科學優化低空空域 高速發展通用航空

湯志斌

（民航甘肅空管分局，甘肅 蘭州730050）

0 引言

低空空域是國家的重要戰略資源，是軍航和通用航空的主要活動區域，像國土資源、海洋資源一樣，蘊藏著極大地經濟、國防和社會價值。近年來，隨著經濟大開發戰略的實施，國家航空事業的不斷發展，飛行密度不斷增加，使得低空軍事飛行、搶險救災、訓練飛行等通用航空與日俱增。但是，由于低空空域長期實行的是以軍隊為主導的嚴格的封閉式的空域管理制度，條塊分割嚴重，已經成為通用航空發展的障礙；同時未來低空空域發展的需求，使得優化低空空域結構，實施科學管理方式，提高空域的利用率，成為一個急需解決的重要課題。

1 低空空域的相關概念

1）空域是飛行器飛行的空間，是國家的重要資源，由國家統一管理。空域應當根據航路航線結構，通信導航、氣象和監視設施以及空中交通服務的綜合保障能力劃分，以便提供有效的空中交通服務。

2）低空空域通常是指真高1000米(含)以下的空間范圍。目前分為管制空域、監視空域和報告空域三類。

3）管制空域通常劃設在飛行比較繁忙的地區，如機場起降地帶、空中禁區、危險區、限制區、地面重要目標、國(邊)境地帶等區域的上空。此空域內的一切活動必須經過管制部門批準并接受飛行管制。

4）監視空域通常劃設在管制空域周圍。由空域用戶向管制部門報備飛行計劃后，自行組織實施并對飛行安全負責，管制部門負責嚴密監視并提供飛行情報服務和告警服務。

5）報告空域通常劃設在遠離管制空域、監視空域的上空。由空域用戶向管制部門報備飛行計劃后，自行組織實施并對飛行安全負責，管制部門根據用戶需要提供航行情報服務。

2 低空空域管理現狀

由于中國國情發展的特殊性，使得國內低空空域管理相比歐美一些發達國家,尚處在初級階段。低空空域的管理還存在很多問題：

1）低空空域劃分不合理,管理體制不科學，運行機制不順暢。現行空域管理體制是在國家空管委的統一領導下，實際上，空軍空域占80%，民用空域只占20%。因此，低空空域的機動飛行，像繞飛天氣、申請臨時航線等等，必須經空軍批準，不僅延誤時機，更不利于提高效率。

2）低空空域管理的法律法規制度不夠健全。法律法規是實現低空空域科學管理，提高空域利用率和保證空防安全的前提和基礎。目前國內組織實施低空飛行的主要依據是《中華人民共和國飛行基本規則》和《通用航空飛行管制條例》，但這兩部法規均缺少對低空空域管理使用和低空飛行活動的具體規范和實施細則。

3）低空空域的空管設施、航空保障能力不強，服務保障不夠完善。低空空域的使用對象主要是通用航空。而執行通用任務的主要是小航空器，高度低，速度慢，機載設備簡單，作業環境差。目前空軍和民航的目標探測、識別和防御體系都難以掌控，不利于動態監控，在一定程度上加大了空防壓力，防相撞任務艱巨。

4）低空空域管理，安全責任不夠明晰。由于低空空域協同查證處置環節較多，空管部門沒有對低、慢、小航空器強制管理權限等問題也比較突出，通用航空經常出現起飛后，空軍和民航都無人監管的現象。

5）部分通用航空人員航空法規觀念淡薄,法規意識不強.通用航空由于準入門檻低，從業人員的執照發放管理和資質審核非常松散，對于飛行規則、空域管理、防止空中相撞的意識也非常淡泊。據統計，從2002年至2005年，在我國主要航路航線附近，失控氣球影響民航的飛行事件多大70余起，其中嚴重影響飛行安全的有20起。

