新型城鎮化發展與金融支持問題研究

課題組

摘 ? 要：新型城鎮化建設不僅是實現城鄉統籌發展的必由之路，也是擴大國內需求、推動經濟增長的現實選擇，更是我國未來經濟社會發展的重要引擎。如何適應新時期城鎮化發展的要求，建立完善的與之相適應的金融支持體系，實現金融資源與新型城鎮化建設的有效對接，是擺在我們面前的現實課題。本文以酒泉市為例，在闡述城鎮化發展現狀的基礎上，通過對酒泉市城鎮化發展與金融支持關聯效應的實證分析，剖析金融支持新型城鎮發展中存在的問題及制約因素。并結合新時期城鎮化發展的要求，提出金融支持城鎮化發展的政策建議，以期對現實決策提供有益的參考。

關鍵詞：新型城鎮化;金融支持

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（5）-0077-06

一、引言

城鎮化是衡量一個國家或地區現代化水平的重要標志。與發達國家城鎮化進程相比，我國的城鎮化質量不高，還存在農業轉移人口難以融入城市社會、城鎮用地粗放低效、城鎮規模結構不合理、“城市病”現象日益嚴重等突出問題。黨的十八大報告明確提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化道路”，“促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。新型城鎮化建設離不開金融的支持，如果沒有一個完備的金融系統作保證，單靠國家的行政投入是很難對城鎮化進程的持續發展提供良好保證。目前我國城鎮化正在快速推進之中，預計到2020年，城鎮化率將從2013年的53.6%提高到60%以上，城鎮化將引發巨大的融資需求。在這一情況下，全面系統地分析城鎮化發展的現狀、特點、存在的主要問題，深入探討分析新時期城鎮化發展的要求，建立完善的與之相適應的金融支持體系，充分發揮金融融通資金、引導市場要素配置等功能，實現金融資源與新型城鎮化建設的有效對接，使其成為城鎮化建設過程中最強勁的助力是擺在我們面前的現實課題。

二、酒泉市新型城鎮化發展現狀

（一）城鎮化進程明顯加快。酒泉市撤地設市近十年來，城鎮化發展取得了長足進步，人口城鎮化水平、城鎮化規模和質量、城鎮建成區面積及經濟發展水平等方面都有了很大程度的提升。尤其是近年來，酒泉市全力推動經濟跨越發展，城鎮集聚和輻射功能不斷增強。截至2013年，城鎮人口較2003年增長19.91%，十年間年均遞增1.83%;城鎮化率由2003年的51.31%上升到2013年的53.64%，高于全省（40.13%）13.51個百分點，低于全國（53.75%）0.11個百分點，在全省排第四位，居蘭州、嘉峪關、金昌之后。根據雷.諾塞姆S型曲線三階段理論，酒泉城市化進程處于中期加速階段（30%<城市化率<70%），從所轄的7個縣（市、區）看，除金塔、瓜州縣城鎮化率較低外，其他縣（市）城鎮化已達到較高水平（見表1、表2）。

（二）產業結構進一步優化。統計數據顯示，酒泉市第一產業占GDP的比重由2003年的23.49%下降至2013年的12.11%，十年間下降了11.38個百分比;第一產業的就業比重也由2003年的47.58%下降至2013年的39.72%，十年間下降了7.86個百分點。酒泉市經濟結構轉型正在帶動就業結構逐步趨于優化，但仍存在一定程度的結構性偏差，經濟增長主要依賴第二產業的拉動，而資源消耗強度、環境污染強度較小的第三產業發展相對不足。截至2013年，全市三大產業結構比例為12.1∶53∶34.9，吸納就業能力強的第三產業比重仍低于城鎮化水平18.74個百分點，第三產業發展滯后于城鎮化進程，影響了農村富余勞動力的轉移（見表3）。

（三）城鎮基礎設施建設不斷完善。總體來看，酒泉的城鎮基礎設施建設一直在不斷地趨于完善，為城鎮化建設提供良好的硬件基礎。自2002年撤地設市以來，酒泉市加快推進新城區建設和老城區改造提升，肅州、玉門、敦煌等市區新城區、開發區的拓展速度加快，城市規模進一步擴大，城市的整體功能進一步完善，城市品位逐步提升。截至2013年，全市城市建成區面積103.56平方公里，較2008年擴大25.46平方公里;其中酒泉市區建成區面積由建市初期的24.5平方公里發展到48平方公里。全市城市日供水能力達到30.03萬立方米，供水普及率達到100%;污水日處理能力8.5萬立方米;污水處理率為82.3%;生活垃圾無害化處理率達98.3%;城市集中供熱率達到80%以上;全市建成區綠化覆蓋率達到34.32%，綠地率達到27.63%，人均公共綠地面積10.91平方米，人均城市道路面積17.33平方米，為城鎮的經濟、社會、文化等方面提供了物質基礎，對地區發展水平及其文明程度具有重要的支撐作用。

