農(nóng)村土地改革中完善政府職能與農(nóng)民組織的途徑

中國的改革始于農(nóng)村，其中農(nóng)村的土地制度改革尤其是集體土地問題成為近年來上至決策層，下至普通民眾最為關(guān)注的焦點。然而，我國農(nóng)村土地改革是一項系統(tǒng)工程，既需要以其內(nèi)在動力為前提，也需要各參與主體的協(xié)調(diào)配合來共同推進。筆者以我國農(nóng)村土地改革中政府與農(nóng)民兩個重要參與力量為研究對象，從地方政府的服務(wù)職能與農(nóng)民集體自身的組織建設(shè)兩個方面提出完善建議，使我國的農(nóng)村土地改革享受到工業(yè)化、城市化帶來的更多發(fā)展契機，實現(xiàn)土地對于農(nóng)民而言的多重價值，為經(jīng)濟及社會轉(zhuǎn)型帶來積極的效果。

一、完善政府職能與農(nóng)民組織的必要性分析

（一）農(nóng)村土地改革中對政府職能進行完善的必要性

政府職能是指國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事業(yè)進行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。在過去的一段時間，政府主導(dǎo)模式的確推動了經(jīng)濟增長，但政府行政推動力量的弊端也隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展而日漸顯露。在各類市場組織發(fā)育普遍落后的情況下，政府缺乏經(jīng)濟調(diào)控的有效手段，往往依靠行政手段來彌補管理經(jīng)濟中的劣勢，降低了行政效率卻增大了管理成本。我國正處于從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制實現(xiàn)轉(zhuǎn)變的過程中，必然要求政府也應(yīng)實現(xiàn)從“參與者”到“管理者”身份角色的轉(zhuǎn)換，政府與市場合理分工，政府可進行宏觀調(diào)控，但不再直接參與市場交易，由市場主導(dǎo)資源配置。在農(nóng)村土地制度的改革中，如果政府仍然主導(dǎo)發(fā)展，對集體土地市場進行不必要的干預(yù)，就是政府職能的異化。在這種情況下政府功能的發(fā)揮就缺乏了市場經(jīng)濟條件下的正當(dāng)性基礎(chǔ)，政府既不能發(fā)揮其在集體土地制度改革目標實現(xiàn)中的正當(dāng)性職能要求，也容易導(dǎo)致農(nóng)村集體土地改革目標實現(xiàn)過程當(dāng)中大量不公平、非正義現(xiàn)象的發(fā)生。以農(nóng)民的權(quán)利為基點來建設(shè)地方政府權(quán)力是一個重要問題，政府應(yīng)在法律范圍內(nèi)發(fā)揮自己的職能和承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。因此，需要在農(nóng)村土地制度的改革中轉(zhuǎn)變政府職能，以保障我國農(nóng)村土地改革的順利推進。

由于目前我國的土地市場發(fā)育并不完善，在農(nóng)村集體土地改革的進程中，尤其是在實現(xiàn)集體土地流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)民集體或農(nóng)民個人既不具有完備的信息收集渠道和信息收集能力，也無法借助專門的服務(wù)機構(gòu)為自己收集信息。2009年中央一號文件就強調(diào)要加強信息服務(wù)，讓農(nóng)民知道誰需要轉(zhuǎn)讓土地，誰有承包別人土地的愿望和要求［1］。政府相較于農(nóng)民具有信息優(yōu)勢，有必要在妥善處理好各種利益關(guān)系，保障農(nóng)民及集體合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，完善信息服務(wù)職能，建立信息傳遞服務(wù)系統(tǒng)，為農(nóng)村集體土地改革提供充足信息，充分保障農(nóng)民及集體的知情權(quán)。在完善政府的信息服務(wù)職能同時，也有助于政府在制定農(nóng)村土地改革具體政策的過程中，更好地反映農(nóng)民群體的訴求。

