方面的深度合作；更有利于推動南京跳出外貿(mào)、外資、外經(jīng)“老三外”的原宥，推進(jìn)外包、外展、外機“新三外”的開展，即發(fā)展服務(wù)外包、壯大國際會展、集聚涉外服務(wù)型機構(gòu)，從而提高對境外資源，特別是服務(wù)業(yè)資源開發(fā)利用的水平和能力。

上海自貿(mào)區(qū)為南京強化區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新框架搭建了平臺。南京地處長三角和長江經(jīng)濟(jì)帶的核心地區(qū)，如何將這種基于區(qū)位和硬件設(shè)施、面向國內(nèi)的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為參與經(jīng)濟(jì)全球化的國際競爭優(yōu)勢，南京一直缺乏更有利的時機、更好的方式和更有效的促進(jìn)。上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，使南京較以往更易于融入以上海為龍頭的內(nèi)貿(mào)與外貿(mào)互相融合，貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易同步發(fā)展的開放新格局，發(fā)揮好通江達(dá)海、東引西聯(lián)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的作用；更易于利用自貿(mào)區(qū)形成的口岸貨物集散中心、大宗商品交易與定價中心、境外投資服務(wù)中心、國際會展與跨國采購中心等功能構(gòu)架，引進(jìn)國際資源、開拓國際市場；更易于建立健全市場開放度與貿(mào)易便利化程度高，資金流、商品流、信息流、技術(shù)流、人才流等生產(chǎn)要素流動順暢的運行機制，充分發(fā)揮科教研發(fā)優(yōu)勢、綜合樞紐優(yōu)勢、歷史文化名城優(yōu)勢等各方面有利因素的作用，進(jìn)一步消除目前市場行政化、經(jīng)濟(jì)同質(zhì)化的體制障礙，開拓南京服務(wù)經(jīng)濟(jì)、樞紐經(jīng)濟(jì)以及創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的國際、國內(nèi)成長空間。

上海自貿(mào)區(qū)的制度性架構(gòu)為南京對外開放新體制建設(shè)提供了樣本。上海自貿(mào)區(qū)的先行先試是對外開放體制的本質(zhì)創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上形成的可復(fù)制、可推廣試點經(jīng)驗，對客觀上仍呈現(xiàn)“強政府、弱市場、小社會”局面的南京來說都是及時跟進(jìn)、深化改革的行動指南，其制度性架構(gòu)創(chuàng)新更為南京對外開放新體制建設(shè)提供了樣本，不僅有利于推動南京的綜合改革以建設(shè)服務(wù)型政府為基本導(dǎo)向，以簡化行政審批程序為突破口，以提高政府的服務(wù)效能為目的，加快政府職能轉(zhuǎn)變；更有利于營造南京良好的國際化、法治化營商環(huán)境，提升開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

二、上海自貿(mào)區(qū)對南京開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成新挑戰(zhàn)

上海自貿(mào)區(qū)以改革謀發(fā)展使我們面臨跳出路徑依賴的巨大挑戰(zhàn)。上海自貿(mào)區(qū)以政府管理制度改革為重點，本質(zhì)上既是對政府權(quán)力的制約和規(guī)范，也是對市場權(quán)力的釋放和激勵，預(yù)示著自貿(mào)區(qū)將因為在區(qū)域競爭中獲得壓倒性的制度和政策優(yōu)勢而再次搶占先機。對于南京而言，如若不能在涉外經(jīng)濟(jì)體制機制創(chuàng)新方面跟上時代步伐甚至搶先一步，進(jìn)而推動開放型經(jīng)濟(jì)全面升級，將很可能在未來的區(qū)域競爭中被迫扮演制度模仿及經(jīng)濟(jì)追趕的角色，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中逐漸被邊緣化。

