淺議縣級土地利用總體規劃編制應掌握的基本要點

賴振發

(福建省泉州市洛江區土地儲備中心，福建 泉州 362011)

1.土地利用總體規劃的概念、目的、作用

1.1 土地利用總體規劃的概念

土地利用總體規劃是各級人民政府根據國家社會經濟可持續健康發展要求和當地自然、經濟、社會條件，依法組織對轄區內全部土地的開發、整治、利用、保護在空間和時間上所作的綜合部署和統籌安排。

1.2 土地利用總體規劃的目的

一要嚴格保護耕地，特別是基本農田，控制非農建設占用農用地;二要統籌安排區域各類用地，提高土地利用率;三要保護和改善生態環境，促進土地可持續利用;四要實現耕地占補平衡。

1.3 土地利用總體規劃的作用

土地利用總體規劃是指導土地管理的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制的重要依據，在土地管理工作中起著基礎地位和引領作用，對土地利用起著整體管控作用。

2.縣級土地利用總體規劃編制的基本要點

2.1 組建機構

(1)縣級人民政府應成立縣級土地利用總體規劃編制工作領導小組，由縣級政府主要領導或分管領導任組長，各部門領導為成員的工作領導小組，負責統籌規劃編制工作，研究解決規劃編制過程中重大問題、審議規劃編制工作成果。

(2)組建規劃編制機構

應以“國土部門主導、專業隊伍配合”為原則組建編制機構。一是國土部門是負責具體實施規劃的機構，熟悉國土資源管理相關的法律、法規、政策。二是國土部門熟悉區域的基本情況，對統籌土地利用布局，落實規劃指標具備快速反應能力，三是國土部門與縣級政府、各部門聯系緊密，能夠快速發現掌握縣級政府最新的經濟發展的方向和資料，及時調整土地利用方向。而專業隊伍對縣級的基本情況、發展方向、國土資源管理政策基本上了解掌握不多、不全，主導規劃編制往往會偏離實際情況。

2.2 資料收集與分類加工

資料收集應重點收集城市總體規劃、村莊和集鎮規劃、江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃、旅游規劃、交通規劃、森林公園規劃圖件和文字材料，以收集圖件特別是電子圖件為首要目標。同時，應向發改部門了解最新的招商引資項目資料收集完成后應進行分類加工，這個環節重點是要把所有收集的圖件轉換到與規劃底圖一致的坐標系。

2.3 落圖與取舍

項目用地落圖應按照“先城市規劃后其他規劃、先急后緩”的原則上圖，優先保障同規劃時段的城市規劃新增建設用地指標，然后考慮其他規劃的新增建設用地指標。安排新增建設用地指標應將近3年內已確定的建設項目用地優先安排規劃上圖新增建設用地指標。同等條件下，規劃上圖新增建設用地指標安排應優先考慮占用耕地小的項目，以盡可能保障大多數項目用地。交通項目應依據交通規劃的項目稱以基礎設施項目上圖，有用地紅線的嚴格按照用地紅線上圖，沒有用地紅線的，應盡量按照規劃的寬度雙線上圖。旅游規劃建設項目用地按旅游用地上圖。

基本農田保護區落圖應將優質連片的耕地優先劃入，當出現基本農田保護區指標未能按規定落實時，縣財政允許的情況下可尋求異地保護。否則，應在征求各鎮政府意見后，充分分析各鎮城市規劃建設的緩急情況，從邊遠鄉鎮開始往中心城區方向縮小城市 (鎮)規劃占用耕地規模，調整劃入基本農田保護區。

2.4 精研政策、破解瓶障

(1)規劃擴展區、破解指標不足瓶障。要根據城市、鎮區的發展方向適度擴大有條件區規模。對尚未確定的招商引資項目的，也可以先規劃為有條件區，待項目落實后，進行規劃局部調整。

(2)增劃基本農田保護區面積、破解部分選址未定項目占用基本農田問題。

規劃劃定基本農田保護區面積時，應多劃一部分基本農田保護區面積，以備部分選址未定項目占用基本農田時能夠順利獲得用地保障。規劃編制時，應綜合統計本縣的耕地資源，在資源允許的情況下，應盡量多增劃一部分基本農田保護區面積，耕地資源不足的情況下，應由國土資源部門向當地政府匯報，是否尋求異地保護一部分基本農田，增加本縣發展的機會。

(3)列清單，破解選址未定項目用地保障問題。本輪規劃列入《重點基礎設施項目表》、《選址或走向未定可能占用基本農田的項目清單》內的能源、交通、水利、民生、環保等選址未定項目用地視同符合規劃。這就要求規劃編制人員應盡量收集、收全這些項目清單，編入規劃文本，解決這部分選址未定項目用地問題。

(4)拓寬思路、靈活運用做好減量規劃。規劃編制時必須拓寬思路，充分考慮通過實施農村土地整治，可以將現狀的建設用地變回耕地或其他農用地，通過拆遷改造村莊用地可以變更到城市用地，即減量規劃，以達到規劃數據平衡。

(5)公眾參與原則。應做好三個階段的公眾參與工作:一是規劃編制初始階段?？h級政府應發出規劃編制的通知或召開動員會，讓縣級各部門、各鄉鎮政府提高認識，明白規劃編制的意義和應做的工作。各鄉鎮政府應將編制規劃的通知轉發到各村委會，并組織召開鄉鎮、村規劃編制的動員會，宣傳規劃編制的意義、目的，便于大家廣泛收集材料。二是規劃編制的過程階段。要求規劃編制人員要經常性向縣級各部門、鄉鎮政府溝通規劃編制的思路，了解各部門、鄉鎮政府對規劃編制的意見和新思路，以便及時調整規劃編制的方向、思路。三是規劃編制的初步成果階段。規劃編制形成初步成果后，應由國土資源管理部門發出向各部門、相關專家、鄉鎮政府征求意見，并綜合分析對規劃成果進行修改。修改后的規劃成果，由縣級政府應召開規劃部門與專家初步審查會或座談會，要求各部門、相關專家、鄉鎮政府等參加，對規劃成果進行初步審查。初步審查并修改后的規劃成果由國土資源管理部門組織召開聽證會，參加對象為各相關部門、鄉鎮政府、各村委會、部分企業家代表、縣域內的公民等，廣泛聽取部門、專家、群眾意見，并采納合理建議，形成規劃的編制成果，報縣級政府組織評審。

[1]國土資源部.《關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》國土資發〔2012〕2號，2012，02.22