加強基層環(huán)境應(yīng)急管理能力建設(shè)的研究

宋 瑩

（吉林市環(huán)境應(yīng)急管理中心，吉林 吉林132000）

我國正處于快速發(fā)展時期，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，也帶來大量的環(huán)境污染與破壞問題，給國家造成了巨大損失，發(fā)達國家工業(yè)化上百年進程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國近20年來集中出現(xiàn)，主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，環(huán)境風(fēng)險集中爆發(fā)，造成的損失、危害和影響觸目驚心，并呈增長之勢，環(huán)境應(yīng)急管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1 突發(fā)環(huán)境事件的現(xiàn)狀及危害

我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，經(jīng)濟增長方式比較粗放，且環(huán)境應(yīng)急管理起步晚、基礎(chǔ)弱，環(huán)境安全形勢非常嚴(yán)峻。

1.1 突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，經(jīng)濟損失嚴(yán)重

近幾年，全國突發(fā)環(huán)境事件總量居高不下，一些突發(fā)環(huán)境事件持續(xù)時間長、影響范圍廣、處置難度大，影響十分惡劣。而在處理突發(fā)環(huán)境事件時，除直接經(jīng)濟損失以外，突發(fā)事件發(fā)生后的長期整治、恢復(fù)以及傷亡賠償?shù)葐栴}仍需要消耗大量的物力、財力，其間接經(jīng)濟損失也是巨大的。

1.2 形式多樣，影響范圍廣

從產(chǎn)生原因來看，由企業(yè)違法排污引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件占總量的15%左右，由安全生產(chǎn)和交通事故引發(fā)的次生突發(fā)環(huán)境事件占突發(fā)環(huán)境事件總量的60%以上，還有由自然災(zāi)害、人為破壞和歷史遺留問題等引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件；從行業(yè)類別來看，主要集中在石油、化工、冶金、危化品運輸、礦產(chǎn)資源開發(fā)等行業(yè)；從事件類型來看，涵蓋了水、大氣、固體廢物等領(lǐng)域的污染；從發(fā)生區(qū)域來看，幾乎覆蓋全國所有省份。

1.3 威脅生命安全

突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生一般都伴隨有毒有害物質(zhì)泄漏，對事件現(xiàn)場及周邊地區(qū)人員的生命或健康造成直接影響，嚴(yán)重時可威脅生命安全。

1.4 影響環(huán)境安全

突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生會對生態(tài)環(huán)境造成不同程度的破壞，嚴(yán)重的還會導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的生態(tài)失衡，造成長期的危害。同時，也易導(dǎo)致城市水、電、煤氣、通信、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的破壞，嚴(yán)重影響人們的生活和城市的正常運作。

1.5 人民群眾對環(huán)境安全要求日益增高

在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，一部分污染較重企業(yè)紛紛由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，有的企業(yè)則被新興居民區(qū)包圍，群眾對企業(yè)污染反響較大，群眾對環(huán)境安全的訴求由麻木期上升為敏感期，一旦群眾的環(huán)境權(quán)益訴求得不到解決，便成為引發(fā)群眾性事件的導(dǎo)火索。

2 當(dāng)前環(huán)境應(yīng)急管理工作面臨的困境

環(huán)境應(yīng)急管理“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理的體制、機制、法制建設(shè)）不完善、基礎(chǔ)薄弱、能力欠缺等因素是當(dāng)前突發(fā)環(huán)境事件管理存在的主要問題。

2.1 體制不完善

尚未形成“分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主”（國務(wù)院《關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》）的應(yīng)急管理體制。

2.2 機制不健全

跨界環(huán)境污染事件缺乏信息溝通機制、預(yù)測預(yù)警機制、協(xié)作機制。

2.3 法制不完善

環(huán)境應(yīng)急管理工作的規(guī)范化和法制化建設(shè)尚處于完善階段。突出表現(xiàn)在預(yù)警管理、損害評估和賠償無法律依據(jù)，相關(guān)法律管理交叉多、針對性差。如，山西煤焦油突發(fā)環(huán)境事件處置過程中，環(huán)保部門要求筑壩減少污染范圍、提高消除污染效率，而水利部門認(rèn)為違反《防洪法》“禁止在河道進行建設(shè)和修筑活動”等規(guī)定。

2.4 環(huán)境應(yīng)急預(yù)案不健全

基層應(yīng)急預(yù)案針對性、可操作性較差，原則性規(guī)定多，工作流程負(fù)責(zé)、崗位職責(zé)重復(fù)、應(yīng)急處置方法不夠明確具體，與實際工作脫節(jié)。預(yù)案的動態(tài)化管理機制不健全。如，許多環(huán)境應(yīng)急預(yù)案照抄上級預(yù)案，有的地方突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案甚至規(guī)定了上級環(huán)保部門的職責(zé)。大多數(shù)預(yù)案沒有風(fēng)險分析和脆弱性分析，沒有確定重點防范區(qū)域、流域，沒有具體的應(yīng)急處置措施。

2.5 基礎(chǔ)薄弱

環(huán)境安全“隱患”等基礎(chǔ)信息掌握不全或不準(zhǔn)；危險廢物的種類繁多，一些污染物介質(zhì)缺乏應(yīng)急監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)；對多數(shù)事件缺乏定性判斷標(biāo)準(zhǔn)；缺乏賠償標(biāo)準(zhǔn)與機制；專家系統(tǒng)不健全。