3 科學優化低空空域的重要意義

3.1 低空空域優化是促進社會經濟發展，提升經濟實力的必然要求

近年來，隨著低空空域改革深入，促進了通用航空的快速發展，飛行總量年均增長達10%以上，行業規模日益擴大，應用領域不斷拓展，有效促進航空領域的經濟發展。同時帶動地區的工業化和城市化水平，加速區域內的人員和物資流動，升級產業結構，繁榮現代服務業，促進整個社會經濟發展。

3.2 低空空域優化是促進區域協調發展，構建和諧社會的需求

通過低空空域改革，以較少的資金投入和資源占用就可以連接落后地區，把其經濟發展融入國家的整體發展，共享國家發展成果，縮小地區差異；同時使得通用航空在搶險救災、應急救援、醫療救護等方面為社會和公眾提供更加廣闊的公共服務。

3.3 低空空域優化是催生科技創新，促進交通運輸現代化的迫切需要

低空空域優化，促進通用航空的飛速發展，這種發展要求不斷創新航空器的設計、制造，在改革機載、空管和機場維護系統的同時，帶動空間技術、冶金、自動控制等諸多高科技的產業的發展，客觀上驅動航空領域的科技創新。

3.4 低空空域優化是維護國家安全的迫切需要

航空業具有準軍事性質，國家一旦進入戰備狀態或緊急狀態，通用航空空、地勤人員以及航空器、機場設施等資源可立即轉為軍用，成為國防力量的重要補充和軍事后勤的重要支撐。

通用航空在國家應急救援體系中具有獨特的優勢。當發生自然災害、恐怖襲擊和社會騷亂等事件時，通航可在最短的時間內輸送物資設備和人員，降低損害，維護社會穩定。

低空空域優化可以確保國家重要目標和國家主權的安全。2000年年初，一名美國人超低空飛行，躲過雷達探測，闖入古巴哈瓦那，撒傳單后，遭空軍攔截被迫返回美國。只有優化低空空域，實施科學嚴格的管理，才能杜絕安全問題。

4 科學優化低空空域所應遵循的基本原則

低空空域的優化應當在綜合考慮國家安全、用戶需求、飛行管制能力和通信導航、雷達設施建設以及機場分布、環境保護等因素的基礎上，深入研究理論體系，全面分析基本問題，借鑒海南、內蒙試點的成功經驗，本著“確保安全，軍、民航空和公眾利益同時兼顧”的原則，從國家安全和經濟建設大局出發，科學合理地優化低空空域。

5 科學管理低空空域的措施

改革開放以來，我國在低空空域管理方面進行了探索，政策法規相繼出臺，運行管理不斷改進，保障手段得到改善，改革試點取得了初步成效。但必須看到，低空空域管理改革正處于重要階段，必須制定更加有力的政策措施，切實改進和完善管理與服務，推動航空事業持續快速健康發展。

5.1 完善低空空域法規標準體系

制定有關《低空空域劃設規定》、《低空空域管理使用規定》、《通用航空任務審批辦法》等等法律法規，為開發利用低空空域資源和實施有效管理提供法律保障。同時根據通用航空發展需求和改革試點經驗做法，修訂《通用航空飛行管制條例》，完善小型運輸機、直升機在低空空域內的儀表、目視飛行規則及配套法規。

5.2 科學分類，合理劃設低空空域

借鑒歐美劃分低空空域的方法，將低空空域劃設為管制空域、監視空域和報告空域，根據不同模式實行分類管理。管制空域，一般劃設在飛行密集地區、機場管制地帶以及區域重點防空目標區和周圍區域上空等區域，由空管部門掌握飛行動態，實施管制指揮，；監視空域，協同空軍劃設在現行航路內、高度4000米（含）以下的空域，由空管部門監視飛行動態，提供飛行情報和告警服務；報告空域，遠離管制、監視空域，航空用戶向空管部門報備飛行計劃，通告起飛和降落時刻，自行組織實施，空管部門只提供航行情報服務。

5.3 建立高效、便捷、安全的運行管理機制

牢固樹立服務意識，采用電話、傳真、電報等多種通聯手段，方便航空用戶申報飛行計劃、報備相關事宜。采取在網站發布信息、發行低空航圖等多種方式，及時公布低空空域劃設使用情況，發布通用航空飛行所需的相關信息，提高低空空域運行管理和服務效率。

