濮陽市政府投資項目建設管理新機制運行成效分析

毛凌瀟，朱 玲

（1.北京師范大學，北京 100088；2.河南濮陽市委黨校，河南 濮陽 457000）

濮陽市2011年12月16日成立了“濮陽市政府投資項目建設管理辦公室”，并于2012年2月21日頒布實施了《濮陽市政府投資項目建設管理辦法》。新機構的成立、《辦法》的出臺，標志著濮陽市政府投資項目建設管理新機制開始運行。

一、濮陽市政府投資項目建設管理新機制簡介

濮陽市政府投資項目建設管理新機制是濮陽市為進一步管好用好政府建設資金進行的政府投資管理方式創新，具體管理程序是：“政府決策、發改委立項、審計全程介入、國庫直接支付、政府投資辦統一管理。”其中“政府投資辦統一管理”是濮陽市政府投資項目新機制的核心。

政府投資辦是濮陽市政府投資項目建設管理辦公室的簡稱，是一個新的機構，其成立是市委市政府將原來承擔政府投資不同職責又相互聯系的市財政局投資評審中心、發改委工程咨詢公司、住建局城市建設投資工程管理中心三家機構進行整合組建而成，為副縣級單位，隸屬市財政局。

濮陽市政府投資項目建設管理辦公室職能定位為：政府投資決策的參謀和助手，決策落實的監管者和執行者，項目建設領域廉政風險防控的重要抓手。新機構成立主要目的是提高政府投資效益，最大限度地為工程項目瘦身，減少工程腐敗。

二、濮陽市政府投資項目管理新機制運行及成效

（一）新機制的運行情況

新機制運行在過程中追求政府投資項目的優質高效完成，在項目決策、項目立項、方案設計、招投標、評審監管、集中建設、變更簽證、審計介入、信息平臺等方面進行了有益探索。

1.強調科學決策。決策是項目建設的第一環節，也是關鍵環節。據調研，決策對整個項目造價的影響可達75%—95%。濮陽市的政府決策過程是：由項目單位申報并對該項目展開必要的前期工作；政府投資辦根據國家相關要求，結合市情和項目單位情況，論證審核項目建設的必要性、可行性，對重大待決策項目組織有關部門人員和專家進行論證，對社會穩定性風險評估和項目的合法性、合理性進行審查，形成書面意見報市政府；市政府依據城市發展規劃，經市土地規劃建設項目審批聯席會，共同商議政府投資項目建設問題并形成決議。

2.重視項目立項。政府投資建設項目經過政府決策后，由市發改委辦理項目建議書、可性行研究報告、初步設計環節等審批手續。政府投資建設項目采用先評估后立項的原則，項目建議書和可行性研究報告由相關資質的工程咨詢機構編寫。市政府投資辦組織相關職能部門、專家對項目的需求及定位、建設方案、實施方案、環境影響、保護措施、投資估算、社會效益、風險分析等進行評估。市發改委參考政府投資辦對項目的估算投資、概算投資的審核意見和專家對項目建設內容的評審結果，進行項目立項，并及時公開公示項目辦理信息，主動接受社會各界對政府投資項目的監督，確保項目審批的可行性、科學性、公開性。

3.加強設計管理。據統計，設計對整個項目造價的影響可達35%—75%，是政府投資項目建設的重要環節。市政府投資辦對項目設計進行全過程監督管理，主要從技術經濟性出發對方案設計及初步設計、施工圖設計等進行審核，嚴格控制概算不超估算、預算不超概算。項目概算超出估算總價10%的項目，必須重新立項。側重加強方案設計管理，從初步設計、施工圖設計管理及工程造價審核、控制設計變更、實行限額設計等四個方面的管理工作。

4.規范招投標管理。招投標關系著項目建設的施工質量，是政府投資項目建設的重要環節，也是廉政風險多發環節，是社會關注的焦點。規范招投標管理的主要措施：一是規范招投標代理；二是強力推行電子招投標工作；三是項目實行最高限價（招標控制價）招標。為防止惡意競爭，推行合理低價中標辦法，招標控制價由市政府投資辦審核，政府投資項目的招標文件由招標人發售五日前交市政府投資辦審核，報審計等有關部門備案。