（二）農(nóng)村土地改革中對農(nóng)民組織途徑進行完善的必要性

我國農(nóng)民被稱作弱勢群體，不僅是因為權(quán)利的貧困，組織的薄弱也是原因之一。目前在中國大部分地區(qū)只有一個自治組織——村民委員會，村民委員會的行政色彩導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益常常成為村委干部討好上級或牟取個人利益的犧牲品。同時，由于農(nóng)民人口眾多卻十分分散，擁有的人力資本低，近幾年才自發(fā)地形成一些農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會等，雖然在數(shù)量上大概已有300多萬個，但都處于松散疏離的低組織狀態(tài)［2］。這些農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織運作程序并不規(guī)范，加上法律地位的模糊性，根本不具有與政府及其他組織的強勢利益集團展開公平競爭的能力，農(nóng)民在市場中的地位因此被嚴重弱化。具體表現(xiàn)在：第一，農(nóng)民組織種類集中在經(jīng)濟領(lǐng)域，地域上集中于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，相對于農(nóng)民總量而言數(shù)量少且分布不均勻。第二，農(nóng)民組織規(guī)范性較差，絕大多數(shù)農(nóng)民組織都是農(nóng)民自發(fā)在資源基礎(chǔ)上達成的，缺乏符合法定程序注冊登記的社團形式。第三，農(nóng)民與組織疏離，利用組織進入市場的觀念薄弱，參與度較低。農(nóng)民的低組織化狀態(tài)使他們在面臨國家權(quán)力和公共權(quán)力的侵害時難以形成共同的抵御力量，還為基層政府的執(zhí)政失當(dāng)行為提供了負面激勵。依靠自身組織化逐漸發(fā)展與壯大來保護個人的經(jīng)濟權(quán)利是一種發(fā)展趨勢［3］，應(yīng)該建立組織力量把分散的農(nóng)民有機組織起來，凝聚力量投入到共同的事業(yè)中去，這也是改變中國農(nóng)民政治、社會和經(jīng)濟地位低下現(xiàn)狀的必然要求。農(nóng)民只有組織發(fā)揮集體的力量，才能在與各類利益集團的利益博弈中爭取到主動權(quán)。

二、我國農(nóng)村土地改革中政府職能的完善

（一）發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層服務(wù)職能

我國自古就有“皇權(quán)不下縣”的說法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政治體制的神經(jīng)系統(tǒng)末端，是《憲法》設(shè)計中距離“三農(nóng)”最近的基層政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村事務(wù)性工作實施管理，在推進農(nóng)村土地改革，保障農(nóng)民集體土地權(quán)利上扮演著極其重要的角色。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府經(jīng)濟意識根深蒂固，為了政績的考核偏好于低成本、高收益的短期產(chǎn)業(yè)，干預(yù)意識大于服務(wù)意識，其過度干預(yù)行為在一定程度上抑制了農(nóng)民及集體的積極性，不利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，不再承擔(dān)集體土地經(jīng)營職能，并積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能轉(zhuǎn)變，不斷強化服務(wù)職能突出農(nóng)民與集體的主體地位。基層政府可以為農(nóng)村集體提供的服務(wù)主要有：一是政策服務(wù)，二是信息服務(wù)，三是技術(shù)服務(wù)；四是法律服務(wù)，五是環(huán)境服務(wù)［4］。此外，盡管集體土地所有權(quán)主體享有相對獨立的土地權(quán)利，但是基層國土部門可以在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，對土地資源進行管理和監(jiān)督。

具體而言，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能有以下幾個方面：第一，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)限，以法制來約束和規(guī)范自身行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的定位應(yīng)由控制鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砗头?wù)鄉(xiāng)村，農(nóng)民及其集體與政府之間形成合理的分工結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民及其集體提供公正且具有保障性質(zhì)的公共服務(wù)。第二，為實現(xiàn)村民自治創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民及其集體相互溝通的平臺并形成機制，整合各種社會資源和力量，擴寬農(nóng)村的融資渠道，幫助農(nóng)民掌握和運用發(fā)展資源。并引導(dǎo)農(nóng)民選擇符合本地實際的發(fā)展模式，增強農(nóng)村集體行動能力。

（二）發(fā)揮區(qū)縣級政府協(xié)調(diào)服務(wù)職能

區(qū)縣政府能夠根據(jù)中央和省政府的涉農(nóng)政策制定符合本區(qū)縣特色的土地政策或進行調(diào)整，較之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往擁有更大的決策權(quán)。從土地財政角度來看，與單純依靠轉(zhuǎn)移支付運作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，區(qū)縣政府往往掌握一定程度的涉農(nóng)資金財政自主權(quán)，并具有為農(nóng)業(yè)進行招商引資的優(yōu)勢，可以一定規(guī)模地引進資金、技術(shù)和管理人才，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)試點以促進農(nóng)村發(fā)展。在農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模化流轉(zhuǎn)收益分配上也有著自身的話語權(quán)，在促進農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織、土地整理項目、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗區(qū)試點過程中進行協(xié)調(diào)，并統(tǒng)籌安排。即便如此，區(qū)縣級政府也具有其自身的劣勢，由于缺乏經(jīng)濟調(diào)控的有效手段，區(qū)縣級的各類市場組織發(fā)育處于普遍落后狀態(tài)，在競爭環(huán)境的逼迫下，區(qū)縣級政府在土地管理中不得已只能用行政手段替代部分經(jīng)濟調(diào)控。因此，縣級政府也應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，重點是優(yōu)化區(qū)縣級政府在農(nóng)村土地制度改革中的經(jīng)濟引導(dǎo)與調(diào)控職能，同時強化區(qū)縣級政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)職能，在農(nóng)村土地改革尤其是土地流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民及集體的基本權(quán)益。其行為范圍應(yīng)該確定在如下幾個方面：第一，針對土地改革中的種種問題進行積極的制度創(chuàng)新，如進行金融信貸、土地擔(dān)保等方面的制度改革，為實現(xiàn)集體土地改革目標進行制度配套建設(shè)。第二，建立各種服務(wù)平臺，完善信息、技術(shù)和項目等方面的服務(wù)，為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供相關(guān)的社會服務(wù)與措施。第三，正視地方經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題，雖說地方政府本身的重大職責(zé)之一就是要促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，但也不應(yīng)由此而在土地上尋求短期利益。第四，縣級政府職能轉(zhuǎn)變需要公共財政的促進，縣級財政部門應(yīng)進行與政府職能轉(zhuǎn)型相吻合的體制改革。