上海自貿(mào)區(qū)的制度探索與新常態(tài)的宏觀環(huán)境為新一輪發(fā)展提出挑戰(zhàn)。相對于周邊地區(qū)，上海在現(xiàn)有市場規(guī)模、市場增長潛力、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度、投資集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)、金融服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)程度、行業(yè)競爭程度、外資企業(yè)盈利水平，以及市場準(zhǔn)入限制、法律制度完善程度、中介業(yè)服務(wù)水平等方面具有整體優(yōu)勢，尤其有利于總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這意味著很大程度上，南京在吸引大型企業(yè)和跨國公司總部（區(qū)域總部）及高端服務(wù)業(yè)要素方面與上海的競爭有更大落差，在匯集眾多能整合全球要素資源的大公司和跨國公司總部，形成具有全球性投資決策、產(chǎn)業(yè)配置、生產(chǎn)組織功能的經(jīng)濟(jì)樞紐方面面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

上海自貿(mào)區(qū)的先行先試使我們在國內(nèi)市場就遭遇國際競爭的巨大挑戰(zhàn)。上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)與上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃是緊密聯(lián)系的。上海自貿(mào)區(qū)的運作，必然會強化上海國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運以及2014年確立的全球科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位，有利于加快具有國際水準(zhǔn)的“五個中心”建設(shè)。這樣的發(fā)展格局與南京“建設(shè)全國重要的科技創(chuàng)新中心、文化創(chuàng)意中心、長江航運物流中心和區(qū)域金融商務(wù)中心”的戰(zhàn)略規(guī)劃在領(lǐng)域上有著較大的重合，也必然在要素吸引和功能作用發(fā)揮上產(chǎn)生沖突，從而固化，甚至邊緣化南京在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的分工角色，不利于南京整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級及向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。

三、上海自貿(mào)區(qū)為南京開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供借鑒

1.目標(biāo)取向：以開放倒逼改革而不是簡單復(fù)制自貿(mào)區(qū)

上海自貿(mào)區(qū)雖以擴(kuò)大開放為首要特征，本質(zhì)卻是以對外開放倒逼和促進(jìn)國內(nèi)改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變是試驗的首要使命，即按照國際化、法治化的要求，創(chuàng)新政府管理方式，由注重事先審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮小⑹潞蟊O(jiān)管。因此，對接上海自貿(mào)區(qū)也要從南京實際出發(fā)，有的放矢地推進(jìn)改革，而不是簡單地移植自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗。

加快簡政放權(quán)，全面優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境。按照“能放盡放”原則，推動外資項目由“核準(zhǔn)制”向“備案為主、核準(zhǔn)為輔”的管理模式轉(zhuǎn)變。除規(guī)定必須由國家、省、市核準(zhǔn)的項目外，其余市級核準(zhǔn)的外資項目管理權(quán)限一律下放；市級備案的外資項目管理權(quán)限一律下放。推行“一口受理、聯(lián)動辦理”模式，加快建立相關(guān)數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享，整合政府監(jiān)管流程，健全專業(yè)化中介服務(wù)體系，建立為外資企業(yè)服務(wù)的政府部門聯(lián)動機制和綜合信息共享機制，切實保障企業(yè)的合法權(quán)益。

接軌國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則，提升管理與服務(wù)水平。借鑒上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新理念和運營管理經(jīng)驗，在南京綜保區(qū)復(fù)制推廣。將政府多部門分頭管理的模式改革為一口受理、綜合審核、高效運作的服務(wù)模式。探索“負(fù)面清單”管理模式，推動投資管理制度改革，進(jìn)一步放開投資領(lǐng)域，形成透明規(guī)范的投資服務(wù)體系；推動外貿(mào)管理制度改革，在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)實行“一線放開、二線管住”，并在金融、保險、租賃、電信、旅行社、人才中介、工程設(shè)計、娛樂場所、教育培訓(xùn)和醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)一步提升管理與服務(wù)水平。

完善政策體系，推進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)的提擋升級。綜合運用激勵型、引導(dǎo)型、保護(hù)型和協(xié)調(diào)型四大類政策，多角度、多領(lǐng)域提升開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和水平。一是通過激勵型政策鼓勵市場主體“走出去、引進(jìn)來”，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。二是通過引導(dǎo)型政策指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使投資者和企業(yè)明確鼓勵發(fā)展領(lǐng)域和通達(dá)路徑，知曉受限制發(fā)展領(lǐng)域及懲戒措施。三是通過保護(hù)型政策扶持新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)。四是以協(xié)調(diào)型政策協(xié)調(diào)開放型經(jīng)濟(jì)及其他方面的關(guān)系，通過政策體系的綜合作用，推動南京開放型經(jīng)濟(jì)的提擋升級。

