國企改革不單需要政策

■高明華

???公益性國企的功能是單一的公益，由國家政策給予支持；盈利性國企的功能是單一的盈利，不承擔(dān)公益或政策性職能……

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出，要為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件，加快剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題。可以說，改革環(huán)境直接關(guān)系著改革成敗。

國企辦社會職能和歷史遺留問題已不是主要矛盾

盡管《指導(dǎo)意見》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要加快剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，一些國有企業(yè)也確實還有很重的社會負(fù)擔(dān)和歷史遺留問題，但總體上看，這兩個問題已不是企業(yè)深化改革的主要矛盾，它們已經(jīng)基本上不是企業(yè)深化改革的重大障礙。如果有的話，那也主要是繁文縟節(jié)式的企業(yè)決策審批問題所致，這些有的是歷史遺留問題，也有近十幾年來新產(chǎn)生的問題。

對此，必須強(qiáng)化政企分開，清理不合理的審批事項，通過制定負(fù)面清單，把不該由政府決策的人權(quán)和事權(quán)列出來，全部回歸企業(yè)。對于商業(yè)類或競爭性國企，既然要“以管資本為主”，那就要看結(jié)果，不要管過程。就是說，國資監(jiān)管部門關(guān)心的應(yīng)是國資增值的最大化，至于通過何種手段和路徑實現(xiàn)這種增值，那不是國資監(jiān)管部門的事情，而是企業(yè)自主經(jīng)營的范疇。如果企業(yè)是通過違法手段來實現(xiàn)這種增值結(jié)果的，那會有法律來制裁。

加快國資交易程序立法

對于國企負(fù)責(zé)人來說，更重要的還不是上面所述的自主經(jīng)營問題，而是由于法律不到位和市場不完善而造成的心理負(fù)擔(dān)。國企發(fā)展混合所有制，必然會發(fā)生國資交易行為，而國資交易中是否會發(fā)生國資流失，是國企負(fù)責(zé)人對混改的最大擔(dān)憂，即擔(dān)心被戴上國資流失的“帽子”，這甚至是國企負(fù)責(zé)人的一大恐懼問題。

對于國資流失，現(xiàn)實中存在很多模糊認(rèn)識，認(rèn)定國資流失的主觀性太強(qiáng)。國資流失與否，個人無法作出主觀判斷，法律也不能確定標(biāo)準(zhǔn)，因為資本的交易是市場行為，是交易雙方討價還價決定的。但這種交易必須是透明的，是多方競價的結(jié)果。也就是說，交易是要有程序的，法律不能制定標(biāo)準(zhǔn)，但卻可以確定程序。因此，必須修改國有資產(chǎn)法，加入國有資本交易程序的內(nèi)容，比如，尋找受讓方的方式、受讓方的資格要求、競價方式的選擇，等等。在有法定國有資本交易程序的前提下，進(jìn)行公開、透明的交易，此交易結(jié)果就是受到法律保護(hù)的。在這種情況下，即使交易的結(jié)果，國有資本是負(fù)值交易，都不能認(rèn)定是國有資產(chǎn)流失。

健全資本交易市場

目前，對于上市公司，交易的程序還是存在的，即以公告前一個月的二級市場平均股價作為基準(zhǔn)價，最終交易價格不能低于該價格的90%。但這個程序有些武斷，因為該程序隱藏著一個前提，即股價是反映公司真實績效的。而現(xiàn)實是，中國股市存在較嚴(yán)重的操縱成分，公司股價（二級市場價格）不能反映公司真實業(yè)績，因此，試圖讓受讓方完全接受公司股價在很多情況下是不現(xiàn)實的。如果不尊重交易雙方談判的結(jié)果，交易是很難進(jìn)行的。因此，關(guān)鍵的問題是，政府必須下功夫健全資本交易市場，嚴(yán)格打擊市場操縱，使股價吻合公司真實績效。

對于非上市公司，則更要困難。從既有規(guī)定看，國資轉(zhuǎn)讓要等價有償，但等價有償有賴于科學(xué)的資產(chǎn)評估，要做到科學(xué)的資產(chǎn)評估，評估機(jī)構(gòu)的中立性很重要，這需要對評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。但從世界范圍看，對類似評估機(jī)構(gòu)這樣的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督都很難到位，合謀、弄虛作假等現(xiàn)象屢見不鮮。因此，要實現(xiàn)國資產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價格合理，只靠評估機(jī)構(gòu)不行，還必須同時借助產(chǎn)權(quán)交易所的競價，而且競價者要盡可能有多家，且是“優(yōu)質(zhì)”競價者，即國資產(chǎn)權(quán)價格要更多地依靠市場力量確定。要盡可能不采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，因為目前關(guān)于協(xié)議轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定比較原則，協(xié)議轉(zhuǎn)讓價格即使是雙方多輪討價還價的結(jié)果，也可能不被國資監(jiān)督機(jī)構(gòu)或政府所認(rèn)可，被戴上“國資流失”帽子的風(fēng)險較大。

實現(xiàn)國企功能純粹化

很多國企同時承擔(dān)眾多職能，既要盈利，又要承擔(dān)公益或政策性職能。這種矛盾的功能同存于一家國企，一方面，企業(yè)負(fù)責(zé)人難以確定改革方向，是向公益性方向改革還是向盈利性方向改革，左右為難，一旦改錯了，責(zé)任重大，難以承受。另一方面，還創(chuàng)造了利益輸送的“機(jī)會”。例如，以承擔(dān)政策性職能為名，尋求政府資助和補(bǔ)貼；同時，又以企業(yè)的盈利性為名，進(jìn)行高消費等，或者把國家資金套到企業(yè)或個人手中。

解決這個問題的方法，就是對企業(yè)同時具有的互相矛盾的職能進(jìn)行分拆。公益性國企的功能是單一的公益，由國家政策給予支持；盈利性國企的功能是單一的盈利，不承擔(dān)公益或政策性職能。如果政府迫于某些壓力（如救災(zāi)）強(qiáng)制性讓盈利性國企承擔(dān)某些公益或政策性職能，則由此造成的損失，政府給予足額補(bǔ)充，以保護(hù)企業(yè)的自主權(quán)和市場競爭力。不過，如果盈利性國企自愿承擔(dān)社會責(zé)任，則應(yīng)當(dāng)鼓勵。為了實現(xiàn)國企功能的純粹化，也必須通過修改國有資產(chǎn)法，予以明確。

總之，為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件，一是健全法律，尤其是程序法；二是健全市場體系，尤其是資本交易市場，使國有資本交易公開、透明。這是最為關(guān)鍵的兩個方面。目前中國缺的不是政策，而是具體的、可操作的程序法。出現(xiàn)問題，政策解決不了法律層面的難題。