三、金融支持酒泉市新型城鎮化發展情況

（一）金融支持城鎮基礎設施建設。銀行信貸融資方式。銀行信貸是地方政府推動城鎮化過程中融資的第一選擇。地方政府債務中，銀行貸款占據絕大部分份額。銀行貸款是以政府融資平臺公司為融資主體，形成各種政策性、商業銀行貸款，主要用于市政、農村基礎設施建設及土地收儲。自2011年至2013年，酒泉市地方政府融資平臺貸款余額由13.27億元增加至17.79億元，三年間增長34.06%;占全市貸款余額的比重由3.76%上升至4.41%，增長0.65個百分點。其中，貸款主要投向農村基礎設施建設及改造（見表4）。

城投債融資方式。城投債是地方政府投融資平臺作為發行主體公開發行的企業債券，主要用于地方基礎設施建設或公益性項目，可以視為市政債券的一種變通形式。與期限單一的銀行貸款相比，城投債發行不僅還款期限分散，攤薄了短期還款風險，還能大規模虹吸社會上的閑散資金。城投債一般采用土地抵押、第三方擔保等增信措施或者無擔保信用債等發行方式，投資于市政公用設施建設。目前，地方政府融資平臺債券名義上以項目收益作為還款來源，絕大多數由地方政府提供隱性擔保。酒泉市企業城投債融資形式總體較為滯后。2013年，酒泉市經濟開發投資（集團）發行16億元城投類企業債券，是自2009年國家發改委核準甘肅發行企業債以來，酒泉市發行的第一支城投類公司債券，也是酒泉市首次采取直接融資方式向資本市場融資，占甘肅企業債劵累計發行總規模的8.74%。

信托融資方式。近年來，信政合作快速發展，信托機構的可投資范圍與特殊通道功能助推了信政合作擴展，并成為向地方政府基礎設施建設融資平臺輸血的第二主力。信政合作的具體操作模式一般包括：一是由信托公司募集社會資金，然后將資金貸給地方政府發起的項目投資公司，同時在貸款過程中引入地方政府作為第三方為信托提供擔保。二是信托資金受讓融資平臺對地方政府的應收賬款債權，到期由平臺公司或地方政府財政回購。三是綜合前兩種操作模式，即信托計劃中既有債權設計又有股權設計，采用結構化的方式運作。四是由選定的商業銀行發行用于信政合作項目的銀行理財產品，募集的資金委托信托公司設立指定用途的單一資金信托，信托公司作為受托人以股權投資的方式階段性入股平臺公司，將資金投入政府指定的項目，待階段性持股期滿時，由政府指定機構按約定的價格溢價回購上述股權。目前，酒泉市發行的信托貸款基本采用第一種模式，主要用于城市基礎設施建設和公益設施建設。2012年11月23日，酒泉市發生了第一筆信托業務，資金由甘肅省信托有限責任公司募集，結算業務由當地金融機構代辦，地方財政提供擔保，尚屬酒泉市第一次面向社會公開募集城市建設資金，開辟了酒泉市城鎮化建設融資的新途徑。

（二）金融支持農業現代化。酒泉市金融機構按照“規范準入、突出重點、集約經營、嚴控風險”的思路，圍繞市政府制定的“365”現代農業發展意見和農民收入倍增計劃，大力支持現代農業發展，加快培育和建立專業化、規模化特色農產品基地，目前形成了一鄉一業、一村一品的農業專業化生產格局，特色產業占農民人均純收入的64%。