（三）發(fā)揮省級政府的政策服務(wù)職能

《憲法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》以及《物權(quán)法》等法律和中央政府的大政方針明確了我國農(nóng)村土地的基本制度和基本政策，但是在上述法律與政策出臺之前，農(nóng)村土地政策的試點探索主要是在一些省市進行的。省（市）政府較之區(qū)縣政府有立法上的優(yōu)勢，因為省級人大擁有較大的地方立法權(quán)，這種立法權(quán)可以用來保證省政府出臺各種新措施，探索農(nóng)村土地制度改革的實現(xiàn)方式。以農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為例，省級政府是進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中實驗的先行者，不同的地區(qū)分別制定了相關(guān)制度規(guī)范，在實踐中積累了很好經(jīng)驗，為在全國范圍內(nèi)頒布相關(guān)法律法規(guī)提供了有益共識。發(fā)揮省級政府的政策服務(wù)職能，需要省級立法工作的不斷完善，為解決土地政策與法律之間嚴重沖突和司法機構(gòu)在法律適用上的困難積累經(jīng)驗，為全國的農(nóng)村土地的良性運轉(zhuǎn)制定“三農(nóng)”發(fā)展的制度與政策框架。

三、我國農(nóng)村土地改革中完善農(nóng)民組織的途徑

農(nóng)民合作是世紀性的命題，實際上也是世界性的命題［5］。聯(lián)合國世界農(nóng)村改革和發(fā)展大會通過的《農(nóng)民憲章》號召：“必須鼓勵農(nóng)民組織起來，通過其親身的參與展開自救活動。”在我國，農(nóng)民的利益表達者通常有獨立的農(nóng)民個體、以組織身份出現(xiàn)的主體、政府，以及研究農(nóng)民問題的學(xué)者。其中個體的力量有限，政府和市場作為調(diào)控和調(diào)整經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的主宰力量，在農(nóng)民權(quán)利的保護方面都有其本身不可避免的缺陷，而研究農(nóng)民問題的學(xué)者雖為農(nóng)民的權(quán)利奔走呼號，但他們的利益與農(nóng)民利益并不一致，農(nóng)業(yè)并不是其生活的主要來源，很難真正表達農(nóng)民的利益。因此，更為有效的利益表達者是組織身份出現(xiàn)的主體，農(nóng)民自治組織起源于民間，能夠把處于分散狀態(tài)、弱小的農(nóng)民個人力量組織起來，以集體的力量來應(yīng)對市場風(fēng)險，對抗國家的非理性行為，并以集體的名義保障個人的經(jīng)濟權(quán)利。

（一）培育農(nóng)民維權(quán)組織

真正代表和維護農(nóng)民權(quán)利的組織是缺位的。我國農(nóng)民在維護自身合法權(quán)益的過程中主體分散、力量弱小，由于缺乏順暢的利益表達和利益疏通的組織渠道，農(nóng)民個人或小團體更愿意以非常態(tài)的方式進行利益表達，例如上訪，容易引發(fā)不安與社會危機。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，市民相對具有較為順暢的利益表達渠道，能憑借政治壓力上的優(yōu)勢獲得更多的資源與利益，而農(nóng)民作為弱勢群體沒有組織力量抗衡國民收入分配向城市傾斜的局面，只能被動接受不利于自身的城鄉(xiāng)關(guān)系。一個社會中最大的人群被壓縮了權(quán)利，經(jīng)濟政策就會出現(xiàn)系統(tǒng)性的偏差。

