加快推進地方國庫現金管理的思考

權虎+高雪雅

摘 ? 要：我國自2006年開展中央國庫現金管理以來，取得了一定的成效和經驗。隨著國庫現金管理成熟的理論研究，豐富的實踐經驗，新財稅法規的不斷完善以及地方政府對國庫現金管理認識的不斷提高，推進地方國庫現金管理的共識已經形成，時機已經成熟。地方政府及相關部門需要深化改革、理順機制、加強培訓、完善技術支撐，為加快推進地方國庫現金管理提供基礎、體制、人才和技術保障。

關鍵詞：國庫;現金管理

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（5）-0089-03

一、地方國庫現金管理的時機基本成熟

（一）國庫現金管理研究提供了理論指導。長期以來，國內外專家、學者以及人民銀行等部門對國庫現金管理進行了深入的研究，探索總結出較為成熟和系統的國庫現金管理理論，歸納起來：國庫現金管理是現代國庫管理的核心，是按照流動性、安全性、收益性相結合的原則，通過金融市場投融資有效調節國庫現金余額，使其保持在“一個合理水平”的管理活動;根本目的是實現財政資金的保值增值、提高公共資源的收益性;主要方式是國庫現金流量的控制和國庫現金流量的預測;基本要求是適應金融市場環境并與政府債務管理政策和貨幣政策相協調;基本策略有保守型、穩健型和積極型;具體調節方式有盯準操作方式、滾動操作方式和降低或提高盯準目標并滾動操作（降低或提高依貨幣政策松緊情況而定）;投資工具有商業銀行定期存款、買回國債和國債逆回購，其中商業銀行定期存款簡便易行、收益穩定、風險小，是目前最普遍使用的投資工具;融資工具有發行短期國債、國債回購、貨幣市場拆借和發行現金管理券（實質是一種比短期國債期限更短的國債），其中發行短期國債安全性高、風險低、期限短、流動性強、收益免稅，能為財政政策與貨幣政策的有效銜接提供便利，是目前較普遍的基本融資工具。

（二）新財稅法規實施提供了法規保障。十八屆四中全會把建設現代財政制度作為國家公共治理和國家根本制度的基礎和支柱。現代財政制度是高效的財政，國庫現金管理是基于財政資金效益性的內在要求，是適應現代財政制度的一項資金管理活動。

一是新《預算法》的實施為國庫現金管理提供了法律保障。2015年1月1日正式實施的新《預算法》，首先，明確了國庫現金管理要求，規定各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。其次，實行國庫余額集中管理，國庫現金余額的集中是國庫現金管理的前提，新《預算法》實行全面預算管理，規定政府的全部收入和支出都應當納入預算;嚴格財政專戶的管理，規定必須依法或經國務院批準設立財政專戶;推行國庫集中收付制度改革，規定國家實行國庫集中收繳和集中支付制度等等，目的在于實行國庫現金余額集中管理。第三，強化國庫收支控制，國庫現金流量的控制是國庫現金管理的必要手段，新《預算法》完善了預算編制、改善了預算控制、嚴格了預算審查、健全了地方債務管理、硬化了預算支出約束、強化了預算執行的監督、建立了公開透明的預算監督制度，對預算收支的約束和管理實質上就是對國庫現金流量的控制。換句話，新《預算法》就是基于安全性、流動性、效益性原則，對國庫現金流量進行有效調節和對國庫余額進行合理控制的一部法律。

二是相關財稅政策對國庫現金管理提供了制度保障。國庫現金管理是屬于國庫資金收益性管理范疇，十八屆三中全會后，國家高度重視國庫資金效益性管理，相繼發布的一系列財稅法規，均包含對財政資金收益性管理的內容。2013年5月，財政部印發的《財政專戶管理辦法》提出要加強財政專戶，對財政資金要進行保值增值的管理;2014年10月，國務院發布了《關于深化預算管理制度改革的決定》，強調要規范國庫資金管理，提高國庫資金收支運行效率;規定要全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內逐步取消;重申各級政府應當按照新修訂的《預算法》規定做好國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。2015年1月21日，國務院發布了《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，要求貫徹落實新修訂的預算法和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》的有關規定，以促進穩增長、促改革、調結構、惠民生為主要目標，在用好財政增量資金的同時，著力盤活財政存量資金，不斷提高財政資金使用效益。