1、探索和推廣現代農業服務模式。轄內金融機構大力深化農業產業鏈金融服務，抓住農業產業化龍頭企業這一核心環節，重點為龍頭企業擴大生產提供信貸支持，為龍頭企業產業鏈延伸提供金融解決方案，為龍頭企業上市、兼并、重組、收購等市場化資本運作提供融資和服務，帶動產業鏈上的廣大農戶擴大生產經營。如酒泉市華龍證券公司持續加強面向涉農企業的上市直接融資項目培育，支持效益好、規模大的農業產業化龍頭企業甘肅酒泉奧凱種子機械有限公司及祁連山制藥廠擇機上市，支持敦煌種業積極整合評估資產，利用新型債務融資工具，通過全國銀行間債券市場發行企業債券，擴大直接融資規模。

2、積極創新抵押擔保方式。轄內金融機構堅持“重心下沉、貼近三農”的原則，緊緊圍繞解決“三農”貸款難、抵押擔保難這一核心問題，開發了一批適合當地特點，適應“三農”實際需求的信貸產品。如轄內涉農金融機構創新研發了“農機寶”、“活物”浮動抵押貸款，推出牛羊蔬菜產業貼息貸款，有效緩解了農村抵押物不足的問題。與此同時，積極利用城鄉建設用地市場的規范統一，產權租賃、轉讓、抵押市場的完善等一系列政策條件，創新嘗試土地流轉收益抵押、林權抵押、土地承包經營權抵押、農民專業合作社擔保等新的實現方式。根據地域差別和農業經營實際，實施差異化的擔保抵押方式，不斷擴大農村貸款抵押擔保物范圍，使金融服務能夠有效適應新型經營主體對現代農業發展的要求。截至2013年12月末，全市涉農貸款余額348.35億元，占全市貸款總量的47.65%，占貸款增量的59.39%。

（三）金融支持產業結構調整。2010年，國務院出臺了《關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》，把酒泉列為全國重要的新能源基地，新能源產業成為推動城鎮化進程的新引擎。酒泉市金融機構抓住這一有利時機，適時跟進，積極支持戰略性新興產業和現代服務業發展壯大。止2013年末，酒泉市銀行業累計發放新能源貸款170億元，新能源貸款余額占全轄金融機構貸款總額的36.41%。從表3可以看出，在2008-2013年的5年間，金融對二、三產業的信貸支持呈上升趨勢，說明通過信貸資金的引導，從而促使城鎮產業部門和地區結構更加合理化，形成了產業化和城鎮化良性互動、相互協調的良好格局（見表5）。

轄內金融機構應對中小企業快速崛起的變化和需求，不斷創新和改進中小企業金融服務，全力滿足中小企業融資需求，針對中小企業在不同成長階段的融資需求，積極開辦適應中小企業特點的各種貸款業務，如動產抵押、倉單質押、聯保互保等貸款，切實加大對有市場、有效益、有信用的中小客戶的信貸支持力度。止2013年12月末，全市中小企業貸款余額253.51億元，較2009年增長了1.96倍;中小企業貸款余額占各項貸款的比重達54.3%。

四、金融支持城鎮化建設中存在的問題

（一）城鎮化建設融資渠道單一，資金供給不足。在城鎮化建設進程中，政府始終是基礎設施建設唯一的營運與承擔主體，基礎設施建設的資金來源主要是財政投入，其次是銀行貸款，通過招商引資及吸收民間資本參與基礎設施建設的少之又少。酒泉市也不例外，從酒泉市城鎮化建設資金來源看，地方政府可用財力畢竟有限，如果未來仍由地方政府獨力承擔，城鎮化資金缺口將會進一步擴大。從融資結構看，以銀行信貸為主的間接融資占比高達48.06%（見表6）。從具體信貸支持情況看，目前除個別地方性法人金融機構及國家開發銀行積極支持城市基礎設施建設業務以外，擁有金融資源壟斷地位的各類商業性金融機構由于受多種因素的影響和制約，在城鎮化進程中響應遲滯，止步徘徊觀望，被動應付，鮮有主動出擊開拓新型金融服務領域的顯著作為（見表7）。