美國、日本等發(fā)達國家農(nóng)民組織化經(jīng)驗充分顯示，完善的農(nóng)民組織體系在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保護過程中的作用舉足輕重。農(nóng)民土地權(quán)益的保障必須依靠農(nóng)民自身力量形成的內(nèi)力和社會力量所構(gòu)成的外力的共同結(jié)合來實現(xiàn)。依托自身的維權(quán)組織，農(nóng)民群體在發(fā)生利益沖突并與其他強勢群體進行博弈時，才能更為有利地保護自身利益。政府應(yīng)該支持農(nóng)民維權(quán)組織得到合法化，鼓勵和協(xié)助農(nóng)民發(fā)展維權(quán)組織，為農(nóng)民提供免費的咨詢和法制服務(wù)，培育能代表農(nóng)民自身利益的農(nóng)民組織，促進農(nóng)民進行經(jīng)濟合作。同時，讓農(nóng)民通過合法的群體利益表達渠道滿足自身的利益訴求期望，通過組織化方式促使政府聽到來自這一弱勢群體與階層的聲音，讓政府在進行決策、利益分配時考慮更多的公平性因素，從而有效保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）發(fā)展農(nóng)民的土地中介組織

中介組織是農(nóng)民利益表達的主要渠道之一，但在很多地方，很少會有人通過民間中介組織進行土地相關(guān)權(quán)利的交易，農(nóng)民的民間中介組織一直嚴重缺乏。土地使用權(quán)交易信息不外乎本鄉(xiāng)村與熟人圈，土地流轉(zhuǎn)通常發(fā)生在狹小范圍內(nèi)而，而民間中介服務(wù)組織的職能基本上由集體組織行使。農(nóng)民集體組織首先是集體土地的所有權(quán)主體，對土地權(quán)利有著自身的利益，在代行中介組織職能時難免會從自身利益出發(fā)，干涉土地交易主體的使用權(quán)、處置權(quán)以及收益權(quán)。而且集體不具備中介組織的社會活動范圍，效率較低，不利于土地市場的發(fā)育和成熟。因此，建立完全獨立的、專業(yè)化的農(nóng)民土地中介組織顯得尤為重要，完全需要一個多功能的農(nóng)村土地中介服務(wù)組織為農(nóng)民及集體提供相關(guān)服務(wù)。

信息是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的一種重要的資源，隨著以開放、競爭為主要特點的市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村逐步被其吸納進來，成為參與力量之一。農(nóng)民在捕捉市場信息、減低市場風(fēng)險方面有著自身比較難克服的劣勢，而農(nóng)民土地中介組織本身就是中介服務(wù)體系，自下而上，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)型多功能狀態(tài)。這一服務(wù)體系可以提供大范圍的土地供需信息，也可以向外界傳輸大范圍的土地供需信息，在更廣泛的范圍內(nèi)促進集體土地使用權(quán)交易的發(fā)生。農(nóng)民的土地中介服務(wù)組織必須經(jīng)過登記才能從事相關(guān)服務(wù)，對從業(yè)人員的條件應(yīng)予以特別規(guī)定，將該機構(gòu)的權(quán)利義務(wù)、責(zé)任范圍以及資質(zhì)條件納入登記內(nèi)容。以我國農(nóng)村土地改革中的集體土地的流轉(zhuǎn)為例，可以從以下幾個方面規(guī)范土地中介服務(wù)組織的服務(wù)內(nèi)容：第一，登記和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)前的土地使用權(quán)供求信息，接受土地供求雙方關(guān)于可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、類別等情況的咨詢。第二，協(xié)助當(dāng)事人辦理登記公示手續(xù)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)中的程序性工作。第三，協(xié)調(diào)土地使用權(quán)交易雙方在土地流轉(zhuǎn)中的有關(guān)事宜，對其進行跟蹤服務(wù)并在法律和政策范圍內(nèi)協(xié)調(diào)處理引起的糾紛。第四，成立主要從事土地的代理流轉(zhuǎn)工作的委托代理機構(gòu)，幫助經(jīng)營能力較差農(nóng)戶轉(zhuǎn)租土地，或是自行收集閑置土地直接轉(zhuǎn)租給需要土地的農(nóng)業(yè)大戶以及農(nóng)業(yè)企業(yè)，進行規(guī)模化經(jīng)營，提高集體土地的利用效率，為農(nóng)民及集體創(chuàng)造更多的收益。第五，在信貸、市場、技術(shù)等方面展開橫向聯(lián)系，利用自身的信息與人力資源優(yōu)勢，幫助農(nóng)民或集體進行開發(fā)性項目的可行性論證，增強他們的市場競爭力。

[1]中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見[Z].

[2]杜偉，黃善明，等.農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益保障研究：基于成渝城鄉(xiāng)一體化改革的思考[M].北京：科學(xué)出版社，2011：244.

[3]汪彤.個人經(jīng)濟權(quán)利的回歸：中國經(jīng)濟改革進程的回顧與前瞻[J].生產(chǎn)力研究，2007(4).

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[5]賀雪峰.組織起來：取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村基層組織建設(shè)研究[M].濟南：山東人民出版社，2012：123.