5.4 學習先進理念，引用新技術，加強低空空域建設

空域分類是國際民航組織（ICAO）在空域組織和管理方面的重要標準。我國目前沒有依照ICAO標準對空域進行分類，像美國、毆盟等國的低空空域分類實施較早，而且實際應用證明能夠促進通用航空事業的發展。在借鑒國外成熟理念的基礎上，結合我國空域特色，建立低空空域管理的政策法規和運行機制，制定各類通用航空器準入標準，以及大范圍構建服務保障網點的措施辦法，從根本上解決空域資源緊張的局面。另外，歐洲單一天空計劃與美國下一代航空運輸系統計劃，預示著基于數據鏈通信、星基導航、廣域組合式監視與自動化空中交通管理等技術的新一代空管系統，將取代基于有聲無線電、地面導航設施、傳統雷達與人工空中交通管理的現行體系。新一代空管系統力求推廣星基技術，以最大限度擺脫傳統陸基設備覆蓋范圍小、精度低等缺陷，實現低空空域管理智能化、高精度、大覆蓋、大容量。

5.5 完善通用航空服務保障體系

在現行模式下，按照區域、終端區、航空服務站三級服務管理架構，建立通用航空服務保障體系。要充分利用現有機場管制，擴大低空空域監測站建立，為通用航空飛行及時提供飛行計劃、航行情報、告警服務、飛行支援、應急救援和其他相關支持。在現行空管能力覆蓋不到的地區，投資建設航空服務站，通用航空用戶根據飛行需要，在就近航空服務站獲取服務。

5.6 加強低空空域飛行安全監控和管理

堅持安全第一、預防為主的原則，嚴格低空空域使用資格審查，合理界定安全責任，低空飛行，航空用戶承擔目視飛行安全主體責任，空管部門負責提供儀表飛行安全間隔服務。依據飛行法律規章，建立完善低空空域飛行違規處罰機制，嚴肅處理超執照等級飛行、超空域范圍飛行等擾亂空中秩序的違法行為，確保飛行安全和地面重要目標安全。軍民航應制定和完善低空飛行突發事件應急處置預案，明確相關單位職責和工作程序，建立應急反應機制，確保及時有效處置各類緊急突發事件。

5.7 建立低空空域管理評估監督機制

管制部門協同航空用戶、科研院所等單位，研究開發綜合評價系統，制定低空空域管理評估標準，做好管理評估工作。并以此作為績效考評的重要內容，從起降點布局、空域使用效率、飛行安全指標、航空服務站服務質量、用戶滿意程度等方面，定期對本地區低空空域運行管理情況進行分析評估，及時發現并解決問題。

其他措施包括加強低空空域管理配套設施建設，著力培養通用航空從業人員的業務素質，提高其學法、知法、守法的意識。

6 結束語

深化低空空域管理改革，是大力發展通用航空、繁榮我國航空業的重要舉措，是促進我國經濟社會發展的迫切需要。但同時也要意識到，低空空域管理改革是一項復雜的系統工程，涉及面廣、牽扯利益多，不僅關系到國家安全，也關系到各產業的發展和群眾的利益。期望通過借鑒國外先進理念、借鑒成功試點、完善基礎設施、改進管制手段等積極措施，能夠滿足我國通用航空不斷發展的需求；也同時通過不斷地改革低空空域管理模式，為通用航空飛行創造一個安全高效運行的空間環境

［1］國務院中央軍委關于深化我國低空空域管理改革的意見[Z].國發〔2010〕25號.

［2］國務院關于促進民航業發展的若干意見[Z].國發〔2012〕24號.

［3］建設民航強國的戰略構想[Z].中國民用航空局,2010-2-11.

［4］中華人民共和國飛行基本規則[Z].

［5］民用航空使用空域辦法[Z].中國民用航空總局令第122號,2004-5-26.

［6］通用航空飛行管制條例[Z].