（二）金融資源區域分布不均，配置效率低下。金融機構與城鎮化之間可以產生良好的互動效應，金融機構可以幫助城鎮化聚集資本，推動城鎮基礎設施建設和服務中小企業的生產和發展;反之，城鎮化發展的深入也可以大量補充金融機構的資金來源和客戶來源。目前金融機構的分布狀況并不能實現這種互動效應，一定程度上制約著新型城鎮化的發展。當前交通銀行、浦發銀行、招商銀行陸續入駐酒泉，不斷豐富著酒泉市金融市場體系，但新設機構的營運仍選擇在市府所在地，而偏遠落后的縣域及農村地區無人問津。酒泉市目前設立縣以下金融機構營業網點的僅有農村信用社和郵政儲蓄銀行，鄉鎮金融服務工作主要由農村信用社來承擔。盡管2013年以來，國有商業銀行網點在縣域重新恢復，但受各種因素的影響，網點有限，恢復進程較慢。據統計，截至2013年12月底，酒泉市共有5個金融服務空白鄉鎮，占全市鄉鎮總數的五分之一，縣域金融資源的匱乏，使縣域和農村地區長期處于傳統金融服務鏈的末端，難以享受現代金融帶來的便利，也難以滿足新型城鎮化建設的需要。

（三）地方政府融資平臺債務過度膨脹，蘊含財政金融風險。酒泉市在解決城鎮化資金問題來源方面進行了諸多嘗試，諸如搭建政府融資平臺，但融資平臺借款相當于政府的隱性負債，在缺乏有效制度保障的情況下，容易形成商業銀行的不良貸款，造成財政風險向金融風險轉移。當前地方政府債務均采取財政兜底還本付息的融資模式，其中土地出讓收入是政府性債務償還的主要來源。而自2013年以來土地出讓價格在房地產調控政策影響下出現了大幅下滑。酒泉市也不例外，2013年全市土地出讓收入總額為10.13億元，增速較2012年下降27.68%;2014年土地出讓收入6.5億元，同比下降35.83%。政府的償債能力直接影響商業銀行信貸資產質量（如圖2）。

（四）金融工具同質化與單一化問題并存，無法滿足城鎮化多元化需求。新型城鎮化建設要求新的經濟增長方式，同時服務并促進這種新型經濟增長方式的金融工具也應該獨具特色。就目前來看，城鎮地區的金融工具同質化與單一化問題并存，城鎮地區可以選擇的金融工具種類十分有限。如農產品的加工、土地流轉、生產周期過渡等需要以特定的工具為載體。再如城鎮小微企業與“三農”融資需求具有規模小、頻率高、時間急的特征;就業、創業等民生領域融資需求則主要以小額、低成本為特征;城鎮居民還有投資理財、資金匯兌等各類綜合性金融服務需求等。從現階段金融供給看，金融機構在金融服務方面同質化現象嚴重，競相把信貸資金投向大項目、大企業、房地產，而新興產業、現代農業、服務業及小微企業的融資需求卻得不到滿足，降低了金融資源的配置效率，難以滿足新型城鎮化結構調整的需要。

（五）中小企業“融資難”問題突出，產業升級受阻。中小企業是推動城鎮經濟增長與吸納農村剩余勞動力的重要力量。近年來中小企業崛起速度很快，但資金難題未能有效破解使企業發展面臨較大的困難。中小企業的融資方式無外乎內源融資和外源融資兩種。外源融資分為直接融資和間接融資，間接融資主要是指銀行貸款，直接融資包括股權融資和債券融資，是來自非金融機構的款項。盡管近年來，中小企業貸款數量和比重都逐年增加，但是中小企業所獲得的貸款卻仍在低位徘徊。目前酒泉市中小企業對全市經濟的貢獻率達90%以上，但中小企業貸款余額占各項貸款的比重僅為54.3%。融資難使中小企業無法充分發展，無法利用產業集聚效應帶動人口集中，不利于勞動密集型產業與高新技術產業的進一步發展，進而使產業升級受阻，抑制經濟增長，影響城鎮化進程推進。

五、金融支持新型城鎮化建設的路徑探討

（一）創新融資方式，構建多層次的城鎮化融資體系。一方面探索發行市政債券。要創造條件爭取市政債券發行資格，并設計規范的市政債券發行框架體系，讓發債主體與償債主體一致的地方政府債券取代城投債，以納入財政預算管理的顯性直接債務取代隱性間接債務，改變地方債務管理的被動局面。另一方面要引導民間資本等各類資金支持城鎮化發展。要探索運用PPP、BT、BOT、BOO、BTO、TOT等新型融資模式，擴大社會資本的參與程度，達到以較少財政資金帶動更大規模社會資金投入的放大效應，提升市場化融資項目建設的經濟效益與社會效益。