（三）國內外現金管理實踐提供了豐富的經驗。一是國外國庫現金管理的實踐經驗。國庫現金管理并不是我國獨有的創新，早在20世紀70年代，受“石油危機”影響，美國、澳大利亞、瑞典、英國等經合組織國家財政陷于困境，為擺脫不良局面，相繼開展了各具特色的國庫現金管理工作，有效提高了公共資源的效率，其特點是：確定專門機構負責國庫現金管理;始終保證安全性和流動性是追求收益性的首要前提，嚴控對高風險項目的投資比例;追求保值增值的基礎上兼顧社會效益，除投資債券或做定期存款外，還通過商業銀行機構實施了對促進經濟社會發展項目的支持;覆蓋面高、信息化程度高的國庫集中支付是開展國庫現金管理的必要前提，把財政資金快速地集中到國庫賬戶，使財政支出能直接到最終收款人賬戶，在提高國庫資金的使用效率同時，也為準確預測國庫現金流量以及有效開展國庫流量控制奠定堅實的基礎。

二是中央國庫現金管理的實踐經驗。中央國庫現金管理7年實踐，積累了較豐富的經驗，保規范探索建立了完善的制度體系，先后頒布了中央國庫現金管理暫行辦法、商業銀行定期存款主協議、商業銀行定期存款業務操作規程和商業銀行定期存款招投標規則，確保國庫現金管理的規范運行;保暢通初步建立有效的協調和配合機制，確立了“三臺原則”，即：財政部主要負責國庫現金流預測并制定操作規劃，并與人民銀行協商后簽發操作指令，人民銀行主要負責監測貨幣市場情況，并按照財政部計劃進行具體操作，明確了財政部與中央銀行作為兩大主體的責任，為促進中央國庫現金管理工作的開展發揮了重要作用。開發完成了招投標系統和業務系統，建立健全了市場交易規則約束投融資行為，嚴格按照市場規則進行投融資，為中央國庫現金管理招投標和相關業務的安全、準確、高效運行起到了重要的支撐保障。保安全建立了風險防范框架，以等額或超額記賬式國債進行質押，關注參與銀行存款量和存貸比的影響情況，監測每期中標利率的走勢，分析風險收益及對貨幣政策的影響，監督檢查商業銀行的相關操作，逐漸形成了以制度規范、市場監測、現場檢查、跟蹤分析以及風險收益分析為主要內容的風險防范基本框架。

（四）“四大驅動”增強了地方國庫現金管理的緊迫性。隨著經濟的高速增長、國庫集中收付改革的快速推進、預算編制不科學、預算執行彈性過大以及財政專戶的清理和整頓，各種因素疊加，導致地方政府國庫現金余額高位運行，開展國庫現金管理的自然條件成熟。在中央國庫現金管理的示范引領下，地方政府對國庫現金管理的認識更加全面，國庫現金管理產生的收益能集中起來辦實事顯政績，能深化地方國庫集中收付制度推改革，能撬動更多金融資源促經濟發展開財源，能獲取政治經濟雙利益。在政績、改革、財源和利益“四種驅動”下，地方政府對國庫現金管理愿望強烈，一些地方嘗試以多種方式開展國庫現金管理。一是依托財政專戶開展現金管理，將國庫資金滯留或劃撥到財政專戶，通過財政專戶變相開展現金管理。二是把國庫資金作為撬動銀行信貸支持地方經濟發展的杠桿，根據銀行對地方經濟重點項目建設支持力度，分配國庫資金到相關銀行定期存放。三是用國庫現金替政府有關部門償還銀行貸款，該部門分期償還國庫資金并支付利息。四是采取公開招標的方式，按參與銀行的投標利率高低，將國庫現金定期存放于商業銀行。但大多數地方沒有做到制度先行，并且是財政部門單方面推動，沒有體現“三臺原則”，風險隱患令人堪憂。

二、加快推動地方國庫現金管理的思考

成熟的國庫現金管理理論、明確的法律法規規定、豐富的實踐經驗和強烈的現實需求，為地方國庫現金管理提供了充分條件。地方政府及相關部門亟需要深化改革、理順機制、加強培訓、拓展橫聯、完善技術支撐，為加快推進地方國庫現金管理提供基礎、體制、人才和技術保障。

（一）深化國庫集中支付改革，為開展地方國庫現金管理提供基礎保障。國庫現金余額的高度集中化是國庫現金管理的前提，地方政府要轉變觀念，從確保納稅人血汗錢安全和提高公共資源收益的高度，深化國庫集中收付制度改革，改變以“國庫單一賬戶體系”為基礎的集中收付改革為“以國庫單一賬戶”為基礎的集中收付改革，完善國庫集中收付制度，劃清財政直接支付和授權支付的范圍，規定財政直接支付由人民銀行國庫直接辦理，明確商業銀行只能代理財政授權支付;加強監管，杜絕將財政直接支付的資金變相由商業銀行授權支付，杜絕將財政資金通過國庫集中支付劃轉各類財政專戶;嚴格執行《財政專戶管理辦法》，“清存量，控增量”，堅決清理違規財政專戶，實現政府收支全部納入國庫單一賬戶“一本賬”，為地方國庫現金管理提供必要條件。