2.破解難題：立足于功能拓展而不是簡單資源組合

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，本質(zhì)上是建設(shè)適應(yīng)國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)挑戰(zhàn)的新型平臺。南京主動接軌上海自貿(mào)區(qū)，不僅需要加快建設(shè)實行特殊海關(guān)監(jiān)管制度的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域——綜保區(qū)，更重要的是需要大力推動現(xiàn)有開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的轉(zhuǎn)型升級，拓展各類園區(qū)的功能，打造促進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新平臺。

破解“分散化”發(fā)展難題，提高開放平臺的空間效益。多年來，南京各開發(fā)區(qū)（園區(qū)）對城市空間資源的爭奪十分激烈，致使空間形成“一核多片”的布局，缺少可供成片開發(fā)利用的土地。而實際運作的“統(tǒng)分結(jié)合”方式更使得整合也僅僅是“統(tǒng)計的整合”。既造成一定區(qū)域范圍內(nèi)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）空間布局結(jié)構(gòu)松散、土地利用低效、空間面積不足、實體經(jīng)濟(jì)投資難以落地、產(chǎn)業(yè)鏈組合式發(fā)展格局難以實現(xiàn)，也造成了開發(fā)區(qū)（園區(qū)）功能與其他城市功能的分離。破解這一難題，一是在體制功能的聚合上做文章，突破開發(fā)區(qū)（園區(qū)）所在區(qū)域的行政限制，實施按發(fā)展需要排序的土地共享制。二是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，拓展空間使用功能，以有限空間的綜合利用為產(chǎn)業(yè)布局的合理調(diào)整提供便利。三是拓展開發(fā)區(qū)與中心城區(qū)、周邊小城鎮(zhèn)及外圍區(qū)域的聯(lián)系，彌補開發(fā)區(qū)的功能缺項，為開發(fā)區(qū)延長產(chǎn)業(yè)鏈提供補充。四是根據(jù)各開發(fā)區(qū)（園區(qū)）之間產(chǎn)業(yè)的特色定位和相互關(guān)系，用市場化方式調(diào)整園區(qū)項目，形成合理的空間布局。

破解“功能失調(diào)”瓶頸，優(yōu)化開放平臺的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。近年來，南京各開發(fā)區(qū)（園區(qū)）作為利用外資主戰(zhàn)場的作用并不十分明顯，其原因是開放型經(jīng)濟(jì)載體的國際功能有待進(jìn)一步提升。諸如開發(fā)園區(qū)對招商引資的支撐作用明顯不如蘇州，機場物流集散能力不強，南京綜保區(qū)建設(shè)還處于起步階段等。要破解“功能失調(diào)”瓶頸，南京必須大力提升開放型經(jīng)濟(jì)平臺，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。一是明確城市及各開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位，形成開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，杜絕招商的主觀隨意性。二是避免簡單地以企業(yè)規(guī)模或企業(yè)性質(zhì)來設(shè)置招商門檻，側(cè)重引進(jìn)南京亟須的重特大制造業(yè)項目，以及金融、物流、信息等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項目。三是圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)育的生態(tài)系統(tǒng)，努力實現(xiàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)競爭與合作均衡，各生產(chǎn)要素供求平衡，上下游各類市場主體相輔相成的產(chǎn)業(yè)鏈良性發(fā)展。

