“龍鳳經濟協作示范區”公共服務一體化建設的對策思考

鄭中華，鄭東風

（1.中共重慶市委黨校萬州分校，重慶 萬州 404000；2.湖北省來鳳縣財政局，湖北 來鳳 445700）

一、“龍鳳經濟協作示范區”公共服務一體化建設的發展現狀

2011年10月22號，國務院批復了《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011—2020）》。該規劃的區劃范圍以歷史沿革劃定，依據武陵山區連片特困地區來規劃運作，包括貴州、湖南、重慶、湖北四省市交界地區的71個縣（市、區）。同時，明確提出設立武陵山龍山來鳳經濟協作示范區，大力推進行政管理、要素市場、投融資體制等領域的改革，全面推進城鄉統籌、基礎設施、公共服務、特色產業、生態建設與環境保護等一體化建設，為區域一體化發展發揮示范帶動作用。

（一）堅持以人為本，加快民生建設

一是加強基礎設施建設，優先發展教育事業。全區現有義務教育階段學校74所，在校學生29 513人，教職工2 073人，其中，小學64所，在校學生19 976人，教職工1 316人；二是加快發展衛生事業。來鳳中心醫院托管改革穩妥推進，恩施州中心醫院全面托管來鳳縣中心醫院，成立了龍鳳醫療服務中心，來鳳人民在家門口就能享受到三甲醫院的優質服務；新農合穩健運行，參合率達到98.47%，參合農民政策范圍內補償率達75.43%。

（二）推進公共服務建設，提升一體化惠民能力

“龍鳳經濟協作示范區”堅持把保增長與惠民生緊密結合，新型農村合作醫療參合率達到96.8%，城鎮居民醫療保險參保率達到98.4%。2010年以來，改造開工保障性住房及各類棚戶區11 243套，實施了8 155戶、3.1萬人的扶貧搬遷，完成危房改造11 857戶；發放城鄉低保資金1.47億元，減少貧困人口近7.48萬。龍鳳公交一體化實施了“四個統一”，日均發車680臺次，客運量上萬人次。建立了示范區教育、衛生協調機制和突發事件的聯防聯控機制，解決了示范區內1 254名學生的跨縣就學學籍和城鄉居民6 450人次跨縣就醫的醫保結算。

（三）推進金融一體化，構筑發展大支撐

按照加快推進投融資體制改革的要求，制定了《龍鳳示范區金融服務一體化實施方案》。2013年9月，中國郵政儲蓄銀行在龍鳳示范區發行了首張以城市命名的銀行卡——龍鳳金融IC卡，在示范區內存取款、轉賬等結算免收手續費，并在應用公交、超市、社保、醫療等領域實施半年，流量超過1億元。建立信貸一體化。兩縣工商銀行、農村信用聯社率先實現跨區域信貸業務。龍鳳金融一體化實現了“支付同城化，結算低成本”，為兩縣企業和個人每年節約手續費500萬元以上，貨幣信貸一體化實現跨省互貸金額達5億元以上。

（四）推進交通一體化，提升共建新水平

圍繞建設區域性綜合交通樞紐的目標，著力建設大交通，構筑大網絡，實現大聯通。在加快推進恩來高速、龍永高速建設和黔張常鐵路前期工作的基礎上，強力推進龍鳳交通一體化建設。龍鳳示范區建設的標志性工程湘鄂情大橋已于2014年4月全面建成通車。兩縣城市間距離從原來的7公里變成了零距離。制定了《龍鳳示范區交通一體化規劃》，引領龍鳳城鄉交通一體化布局。龍鳳城市日均發車近700臺次，客運量上萬人次，跨縣12條鄉鎮公交線路，日均發車近300臺次，客運量近5 000人次。

二、“龍鳳經濟協作示范區”公共服務一體化建設存在的問題

當前，龍鳳示范區既有國家層面多重戰略支持的歷史性機遇，又有許多環境因素制約，面臨諸多困難和挑戰。

（一）政策配套匹配

中央對“龍鳳經濟示范區”有了很多的政策優惠，但從現階段來看，主要還是在總體的指導意見和工作規劃層面，沒有具體的配套措施及相關細則，有的規劃和政策還停留在試點階段，缺乏專業性、操作性和系統性。比如，從國家層面來看，產業政策、財稅政策等暫時沒有出臺，與龍鳳示范區的基本定位和職責不配套，從而實現對接有一定的難度。

（二）產業發展不協調

從產業結構來看，一是產業結構協調不力。由于來鳳和龍山分屬不同行政管轄區，兩地產業大致相同，特別是低水平重復建設也使得產業結構相似，結構性調整難度較大。兩縣三大產業結構比例分別為 32：23：45和 26.9：26，3：46.8，第一三產業高于第二產業。二是工業化與城鎮化缺乏有效協同發展。來鳳龍山兩縣工業規模小，人才技術都比較落后，從而城鎮化起步遲，城鎮化發展慢，對工業化貢獻小。三是工業化與農業產業化協調發展對接欠缺，兩縣受制于偏遠山區和人才技術缺乏等因素，有一定規模的工業和省級以上農業產業化龍頭企業少較少，很難形成一定規模發展，對當地經濟支持力度不大。

