淺論俄羅斯聯邦土地私有化改革

林順虎

（宜賓學院 外國語學院，四川 宜賓 644000）

一、俄羅斯聯邦土地私有化改革的概括

前蘇聯于1991年12月25日解體，俄羅斯聯邦誕生。受西方私有化理論和思潮的影響，私有化思想漸漸受到俄羅斯聯邦領導層的重視和支持。蘇聯遺留下來的財產國家所有制受到了諸多詬病。通過激進的政治改革上臺的葉利欽偏激地認為“沒有私有化，什么事情也辦不成”。于是，以葉利欽為代表的民主黨派企圖以“休克療法”的改革措施使俄羅斯迅速的步入市場經濟國家行列，以穩定宏觀經濟、經濟自由化和私有化為主要內容的“休克療法”改革被提上了議事日程。“休克療法”中“三板斧”之——“私有化改革”對俄羅斯的土地私有化改革產生了深刻影響。以葉利欽為代表的民主黨派認為，在農村，只要實現土地私有，農業發展中的一切問題就會迎刃而解。俄羅斯聯邦私有化涉及到了社會經濟制度的變更和所有制的變更，是一個寬泛的概念。土地私有化的內涵是俄羅斯學者在借鑒經濟學成果和其他立法成果之后推論出來的，“土地私有化就是要把從國家或市政組織所擁有的土地，以任何合法的方式轉給私人或法人所有的過程，并把土地的占有、使用、處分權能從過去的由國家統一集中行使轉變為由自然人個人或法人行使的過程。”這表明，改革不但要向自然人或法人提供所有權而且還要賦予其合法完整的土地使用權，以實現所有權與使用權的內在統一。俄羅斯聯邦的土地私有化改革大致也是遵循這一制度設計，即分給法人或自然人土地，同時也依法賦予土地所有者利用土地的方式。俄羅斯聯邦土地私有化改革大致經歷了，葉利欽總統時期（1990—1999年）以及普京總統時期（2000—2008年）。

二、葉利欽時期的土地私有化

（一）葉利欽執政時期依靠行政政策總統令推動的農地私有化大致經過了以下三個階段。

第一階段，用法律的形式確定土地私有化改革的方向（1990—1991年）

俄羅斯聯邦早在其成為獨立國家之前就開始推行土地私有化的改革。1990年11月至12月期間，俄羅斯聯先后通過了《關于土地改革的法令》和《復興俄羅斯農村和發展農工綜合體綱領》等文件，旗幟鮮明地宣布實行土地私有制改革，并允許土地買賣，俄羅斯土地私有化的序幕就此開啟。1991年4月的《俄聯邦土地法典》以法律的形式確立了土地的私有化，取消國家對土地的壟斷，把國有土地和集體所有的土地有條件的劃撥給農民，并可作為農民的私有財產。該法還明確規定俄羅斯聯邦實行土地的國家所有制、私人所有制、集體共同所有制和集體股份所有制等。為了有效利用土地，該法還規定了土地他物權制度，即土地長期無期限使用權和土地可繼承的終身占有權。該法的出臺標志著俄羅斯私人土地權利的框架體系初步建立，為全面的土地私有化改革奠定了法律基礎。

第二階段，分配土地，改組農業經營組織為私人農場（1991—1993年）

1.分配土地。1991年12月，通過《關于俄聯邦實現土地改革緊急措施》和《關于改組集體農莊和國營農場辦法》兩項總統令宣布全面的土地私有化改革。改革的主要舉措：無償分給自愿退出集體農莊和國營農場的職員一份土地，但土地只能用于從事個人副業、園藝業和個人住房建設；繼續留在農莊、農場的職員，不劃撥給實物地塊，但頒發給他們“土地份額”產權證書。國家把集體農莊、國營農場的土地平均分成份額后，根據規定向其職員頒發土地產權證書。大量的土地就這樣以“土地份額”的形式劃撥到其所有者名下。由于當時的土地交易市場遲遲沒有建立，國家把土地份額分配給職工時就無法確定土地份額的市場價值，故土地份額的所有權是“虛擬”的；同時無償劃撥一部分地塊給國營農場和集體農莊已經退休的人員以及非農業生產等人員（鄉村醫生、教師等）。為了方便農民購買或租用地塊來辦私人農場，政府建立了面積為1 670多萬公頃的土地基金，其土地來自原國營農場和集體農莊預先留存的耕地。如果土地基金沒有被人購買或租用，則繼續由原國營農場和集體農莊使用。通過上述方法俄羅斯將土地分配給自然人、法人以及其他合伙組織。

2.改革國營農場和集體農莊經營組織。根據葉利欽的總統令之規定，要求國營農場和集體農莊在1992年3月1日以前完成改組，完成改組的地塊或土地份額應在1993年1月1日以前進行登記確權。改組的組織形式應由職工社員代表大會投票通過并制定新的組織章程方可生效。

