凌源市紅山街道辦事處土地流轉調查報告

溫燕凌

凌源市紅山街道辦事處地處凌源城郊，坐落在牛河梁遺址腳下，是女神的故鄉，紅山文化的發源地。下轄5個行政村，農業戶數2578戶，農業人口9748人，現有家庭承包耕地面積1.4萬畝，人均1.43畝耕地。農作物種植以玉米為主，由于諸多因素，土地利用率、產出率較低。而且，城郊鄉農民基本以進城務工，進廠打工為主要經濟來源，農村土地撂荒、棄管和親屬之間自愿代耕的現象普遍。近年來，糧食產量相對較低，品種單一，干旱之年，成片撂荒，為改變這種狀況，街道組織各村干部走出去、學回來，探索了提高土地利用率和產出率的許多經驗，積極引導廣大農民推進土地流轉，大力發展保護地等設施農業，實行規模化經營，取得了一定成績。

1 土地流轉現狀

1.1 先行試點，逐步擴大區域

在2000年左右，凌源市的保護地已形成了一定規模，為加大力度，使保護地更具規模，凌源市不斷推進保護地建設。但對于城郊鄉來說，從干部到老百姓都有一定的抵觸情緒，主要是土地流轉很難，紅山街道就是其中之一。為了使紅山街道土地流轉有序開展，街道辦事處成立土地流轉工作組，街道副科級以上領導任組長，各站辦所長任成員，深入農戶家中細致耐心地做老百姓思想工作，講解土地流轉的好處。為鼓勵老百姓發家致富，紅山街道辦事處制定了一系列的優惠政策，比如出資在棚區配水配電，棚戶每建一棟棚每米補助100元。起初紅山街道辦事處選擇凌北村甸東組作為試點搞保護地建設，當時涉及農戶80余戶，310口人，土地240畝，平均每人不足8分地。粗放經營使得每畝純收入僅150元左右，當時租地價格是按照每畝地250公斤玉米折算，老百姓算一算租地比種地強多了，還可以騰出勞動力去城里打工。經過土地流轉，把散戶土地集中到種植大戶去經營，極大地提高了土地的生產率，增加了農民經濟收益；那時，每一百米棚純收益約2萬元，而50歲左右的勞動力到附近城里打工的年純收入約1萬元。較好的經濟收入，使得試點輻射力很強，后來，通過街、村兩級干部的努力，在其他各村都建立大片的保護地，土地流轉工作也進展順利。目前，紅山街道土地流轉已達4000多畝，其中保護地就占2500多畝。

2 土地流轉的主要方式及特點

2.1 反租倒包

紅山街道連續十多年來的保護地建設都是選擇適合保護地生產的集中連片區域，要想搞集中建設只能把區域涉及到的耕地由村里負責從農戶手中反租回來，然后再包給建棚大戶。通常情況下，租金是按照正常年景畝產收益作為最低參照價格，由村里按照雙方的權利與義務分別與雙方簽訂租賃與承包合同，從而將零散土地集中流轉給建棚大戶以實現高效農業、設施農業的連片經營。目前，紅山街道通過保護地建設流轉的土地達10片，每片均在100畝以上，主要生產黃瓜、青椒、茄子、花卉等品種，每100米棚每年純收入最高可達5萬元以上。

2.2 土地互換

在保護地建設過程中，一大部分土地是反租倒包，也有一部分是換地。有的農戶為了自己建棚，把別處的土地和其他農戶互換，擴大自己建棚用地的面積。也有的村，用機動地與棚戶區土地互換，目的是為了使棚戶區集中連片經營以發展專業性生產，以期在最大程度上保障這些農戶的經營權利和經濟利益。

2.3 股份合作

紅山街道除了保護地建設大規模的土地流轉以外，另一種方式就是以股份的形式成立合作社，農民以土地入股的方式將土地交給合作社經營，農民可以參與經營，也可以不參與經營，以每畝土地每年1000元為標準進行保底分紅，年終按經營狀況按股分紅，風險共擔、利益共享。

3 存在的問題及建議

3.1 存在問題

3.1.1 宣傳引導不到位 當前，一些農戶對于土地流轉的相關政策理解不到位，一定程度上制約了土地流轉的順利進行。由于村干部三年一選舉，新任村干部對土地流轉政策根本就是不懂，老村干部也是一知半解，所以在跟農戶宣傳上就解釋不到位，農戶也理解不了，導致農戶心存顧慮，擔心施行流轉以后會失去承包經營權，進而影響自己的切身利益；尤其是那些年長的村民因為思想守舊，具有強烈的戀土情結，認為國家征占土地會造成利益損失，寧可粗放占地，也不愿參與流轉。