5.客觀評審監管。市政府投資辦全程監管項目建設，在評審監管工作中，堅持“不唯減、不唯增、只唯實”的監管理念，努力創新工作方法。一是嚴把設計標準，避免資金浪費。二是注重材料價格調查，減少資金浪費。三是注重現場踏勘，確保工程量的真實準確。在對項目全面分析的基礎上，帶著問題有針對性地組織踏勘、測量核實數據。對于虛報的土方部分，評審時堅決予以剔除。

6.實施集中建設。我市新機制實施過程中側重政府投資項目集中建設。市政府投資辦科學組織實施，按照“規范、高效、廉潔”的總體要求，扎實推進政府投資項目，建設政府優質工程。一是強調專業化，不斷提高建設管理的專業化水平。二是注重規范化，要求每一個政府投資項目的建設，自覺遵守各項法律、法規及規定，陽光高效運作。三是投資節約化，堅持“少花錢多辦事”原則，從決策、設計等環節入手，在源頭上控制投資項目建設規模和建設標準，節約一切不必要開支。

7.嚴格變更簽證。變更簽證管理是政府投資項目增加和節約資金的重要環節。濮陽市在政府投資項目實施過程中，嚴格按照設計文件和施工圖紙進行施工。需變更簽證的項目，由市政府投資辦嚴加管理控制。一是嚴把變更認定關。由原來的“六方”（發改、財政、項目單位、設計單位、施工單位、監理單位）簽證變為“八方”（發改、財政、審計、政府投資辦、項目單位、設計單位、施工單位、監理單位）共同進行現場確認簽證。二是嚴把實測實量關。三是嚴把完工確認關。對變更簽證項目，完工后再次測量，確認是否按照簽證的工程量進行施工，為結算評審提供真實依據。

8.全程跟蹤審計。在新機制實施過程中，濮陽市審計機關全程介入，由事后監督變為事前、事中監督，參與政府投資項目建設的全過程。以財政資金流向為主線大力實施政府投資項目建設跟蹤審計，堅持跟蹤審計與服務項目建設相結合、財務審計與工程審計相結合、全面跟蹤與重點審計相結合的工作方法，嚴把征地拆遷補償、招投標與合同簽訂、工程質量管理、工程現場簽證等重點工作，將項目投資、工程質量、施工進度、安全控制納入審計范圍，促進建設、施工、監理、設計等單位認真履行職責，減少不利因素，全力服務政府投資項目建設。

9.建立信息化平臺。市政府投資辦自主研發了“濮陽市政府投資項目管理系統”，充分運用信息技術手段，將項目建設的內容、進度、監管環節等信息及時錄入、公開，使項目決策環節更加科學民主、項目執行環節更加規范有序、項目監管環節更加簡便有效，真正做到項目建設的每一個環節可監督、可控制、可追溯、可查究。充分發揮輿論監督的作用，通過公開監督電話、設立舉報信箱等手段，全程接受社會各界和人民群眾的監督，確保打造陽光工程。

（二）新機制的運行取得的成效

新機制自2012年2月運行以來，濮陽市委市政府科學謀劃決策實施了一批影響深遠的政府投資項目，如新區的謀劃建設、建成區的綜合提升、交通基礎設施的改善、農田水利建設、校安工程建設、農村安全飲水工程等。這些項目在建設中管理嚴格，運作規范，取得了明顯成效。

1.投資效益明顯。新機制的建立與實施，使決策環節減少了盲目性、增加了科學性；立項環節核減了投資建設規模和標準、節約了預算資金；施工環節使用正常材質、避免了材料使用的過度浪費。確保了從決策、立項、招投標、設計、施工各環節，在保證高標準建設質量前提下，嚴格控制財政資金支出，確保投資效益提高。3年來，超概算、超預算的現象明顯減少。濮陽市政府投資辦參與審核、監管項目3155個，通過對前期費、概算、預算、結算、簽證、進度款等嚴格審核，審減節約財政資金51.6億元。