（二）理順國庫現金管理體制，為開展地方國庫現金管理提供體制保障。明確主體及責任是有效開展地方國庫現金管理的關鍵，地方政府要從全局著眼，立足全面、規范、高效、透明的現代財政制度，理順國庫現金管理體制，可在美英國家實行專門機構具體負責的基礎上，建立權責約束機制，實行有管理有約束的獨立國庫現金管理體制;或在中央國庫現金管理“三臺原則”基礎上，明確財政與央行的權限和職責，建立溝通協調機制，實行有分工有問責的協作國庫現金管理體制;充分借鑒中央國庫現金管理已經初步建立的制度體系，結合地方實際完善和補充，構建科學規范的制度體系，為開展地方國庫現金管理提供體制保障。

（三）加強現金流量預測培訓，為開展地方國庫現金管理提供人才保障。國庫現金流量預測是貫穿國庫現金管理活動始終的一項基礎性工作，是現金余額操作的依據和手段，其預測的準確程度與現金余額操作水平高低、現金波動大小和對貨幣政策的沖擊強弱成正比，理論要求較高、技術難度較大，相關人員不僅要熟悉掌握經濟、金融、財稅及國庫管理的知識和法規、動態形勢和發展趨勢，掌握豐富的影響國庫現金流量相關因素信息，而且能熟練運行各種經濟計量分析模式，才能對國庫現金流量做出較為準確預測。財政和人民銀行國庫作為地方國庫現金管理的兩大責任主體，應盡快將理論水平較高、分析能力較強、經濟金融和財稅知識較為全面的人員充實到國庫現金管理隊伍，采取多種形式，加強對國庫現金管理人員的知識和操作技能培訓，為開展地方國庫現金管理提供人才保障。

（四）加快“金庫工程”建設，為開展地方國庫現金管理提供技術保障。除國庫現金流量預測水平外，國庫現金流量控制水平是決定國庫現金管理水平的又一重要因素。國家應從構建責任政府和廉潔政府的高度，在嚴格執行新《預算法》，實行剛性預算，提高預算管理水平的基礎上，加快國家金庫工程建設，把國庫信息化建設納入國家信息化發展戰略規劃之中，與“金財”、“金稅”、“金關”等工程共同推進，深度拓展財稅庫銀橫聯范圍，實現國庫收支在財政、稅務、國庫、銀行、海關及收繳款人之間全業務、全種類、全機構、全過程橫向聯網無紙化和高效化處理，提高國庫收支執行效率，相應提高國庫現金流量的控制水平;堅持市場規則，借鑒中央國庫現金招投標管理經驗，結合地方實際，盡快開發地方國庫現金管理招投標系統和業務管理系統，為順利開展國庫現金管理提供技術支撐。

參考文獻

[1]程丹峰.關于中國國庫現金管理的若干基本問題[J].財政研究，2005，（3）：13-15.

[2]賈康，閻刊，周雪飛.國庫管理體制改革及國庫現金管理研究[J].管理世界，2003，（6）：15-25。

[3]劉貴生.現代國庫論[M].北京：中國金融出版社，2014。

[4]王麗娜.地方國庫現金管理模式的探析[J].遼寧經濟，2006，（10）：24-25。

[5]王雁，任亮.推進地方國庫現金管理改革之初探[J].地方財政研究，2010，（3）：39-43。

The Reflection on Accelerating the Cash Management of the Local State Treasury

QUAN Hu ?GAO Xueya

（Weinan Municipal Sub-branch PBC， Weinan Shaanxi 714000）

Abstract： Since the cash management of the central state treasury was implemented in China in 2006， certain achievements and experience have been achieved. With the mature theoretical research on the cash management of the state treasury， rich practical experiences， the continuous improvement of the new laws and regulations on tax and the good knowledge of the local governments to the cash management of the state treasury， the consensus on promoting the cash management of the local state treasury has been formed and the times are appropriate. The local governments and related departments need to deepen the reform， rationalize the mechanism， strengthen the training and improve the technical support to provide the guarantee from such aspects as the basis， system， personnel and technical support for accelerating the cash management of the local state treasury.

Keywords： state treasury; cash management

責任編輯、校對：張德進