3.大力發展私人農場。在改組經營組織形式的過程中，俄政府鼓勵私人建立農場。其激勵措施為，一是提供優惠的稅收政策，二是政府提供資金補貼。由于經濟衰退，國家的資金補貼并未完全實施，私人農場的發展并不順利。在戈爾巴喬夫執政后期，前蘇聯就開始提倡和鼓勵建立農戶農場經濟。集體成員在退出農場、農莊時有權獲得一份土地用來建設私人農場，但是效果不理想。1992年，俄羅斯政府用強制措施并提供財政支持，大力發展農戶農場經濟，希望私人農場能夠發揮振興俄羅斯農業的作用。到2000年初，俄羅斯的私人農場己發展到26.11萬個，占有農業用地1438.4萬公頃。

第三階段，發放確認土地份額的證書同時嘗試解決土地流通問題（從1993—1998年）

1993年10月頒布的《關于調節土地關系和發展農業的改革》的總統令規定，國營農場和集體農莊的成員可以獲得農場或農莊頒發的產權憑證。1994年主要是按照下諾夫戈羅德州改革試點取得的經驗發放確認土地份額的證書。以生產隊、養畜場、居民點和家庭為基礎建立農戶經濟、股份公司、服務性合作社等合伙組織。在土地和財產份額所有者與使用者之間簽訂土地和財產使用合同，并發放所權證書。1995年2月，俄羅斯政府作出《關于實現土地和財產份額所有權的決議》，該決議再次重申在土地和財產份額確定后，需向土地份額的所有者頒發證書。

三、普京時期的農地私有化

1999年8月，俄羅斯聯邦進入普京時期，偶像人物普京以有控民主、平穩的改革取代了“雪崩式”的改革，俄羅斯政治日趨穩定，經濟開始有所振作，為解決土地流轉問題提供了時機和條件。2001年2月，普京在俄羅斯聯邦國務委員會會議上作了題為“加快通過新的土地法典，解決土地改革的問題”的講話，隨后他又說，對農用土地的交易調控需要通過專門的聯邦法律。這樣，總統和國家杜馬采取務實的精神，解決問題，擱置爭議。于是，2001年10月，《俄羅斯聯邦土地法典》允許除了法律禁止流通和限制流通土地外，皆可以自由流通。普京繞開了農業用地流通的核心問題，期待循序漸進地解決該問題。到了2002年，普京強調指出，“農業用地的土地流轉機制已經奠定了，可至今還沒有用法律來對它們調解”，這個問題久拖不絕。“不論在經濟領域還是社會領域都要為土地的停滯付出相當高的代價。因為公民不能利用憲法賦予他們的合法權利”，所以2003年1月27日《農業用地流通法》正式出臺。這樣，俄羅斯聯邦土地私有權和土地流通制度在法律上正式宣告確立。

四、結論及其啟示

土地私有化改革是俄羅斯聯邦經濟私有化的重要組成部分，改革理論依據仍然屬于國家私有化理論的范疇，土地改革自然是激進的。土地私有化的目標和任務：首先，打破單一的國有土地所有制，國家適當減少對土地所有權的壟斷，以便構建起多種土地所有制形式并存的格局。其次，對集體農莊和國營農場進行改組，把集體農莊職員轉化成新型現代農民，為建立以家庭農場為主的現代農業經濟奠定基礎。總之，俄羅斯土地私有化的重點是明晰土地產權，提高糧食產量，擺脫農業長期面臨的困境，實現農業的良性發展。土地私有化的途徑是通過政策和法律把農村土地轉移到農民手中。在改革過程中，政府行政力量就像一只“看得見的手”，強有力地支配著制度的變遷。但是，俄歷史上的數次土地改革都是盡量用閃電般的速度進行。“斯托雷平土地”（改革是飛快進行的，強迫農民進行了大量遷徙）、斯大林式的土地集體化改革（一夜之間建立了集體土地所有制）均遵循快的節奏。俄羅斯聯邦的第一任總統葉利欽也是在俄羅斯聯邦的紅、藍、白三色國旗升起的第二天（1991年12月27日）就急急忙忙地簽發了《關于土地改革的緊急措施》的總統令，宣布土地私有化改革。該改革致使俄羅斯農業付出了慘重的代價。

葉利欽的“雪崩式”改革在一夜之間建立了土地私有制，可是，土地的經營形式并未達到預期目標，俄羅斯農業領域如今“仍然是衰敗中的翻牌集體農莊居模勢”。換言之，農民作為土地主人的權利沒有落地實處。資料顯示，很多國營農場、集體農莊的改組是換湯不換藥，這些農場基本上保留了全部職工或社員，經營管理方式也沒有實質性的變化。一些農場的經理說，因為政府要求才重新登記，他們不認為重新登記后有什么變化。可見，改革應以農民的利益為出發點和歸宿，土地改革不能脫離國情，更不能輕言效法他國模式。因為有時“外來的經不一定好念”，“本地的和尚不一定能念懂外來的經”。制度可以移植，但制度的實施環境卻無法復制。俄羅斯人少地多，這是其大力發展農場實行土地私有化的主要原因之一。