2.建設效率快速。新機制實施以來，每年10月31日前申報儲備下一年的政府投資項目建設計劃，然后各有關單位開始著手項目的可行性研究、咨詢論證等工作，濮陽市政府提前決策時間，立足“早干、快干、多干”，變“冬閑”為“冬忙”，把第二年春天要做的工作趕在春節前完成，節省了第二年的時間，使得項目建設可以預期或提前完成。項目的超前謀劃、超前做工，確保了項目建設的高效快捷完成，使一大批項目當年建成投入使用，使政府投資早日發揮效用。如市城鄉規劃展覽館項目，刷新了布展施工56天的全國最短工期記錄，被市委市政府督察局表彰為“濮陽速度”。

3.工程質量優質。新機制的實施，更加嚴格了對政府投資項目建設質量的要求，全市上下對工程建設質量的認識進一步提升，運行更加規范，管理更加嚴格，確保了項目建設質量。3年來，濮陽市的市政道路越來越寬廣，園林綠化越來越美觀，公益設施越來越齊全，廣大人民的干勁越來越高漲，工程建設的質量越來越提高。市政府投資辦集中建設的54個項目中，市子路小學、第二高級中學、油田五中校安工程項目被市住建局評為“龍鄉杯”優質樣板工程；市城鄉規劃展覽館項目，被省住房和城鄉建設廳評為“中州杯”優質樣板工程。

4.倡廉效果顯著?？茖W的謀劃決策、精細的過程管理、規范的項目運作，加之濮陽市政府投資辦作為投資控制責任主體，全程監管政府投資項目建設，市審計部門作為監督主體，全程介入項目建設各個階段，主體明確，責任清晰，監管到位，有效規避了廉政風險?！巴顿Y、建設、管理、使用”主體的相分離，減少了使用單位介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環節的招標定標機會，濮陽市政府投資辦作為代建單位在透明的環境下公開、公平、公正地招標定標，權力在陽光下運作，有效抑制了暗箱操作的發生。對此，河南省委常委、省紀委書記尹晉華同志2012年4月9—10日在濮陽市調研時講道：“廉政風險防控要抓住關鍵，政府投資項目建設管理辦公室是一個很好的辦法?！?/p>

濮陽市新機制運行3年來，受到了項目單位和社會各界的認可、得到了省市領導的充分肯定。2013年8月8日，河南省政府工作快報以《集中管理科學轉變——濮陽市政府投資項目建設管理新機制取得顯著成效》為題，對濮陽市新機制的運行給予了報道。

三、新機制運行取得成效的原因分析

（一）新機制運行的特點

新機制運行以來，濮陽市政府投資項目嚴格按“政府決策、發改委立項、審計全程介入、國庫直接支付、政府投資辦統一管理?！钡某绦蛞来芜M行，在各個環節，嚴格按相關法律法規及規定執行，確保了政府投資項目優質高效低耗地順利完成，凸顯了以下特點。

1.管理資源優化整合

“濮陽市政府投資項目建設管理辦公室”是在原市財政局的投資評審中心、市發改委的工程咨詢公司、市住建局的城市建設投資管理中心3家機構的基礎上整合設立的，新機構主體明確、責任清晰、職能完備、管理專業、運轉高效，使有關政府投資項目建設的各類管理資源得以充分合理利用，提高了政府機關效能和政府投資效益。

2.項目決策科學規范

新機制實施的決策都經過可行性研究、環境評價、方案設計等嚴密程序，對于影響重大、社會公眾關注的政府投資項目，采用聽證會、咨詢會等形式廣泛征求社會各界和公眾意見，并組織有關部門人員和專家對項目進行論證，最后由市土地規劃建設項目審批聯席會、市委常委會議、市政府常務會議集中研究決策、形成決議。彰顯了項目決策的科學化、民主化和規范化。