3.1.2 補償制度不建全 因為未能建立、健全土地流轉補償制度，在實際操作過程當中，土地流轉費的確定沒有合適的參照標準，僅以當地的農產品價格和土地租賃價格為參考，既沒有考慮物價上漲因素，也沒顧及土地增值因素，一直以固定價格支付土地流轉費（每畝1000元左右），從而導致出現損害農戶利益的現象。

3.1.3 流轉行為不規范 例如，一部分農戶自行將土地轉包給其親友，只是口頭協議，沒有書面限制，造成土地流轉在承包戶之間進行，幾年后出現糾紛；還有一部分農戶盡管與業主簽訂了土地流轉的書面合同，但因為合同文本不夠規范，內容往往過于簡單，對于土地流轉雙方的權利、義務和違約責任未能進行明確具體的規定，也出現了一些糾紛。上述土地流轉沒經農村土地發包主體村委會鑒證、蓋章，也未報街道農經站備案，一旦出現糾紛，給調解和仲裁工作造成很大難度。如近幾年，國道101線改道和高速、高鐵征占地等，由于合同沒有明確規定，多是口頭協議且年代久遠、情況復雜，流轉雙方在利益分配上發生多起糾紛。

3.1.4 缺乏管理復耕難 土地流轉后，因有關方面缺乏有效管理，部分業主私自改變土地的農業用途，導致在流轉期滿后不能如數、如期退還給農戶。更有甚者，因為一些業主缺乏耕地保護意識，對流轉土地進行掠奪式經營，土壤肥力急劇下降，從而導致土地復耕困難。

3.2 建議

3.2.1 堅持原則，扎實推進 在土地流轉過程中，一定要遵循幾個原則。第一，三權分離。即在堅持家庭聯產承包責任制的基礎上，使農村土地集體所有權、承包權、使用權這三者分離。第二，依法流轉。土地是農民的“命根子”，土地也是農民最根本的生活保障，我們在保護農民的基本權益的基礎上，更重要的是維護其土地權益。在土地流轉過程當中，必須嚴格執行國家相關的法律、法規來簽訂流轉合同。第三，自愿流轉。土地流轉一定要尊重農民的選擇和意愿，不論采取那種流轉方式，都應保證村民自愿參與流轉。第四，有償流轉。必須遵循市場規律，堅持有償流轉。

3.2.2 信貸扶持，鼓勵流轉 在凌源市設施農業建設過程中，鼓勵土地流轉的一項重要內容就是信貸扶持，主要信貸部門就是當地的信用社，但是信用社在信貸扶持過程中擔心資金回收困難，導致扶持力度不大。這就需要政府部門進行協調，對于那些有開發價值的農業項目，鼓勵業主以流轉土地上的附著物作為抵押，向銀行申請貸款，比如用大棚抵押等。充分發揮合作社的作用，實行生產和經營一條龍的產業化模式，實現土地流轉的意義。

3.2.3 合作流轉，增加收入 相關部門應建立土地流轉專業合作社，引導農戶依法將土地集中流轉到合作社，通過合作社對外發布流轉信息，將土地流轉給那些資質合格、信譽可靠的業主，以期最大限度地實現土地效益、增加農戶收入。

3.2.4 強化管理，創造條件 加強對農村土地流轉的引導，根據《中華人民共和國土地承包法》及《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的有關規定，建立、健全與土地流轉相關的各項制度，推進規范化流轉以提高流轉質量。第一，必須明確流轉土地所在市（縣）、街道辦事處農經部門的職能，及時發現、研究新情況和新問題，制定相關的工作規程和切實可行的管理辦法，確保流轉工作順利進行。第二，我國農村的土地流轉尚處于自發階段，調整各方面的利益關系還缺乏足夠的法律依據。政府應及時完善、制定和出臺指導土地流轉的政策性文件和管理辦法，使農戶在實際操作過程中有法可依、有章可循，最大限度地避免發生流轉糾紛。第三，建立并完善農村土地流轉價格制度，在充分考慮土地級差、質差以及地區價差等相關因素的基礎上，以社會、經濟和生態綜合效益為考量標準，因地制宜，依據土地的不同類型分別制定相應的指導性價格；通過成立流轉服務中心以提供政策宣傳、信息發布、合同簽證、法律咨詢以及調解糾紛等相關服務。第四，根據國家相關的政策、法規，積極探索并推行農村集體建設用地和農民宅基地的流轉方式。第五，通過建立多方位的社會保障體系，為轉出土地的農戶解決后顧之憂；同時，大力發展服務業等非農產業，努力創造更多的就業崗位，促進農村勞動力向非農產業的合理轉移，為土地流轉的實行創造便利條件。