農業綜合水價應真實反映水的公共基礎性資源價值

2015-08-15 00:51:37任國平李學兵

中國水利 2015年20期

楊林，任國平，李學兵

（1.內蒙古自治區阿拉善左旗水利工程管理站，750300，阿拉善左旗；2.內蒙古自治區阿拉善左旗防汛抗旱指揮部辦公室，750300，阿拉善左旗；3.內蒙古自治區阿拉善左旗水利工作隊，750300，阿拉善左旗）

農業是水資源消耗的最大領域，近10年我國農業消耗水資源由以往的84%下降到67%。除了各種積極的節水措施以外，準確地講，很大程度上節水是依靠行政手段對各地區水資源使用權限的嚴格限制來實現的。按照規劃目標，2020年農田灌溉水利用系數要求提高到0.55以上，2030年農田灌溉水利用系數要提高到0.6以上，即10年時間農田灌溉水利用系數僅僅提高0.05，可見難度之大。

實現上述目標的最終目的，就是要保證國民經濟的可持續發展。目前實施的“深化小型水利工程管理體制改革”“農業綜合水價改革”等，無疑都是為實現這一目標所作的準備，而且也僅僅是各項改革其中的一部分，應當說今后的改革將逐漸進入深水區，改革的難度會越來越大，甚至包括在思想觀念上都必須有徹底的轉變。

一、水資源的屬性須有更切實際的定位

我國人口約占世界人口的21%，保證社會穩定首先要保證糧食安全，而水資源又是保障糧食安全必不可少的基礎之一。同時，如果城鎮化發展嚴重滯后，第二、三產業得不到相應快速發展，同樣也會導致國家包括政治、國防等多方面的不安全，這一切也都要求水資源提供可靠的保障。

水是生命之源、生產之要、生態之基。就我國而言，水資源甚至是比石油更為重要的基礎性戰略資源。由于經濟欠發達、文化落后等歷史原因，以及長期以來沒有把水資源放到戰略資源這樣一個應有的價值地位上，直接導致人們對水資源的不珍惜，也更不可能從基礎性戰略資源的高度上來考慮問題。

高度缺水的以色列，建國初期國家安全岌岌可危，糧食安全排在首位，但有限的水資源根本無法保障自身糧食供給；轉而以農促牧發展效益更高的畜牧業，事實證明效益產出與有限水資源的價值相距甚遠。最終在保證城市居民用水、工業用水之后，高效設施農業演變成為發達國家的菜籃子，才體現出水資源在以色列人眼中的價值。以色列把水資源真正當成戰略資源，因此自始至終貫徹追求投入產出效率最大化原則也就不難理解。

對比以色列水資源管理的基本理念可以看出，用水總量、用水效率和水功能區限制納污“三條紅線”僅僅是現階段對水資源管理的初期目標任務，我國也必將以水資源對國民經濟不同行業的貢獻程度（即水資源投入產出效率）作為水資源合理配置的基本依據。

二、水資源管理須認清水的“公共基礎性資源”屬性，反映其真實價值

工業以及主要依附于工業發展的第三產業，是帶動一個國家可持續發展的最主要動力。按照規劃目標：2020年萬元工業增加值用水量降低到65 m3以下，2030年降低到40 m3以下。也可以理解為，水資源在工業中的投入產出效率（即對社會的貢獻率），2020年必須超過154元／m3，2030年必須超過222元／m3。

現有的各種農作物中，玉米是水資源轉換干物質效率最高的作物品種。如內蒙古自治區阿拉善左旗這種純灌溉農業采用了覆膜滴灌高效節水灌溉技術，玉米用水量約為7 500 m3／km2，其最高單產平均約15 000 kg／km2，除去生產成本，純效益約15 000元／km2，按照此方法推算，用水的產出效率為2元／m3。油葵和食葵的效益與玉米基本相同，但采用覆膜滴灌用水量約為5 250 m3／km2，按照此方法推算，油葵和食葵的水資源投入產出效率為2.86元／m3。

表面上看，農業產業水資源的投入產出效率與工業水資源的投入產出效率不具可比性，但是如果真正把水當成社會所有產業發展所必需的“公共基礎性資源”，尤其是事關一個國家生死存亡的戰略資源的角度來看待，很顯然追求資源的投入產出效率最大化就是合理的，這就需要在規范各類用水行為中，必須充分體現水資源的真正價值。

三、水資源管理不能反映水的資源屬性及社會價值的弊害

按照我國目前對水資源的管理辦法，用水水價實際由包括用水全部成本和水資源費兩部分組成：全部成本費用包括能耗以及基礎設施折舊等各類費用的提取合計；水資源費實際上就是水作為“資源屬性”的基本價值。