3.過程管理精細嚴謹

新機制對政府投資項目建設要求標準高，履行程序嚴，過程管理細。政府投資項目的建設嚴格遵守國家關于規劃、設計、監理、招標、施工、資金撥付等相關法律法規、規范規定，市政府投資辦和市審計等部門直接參與決策、立項、招投標管理、建設施工、竣工及資金結算等各階段的管理和控制，高度重視過程管理和精細管理。

4.投資控制責任明確

《辦法》明確規定：“市政府設立‘濮陽市政府投資項目建設管理辦公室’，協調發改、財政、審計、住建等部門，負責全市政府投資項目的監督和管理工作；根據市政府決定，代表市政府行使業主職能，負責政府投資項目的實施?！边@一規定明確了市政府投資辦為政府投資項目投資控制責任主體，協調發改、財政、審計、住建等部門，全過程參與監督與管理項目建設，嚴格控制財政資金使用規模。

5.監督制約機制健全

濮陽市政府投資辦參與政府投資建設項目的決策、立項、規劃、設計、監理、招標、施工等工作，嚴格按制度全程監管；審計部門全程介入，政府投資辦全程審核，堅持“概算控制預算、預算控制決算”原則，力爭耗費最低；國庫直接支付，避開原來各項目單位分散使用資金的機會，減少廉政風險。健全的監管制度，有效地規避了廉政風險。

6.管理模式開拓創新

新機制是一種集中監管及建設管理模式。這種模式需要一支管理政府投資項目建設的專業干部隊伍，既要實現高質高效推進項目建設，還要規避廉政風險，是濮陽市政府投資項目建設管理體制改革的一項重大舉措，開創了濮陽市政府投資項目建設管理工作新征程。

（二）新機制運行取得成效的原因分析

任何一種新機制的建立與運行，要想取得預期的效果和成效，必須有領導支持、部門配合、健全制度、觀念創新等作支撐。

1.領導重視是保障。濮陽市委主要領導在市委常委會議上、全市領導干部會議上強調政府投資項目集中建設與管理的重要性。省委省政府對新機制也給與充分肯定和贊揚，使濮陽市廣大干部和群眾認識到了新部門、新機制存在的重要性，理解了政府投資項目建設的管理程序和運作順序，為政府投資項目建設規范高效高質低耗進行提供了堅實保障。

2.作風建設是基礎。2010年11月以來，濮陽市開展了“創新思想觀念、優化干部作風、優化發展環境”活動，全市廣大干群的思想觀念得到了極大提升，各級干部的工作作風進一步優化，濮陽市的發展環境不斷改善，逐步形成了你追我趕、大干快上的趕超發展局面，呈現出好的發展態勢、發展氣勢、發展趨勢。這為新機制的健康有效運行打下了堅實基礎和強力支撐。

3.政策制度是保證。無規矩，難以成方圓。任何機制的有效運行，都離不開相關制度的建立健全，政府投資項目建設管理新機制亦如此。新機構的設立、《辦法》的出臺，新機制應運而生，與之相配套的實施細則陸續出臺，為新機制的高效運轉提供了根本保證。

4.監管創新是動力。習近平總書記在十八屆中央紀委第二次全會上強調：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！绷暱倳涍@一重要講話，深刻揭示了制度建設在規范權力運行、防治腐敗中的根本作用，對指導濮陽新機制的運行具有重要意義。濮陽市政府投資項目建設管理新機制的運行，市政府投資辦的全程監管、市審計部門的全程介入，市發改委、市財政局等單位的參與，使政府投資項目建設這一極易產生腐敗的領域正在變得陽光透明，有效化解了長期困擾工程領域反腐防腐的大難題。

總之，新機制運行3年來的實踐表明，政府投資項目管理體制的創新，是濮陽市委、市政府的一項正確的、科學的、具有前瞻性的決策，促進了濮陽市政府投資項目建設管理由分散到統一、集中，由粗放到科學，由事后監管到事前、事中監管的有效轉變，節約了財政資金，提高了投資效益，對濮陽市經濟社會發展及廉政風險防控發揮了巨大的正能量。