破解“能級低”發(fā)展障礙，努力創(chuàng)建品牌功能示范區(qū)。開發(fā)區(qū)品牌是由于開發(fā)區(qū)自身的資源條件或其內(nèi)部的相關(guān)企業(yè)及機構(gòu)聚集在一起，經(jīng)過一定時間的經(jīng)營而逐漸形成的，區(qū)別于其他開發(fā)區(qū)產(chǎn)品的知名度和美譽度。它有兩大特征：一是區(qū)域性，開發(fā)區(qū)品牌限定在其所屬區(qū)域內(nèi)；二是品牌效應(yīng)，開發(fā)區(qū)品牌代表著開發(fā)區(qū)的主體形象和核心競爭力，在開拓市場、整合資源、交流合作等方面發(fā)揮著重要作用。破解“能級低”發(fā)展障礙，就要努力創(chuàng)建系列品牌。因此，一要強化開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的品牌意識，從開發(fā)區(qū)精神、行政效率、服務(wù)質(zhì)量、配套水平、信用度、經(jīng)營理念、創(chuàng)新能力等多方面牢固樹立服務(wù)意識，打造服務(wù)品牌。二要提高開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理經(jīng)營的專業(yè)能力，以規(guī)劃建設(shè)、招商方式、管理體制機制的創(chuàng)新切實提高辦事效率，以就業(yè)培訓(xùn)、同行交流、人才工程等提高管理經(jīng)營隊伍的創(chuàng)新思維和專業(yè)能力。三要引導(dǎo)外資集約化發(fā)展，以外資的產(chǎn)業(yè)高端和組織高端為導(dǎo)向，促進(jìn)國際一流資本和廠商實行產(chǎn)業(yè)鏈零距離配套，從理念、人才及產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)等方面為品牌功能示范區(qū)的建設(shè)打下基礎(chǔ)。

3.突出優(yōu)勢：以創(chuàng)新謀發(fā)展而不是簡單路徑依賴

對接上海自貿(mào)區(qū)，積極參與國際分工，突出區(qū)域比較優(yōu)勢，走出傳統(tǒng)的“路徑依賴”，以創(chuàng)新尋求新經(jīng)濟(jì)增長點，這是在全球化新形勢下，南京開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得成功的關(guān)鍵。

創(chuàng)新服務(wù)貿(mào)易方式，在推進(jìn)貿(mào)易便利化中謀發(fā)展。創(chuàng)新貿(mào)易方式就是突破傳統(tǒng)貿(mào)易方式，特別是轉(zhuǎn)變基于加工貿(mào)易的發(fā)展模式和價值鏈分工低端的貿(mào)易量增長，通過培育新的貿(mào)易業(yè)態(tài)，形成商業(yè)經(jīng)營意義上的貿(mào)易功能而不是增大基于制造的貿(mào)易規(guī)模，創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)外包，信息服務(wù)、跨境電子商務(wù)、管理與數(shù)字服務(wù)等方式。以創(chuàng)新的貿(mào)易方式，完善的管理體制，在為境內(nèi)外企業(yè)提供高效便捷服務(wù)中謀發(fā)展。

提升結(jié)構(gòu)創(chuàng)新優(yōu)勢，在新興產(chǎn)業(yè)成長中謀發(fā)展。結(jié)構(gòu)升級優(yōu)勢創(chuàng)新是國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要，也是南京在新常態(tài)下超越傳統(tǒng)發(fā)展模式的必備條件。結(jié)構(gòu)升級優(yōu)勢創(chuàng)新就是從勞動力優(yōu)勢擴(kuò)展到知識及創(chuàng)新優(yōu)勢，從規(guī)模優(yōu)勢擴(kuò)展到制度優(yōu)勢，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢擴(kuò)展到新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。對南京而言，就是引導(dǎo)外資投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動南京產(chǎn)業(yè)向高端、高效、高質(zhì)發(fā)展；大力發(fā)展軟件和服務(wù)外包、電子商務(wù)、金融保險、現(xiàn)代物流、文化創(chuàng)意等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；加快引進(jìn)智能電網(wǎng)和電力自動化、新一代信息技術(shù)、新型顯示、新能源裝備、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)重大項目。

加快培育“走出去”優(yōu)勢，在國際市場中謀發(fā)展。建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)體制必須做到國內(nèi)制度與國際規(guī)范的兼容性。加快培育“走出去”的新優(yōu)勢，一要建立境外投資“備案為主、核準(zhǔn)為輔”的管理方式，在簡化程序、明確時限等便利化水平提高上下功夫。二要培育南京本土的跨國公司，形成“走出去”的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。三要加強“走出去”綜合服務(wù)體系建設(shè)，既為“走出去”企業(yè)提供法律、財稅等專業(yè)咨詢和信息服務(wù)，也為企業(yè)搭建境外投資信息服務(wù)和交流合作的平臺。

（課題組負(fù)責(zé)人、執(zhí)筆人：王玉珍、鄧煒；課題組成員：楊志琴、金雁、孫敏、賈偉）

責(zé)任編輯：高 莉