（三）民間資本成長乏力，缺乏有效引導

一是民間資本成長乏力，缺乏有效合理的引導。來鳳龍山民營經濟逐步發展，但總體資本貸款跟不上整體經濟節奏，從而使得民間借貸乏力，只能向實體經濟加以滲透，增加了當地經濟實體風險。二是信用體系欠缺，中介服務機構比較少，導致經濟服務能力有限。三是缺乏公平公正的案件較多，受理率占比較高，結案與執結率低存在兩高一低現象。

（四）機構配置不健全，金融不給力

一是機構配置不全。龍山縣內沒有四大銀行、村鎮銀行，也缺乏小額貸款公司，有的鄉鎮還沒有金融服務，由于總體配置不夠健全，從而阻礙了基礎設施建設。二是資源配置效率低。龍鳳示范區內金融機構不僅較為欠缺，也缺法人代表，和信貸支持能力也不高，信貸審批權主要集中在省分行。

三、“龍鳳經濟協作示范區”公共服務一體化建設的對策建議

推進龍鳳協作經濟示范區基本公共服務一體化，必須打破行政區劃壁壘，轉變政府職能，建立相應的協調機制、成本分擔和利益共享機制、法規保障機制、評價機制、監督機制等，確保基本公共服務一體化順利推進。

（一）加快政府職能轉變

以建設公共服務型政府為目標，強化政府公共服務職能。一是要以公共利益為目標，加大公共客觀需求，努力把政府職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。二是要強化政府公共服務職能，優化公共產品的供應結構，逐漸增加政府公共服務支出，加大力度解決公共服務投入不足問題。三是理清各區域公共服務職責分工的體制框架，依法依規理清公共服務關系，逐步實現政府間公共服務職責法制化劃分。四是構建多主體的基本公共服務供給機制，實行政府主導，市場主體、事業單位、社會組織履行各自職能，多方合作共同治理區域公共事務，有效實現區域基本公共服務一體化。

（二）建立龍鳳協作經濟示范區地區基本公共服務一體化協調機制

一是在兩省實施《規劃綱要》領導小組框架下，設立龍鳳協作經濟示范區公共服務一體化領導小組，合力協調龍鳳協作經濟示范區來龍兩縣內部關系，監督地方政府間協議執行等。二是要建立多層次的區域發展協調機制和磋商機制，明確區域基本公共服務政府專題工作機構，負責各項基本公共服務的協調工作，調動全社會對推進基本公共服務一體化的積極性，逐步達到區域內基本公共服務信息共享。

（三）整合兩地資源，實現統籌規劃

構建城鄉公共服務一體化格局，關鍵是要適時營造均衡覆蓋城鄉的公共服務一體化體系。一是制定城鄉公共服務一體化發展規劃，統籌安排，科學調整，不斷優化公共服務資源配置。二是教育、文化、衛生、社保、城管等部門編制本系統城鄉一體化發展規劃，重點調整優質資源布局，以引導各種優質資源向農村延伸。

（四）調整公共財政支出結構，增加農村公共服務投入

切實加大財政對農村公共服務設施和服務體系建設的投入，增加農村公共財政投入在財政投入中的比重，把農村公共基礎設施和農村公益事業的發展逐步納入財政支出范圍。充分發揮財政資金的導向作用，通過財政杠桿引導更多社會資金投向農村公共服務體系建設，滿足農民對公共產品的需求。政府每年按一定的比例逐步增加對農村公共服務領域的投入，以逐步減小城鄉間基本公共服務差距，使農村居民享有與城市居民大致相等的公共產品和公共服務，努力打造覆蓋城鄉、區域均衡、全民共享的公共服務體系。

（五）建立基本公共服務一體化評價機制

堅持以城鄉居民滿意為根本標準，探索科學的考評方式，逐步建立政府、中介機構、公眾（媒體）等多元協調互補的考評機制，對一體化的全過程進行監測評估。明確基本公共服務一體化的各項主體責任，強化基本公共服務供給主體的責任意識和服務功能。在政府政績考評中加大突出對公共服務一體化實施過程及結果的有效管理，將基本服務一體化相關結果與龍鳳協作經濟示范區基層黨政領導干部績效考核體系掛鉤，建立激勵獎懲兼容的引導、調節和保障機制，確保基本公共服務一體化有效推進和持續發展。推進考評主體多元化，引入外部評價機制，確保績效考評的民主化和公正性，提高考評結果的公信力。

（六）建立有效的監督機制

加強基本公共服務一體化監管體系建設，對當地政府和行政部門從事行政事務進行有效監督，如在采購消費等事務中，讓不同部門的執行者、服務的供給者、監管人各負其責，實行監督全方位、多層面、多主體參與。更要加強政府隊伍和監管制度等各個體系建設，建立有效的公共服務監督機制，解決各種矛盾和問題，對政府行政部門各主體進行監督。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定,2013.

[2]來鳳縣民宗局.十個一體化打造經濟協作示范區[EB/OL].湖北省民宗委網站.