（二）構建功能互補的金融組織體系，擴大金融支持覆蓋面。一是從制定完善政策入手，引導金融機構調整功能定位。城鎮化的重心在縣域中心城市、小城鎮，與之相適應的金融體制則應在微觀金融、民生金融，在普惠制、均等化金融服務上實現突破。二是找準金融機構市場定位，開展差異化金融服務。農業發展銀行應發揮政策性金融的優勢，加大對具有較強公益性領域的金融支持;大型商業銀行要發揮資金實力雄厚的優勢，以大型基礎設施、城鎮大企業為主要市場定位;地方中小金融機構應堅持面向縣域、城鎮社區的發展定位，發揮地緣、人緣優勢，著力做好支持就業創業的金融服務工作。三是大力發展新型農村金融組織。要在加強監管、防范風險的前提下，發展各類“接地氣”的新型農村金融機構和組織，健全完善農村金融“毛細血管”，滿足對中小微企業、農業產業化企業、家庭農場等領域的金融支持。

（三）規范地方融資平臺管理，有效防范金融風險。要加快建立管理規范、風險可控、成本合理、運行高效的地方政府債務融資機制，充分發揮市場機制在城鎮化項目立項和實施中的調節作用，使城鎮化融資成為市場調節、政府引導、自然發展的過程。規范政府擔保行為，明確銀行債務的償付責任主體，既要防范政府過度發債與濫擔保，又要嚴格防范財政風險向金融風險轉移。此外，要加強風險研判。要著重對地方社會經濟發展潛力、地方政府負債水平和償債能力進行綜合考量，保持對城鎮化相關的縣域房地產、地方政府平臺等重點行業的關注。前瞻性研究城鎮化新業務、新主體潛在的風險，采取切實有效的防范措施。要關注民營企業、資產管理公司、縣級融資平臺等日益多元化的城鎮化項目主體，以及城鎮化實踐中出現的新型運作模式，做好新業務、新產品的風險評估和風險緩釋。

（四）建立多層次的資本市場，提高中小企業直接融資比重。企業上市融資對新型城鎮化建設具有重要意義。首先，市政公用企業上市將吸引民間資本以及國際資本的進入，可以在很大程度上解決目前基礎設施建設面臨的資金困境。其次，中小企業的股份制改造以及上市融資將會推動城鎮產業結構升級，是實現新型城鎮化的必由之路。再次，對于利用當地資源稟賦發展起來的企業，上市在提高企業形象的同時宣傳了本區域的城市特色，對城鎮品牌的樹立起了積極作用，從而提高了城鎮的核心競爭力，促進了產業升級與城鎮化的深度融合發展。

（五）完善相關配套措施，為城鎮化建設提供良好的金融環境。一是探索制定城鎮化信貸投入外部激勵政策，對參與城鎮建設程度較高的金融機構在再貸款、再貼現、存款準備金等方面給予傾斜，在相關金融市場準入、新金融業務開辦等方面給予優先考慮，對城鎮化建設薄弱環節給予貼息貸款支持。二是發揮財政對金融資源配置的引導作用，通過財政資金的先期投入、財政補助、資本金注入、信貸貼息和減免稅等多種方式來吸引全社會投資，彌補建設項目現金流量與還貸能力不足的問題。三是探索建立城鎮建設風險補償基金制度，對銀行投放的農村“五權”質押貸款壞賬損失，由銀行和各級財政按一定比例承擔損失。同時，加快建立農村產權流轉機制，為新型農村社區建設貸款融資提供足夠的抵質押擔保資源。

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The Study on the Development of the New-type

Urbanization and the Financial Support

——A Case of Jiuquan City of Gansu Province

Research Group

Abstract：The new-type urbanization construction is not only the integrant way to realize the concerted urban and rural development， but also the realistic choice to expand domestic demand and boost the economic growth， and even the important engine of Chinas economic and social development in the future. How to adapt to the demands of the development of the new-type urbanization in the new period， establish perfect corresponding financial support system and achieve the effective connection between the financial resources and the construction of the new-type urbanization is a realistic subject that we are facing. Setting Jiuquan city as an example， based on expounding the current situation of urbanization development， through the empirical analysis on the correlation effect of the urbanization development of Jiuquan city and the financial support， the paper analyzes the problems and restricting factors existing in the financial support for the development of the new-type urbanization. Combined with the demands of the urbanization development in the new period， the paper puts forward policy suggestions on the financial support for the urbanization development in order to provide the beneficial reference to the realistic decision-making.

Keywords： new-type urbanization; financial support

責任編輯、校對：張德進