2.6 能力薄弱

缺少必要的環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測和處置設(shè)備；環(huán)境應(yīng)急人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，日常培訓(xùn)較少。

3 基層環(huán)保部門增強環(huán)境應(yīng)急管理工作的對策

加強環(huán)境應(yīng)急管理，提高預(yù)防和處置突發(fā)環(huán)境事件的能力，是關(guān)系國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局和人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。基層環(huán)保部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)督和管理工作，是保障環(huán)境安全的主力軍，為了使環(huán)境應(yīng)急管理工作能上一個新臺階，要明確主要任務(wù)，將工作重點放到應(yīng)急準(zhǔn)備上。

3.1 預(yù)防為主，有針對性地開展風(fēng)險防范工作

一是開展環(huán)境安全風(fēng)險隱患排查，加強環(huán)境風(fēng)險隱患動態(tài)管理，及時消除事故隱患。

二是加強日常環(huán)境監(jiān)測，及時掌握重點流域、敏感地區(qū)的環(huán)境變化，預(yù)測并做好防范工作。

三是加強國內(nèi)外突發(fā)環(huán)境事件信息收集整理、研究，按照“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”的原則，開展對國內(nèi)（外）環(huán)境信息、自然災(zāi)害預(yù)警信息、監(jiān)測數(shù)據(jù)的綜合分析、風(fēng)險評估工作，根據(jù)地區(qū)、季節(jié)特點有針對性地開展環(huán)境事件風(fēng)險防范工作。

3.2 屬地管理，實行分級響應(yīng)

屬地管理、分級響應(yīng)是應(yīng)急管理工作的重要原則。事發(fā)地人民政府接到突發(fā)環(huán)境事件報告后，要立即啟動本級突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，組織有關(guān)部門進行先期處置。超出事發(fā)地人民政府處置能力的突發(fā)環(huán)境事件，要及時請求上一級人民政府應(yīng)急支援。

3.3 信息先行，快速反應(yīng)

信息是貫穿應(yīng)急管理全過程的核心要素。及時了解和把握突發(fā)環(huán)境事件的苗頭和發(fā)展動向，是提高快速反應(yīng)能力，及時有效處置突發(fā)事件，控制事態(tài)進一步發(fā)展，掌握應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件主動權(quán)的重要環(huán)節(jié)。“第一時間上報突發(fā)公共事件信息”是《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的要求。突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，率先接到報告的部門在報告同級政府的同時，要及時通報事件可能涉及到的相關(guān)部門，協(xié)同做好應(yīng)對工作。當(dāng)突發(fā)環(huán)境事件影響到毗鄰地區(qū)或可能波及到毗鄰地區(qū)時，事發(fā)地人民政府要及時將情況通報相關(guān)地區(qū)人民政府，使其能及時采取必要的應(yīng)急防控和監(jiān)控措施。

3.4 加大投入，夯實環(huán)境應(yīng)急基礎(chǔ)

一是增加資金投入，不斷提高環(huán)境應(yīng)急能力。建立應(yīng)急物資保障制度，結(jié)合實際，針對常發(fā)的、影響大的突發(fā)環(huán)境事件確定物資儲備的種類，先急后緩。應(yīng)急物資儲備數(shù)量原則上應(yīng)滿足應(yīng)急物資由廠家到處置現(xiàn)場運輸周期的使用量，確保環(huán)境應(yīng)急處置工作有效的進行。

二是加強專業(yè)應(yīng)急隊伍和專家組建設(shè)。應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件必須有一批能處理特定事項的專業(yè)隊伍，如應(yīng)急救援隊、應(yīng)急防控隊伍、應(yīng)急調(diào)查隊伍、應(yīng)急監(jiān)測隊伍、后勤保障隊伍等,并成立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急專家組，專家組應(yīng)參與并指導(dǎo)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置工作，并為突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置提供科學(xué)依據(jù)。

三是加強各類突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置技術(shù)方案的研究，做到應(yīng)對科學(xué)、處置得當(dāng)，將危害控制在最小范圍內(nèi)。如建立并完善突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急預(yù)案體系，制定突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急操作手冊，制定重點流域、區(qū)域、重點行業(yè)突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急防控工作技術(shù)方案；建立長效應(yīng)急管理機制，形成突發(fā)環(huán)境污染隱患和風(fēng)險評估報告；建立突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急防控工作動態(tài)管理計算機支持系統(tǒng)平臺建設(shè)，實現(xiàn)橫向、縱向聯(lián)網(wǎng)。

突發(fā)環(huán)境污染事件不僅對社會生活秩序產(chǎn)生嚴(yán)重影響，而且會造成經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境難以恢復(fù)的重大損失。隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，突發(fā)環(huán)境污染事件將會越來越多，因此基層環(huán)保部門平時就要做好突發(fā)環(huán)境事件的預(yù)防，提高對突發(fā)環(huán)境污染事件處理、處置的應(yīng)變能力，加強突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急管理體系建設(shè)，建立長效的應(yīng)急響應(yīng)及聯(lián)動機制。