我國長期以來對水資源實行的是不同用水性質的差額標準管理辦法。在2014年頒布的《內蒙古自治區水資源費征收標準及相關規定》中，對不同行業用水實行不同水資源費收費標準，如一類地區使用地表水：居民生活、行政事業單位和非經營性服務業用水水資源費為0.1元／m3，工業、建筑業用水水資源費為0.4～0.5元／m3，農業灌溉的水資源費只有0.03元／m3。對于使用地下水，居民生活、行政事業單位和非經營性服務業用水水資源費為0.1元／m3，工業、建筑業用水水資源費為2～5元／m3，農業灌溉的水資源費只有0.08元／m3。

結合國外對水資源管理的一些做法以及工作中的實踐和體會，總結歸納水資源管理不能真實反映水的資源屬性及社會價值的弊害為以下幾點：

①按照市場經濟理論，市場對資源的調節作用在于有限資源必然按照資源投入產出效益的大小，流向效益最好最具競爭力的行業。因此對整個社會來說，某種同質資源其社會需求真實價值應當是相同無差別的，不應當有行業區別，否則市場需求就無法自然調節。比如：采用市場調節機制，一個地區向另一個地區購買通過節灌節省下的水資源使用權，用于保障本地區城市和工業的發展，水資源費征收是執行原來農業用水的標準還是城市和工業用水的標準？很顯然，如果同質水資源執行相同標準就不存在這種問題。

②目前水資源費征收管理辦法制定的出發點符合國情，但是單純就辦法本身來說，不符合市場經濟的客觀規律：如農業灌溉的低廉水資源費征收標準，實際上掩蓋了水作為最基礎的公共資源的真實社會價值，因此無法正確引導人們對水資源價值的理解，從而難以自覺付諸行動加入到建設節水型社會當中來。目前，節水型社會建設過程中遇到很多困難，尤其是很多情況下完全依靠政府的投入實施節水，根源均在于此。

③不利于推行最嚴格的水資源管理。如阿拉善左旗的深井灌區和高揚程灌區，能耗單價0.293元／kWh，抽水電費支出成本3 m3／kWh，即便實施征收農業灌溉水資源費，多耗費100 m3的水資源，多支出水費代價也不過10元左右，但多灌100 m3水增加的收益遠比水費投入大，節水無利可圖，群眾自然不感興趣。對于自流灌區或者低成本灌溉地區來講，除非嚴重缺水，否則沒有吸引節水的利益驅動力。

④就美國來講，任何用水都必須通過上交水費的過程來實現，無論多少都沒有無償用水的可能。但是目前我國相關農牧區免交水資源費的做法，應當說既不合情也不合法，如此低廉的水資源費即使免征也不會對減輕群眾負擔起到多少作用，相反在全社會形成一種可以無代價用水，甚至形成水資源“不值錢”“不值得珍惜”的錯誤認識和習慣。

⑤目前工業以及第三產業用水的水資源費與農業用水的同質不同價，在一定程度上形成了行業的不公平競爭，導致的非市場行為對資源的配置，不利于整個經濟社會的可持續發展。

四、農業綜合水價的制定應當建立在準確反映水資源的真實社會價值上

如前所述，農業用水水價包括用水成本和水資源費兩部分。供水工程基礎設施投資大則供水成本相應較高，自流灌區供水成本要比提灌農業供水成本高，這是一個地區水資源特點和用水條件所決定的價格組成差別化因素。但是水資源費作為反映社會公共基礎資源屬性的價值，在一個地區，應當是全社會廣泛需求，沒有差別。如甘肅省武威市民勤縣就實行地下水與地表水同價的價格機制；再如阿拉善左旗的深井灌區和高揚程灌區，能耗單價0.293元／kWh，抽水電費支出成本3 m3／kWh，如果水資源費回歸到0.5元／m3，則水價就應該達到0.6元／m3。由于農業弱勢產業的特殊屬性，顯然不能完全按照這種方式實際執行，但是如果把這種實際水價計算方法稱作為“基準水價”，則可以充分發揮社會主義市場經濟中政府從戰略高度實施政策引導的功能，實行差別化水價政策。

五、結語

①農業屬于弱勢產業，農業人口屬于弱勢人群，用水權限（或是灌溉定額內）的用水行為實行政府補貼水價，即用水支付水費基本維持在目前的水平；超出灌溉定額或配制用水總量則認定超出用水權限，超出部分按照“基準水價”執行“階梯水價”和“累進加價”。

②“基準水價”的確立將用水行為回歸了占用消耗資源價值的屬性，也為執行“階梯水價”和“累進加價”創造了實行節水獎罰措施的基準點依據。其他行業用水也應當根據這一基本方法分類進行。

③實行政府補貼水價政策，既維持了目前用水水費價格水平，也通過用水權限（或是灌溉定額內）內外的差別，讓群眾了解到水資源的真實價值，同時又體會到政府對弱勢產業和弱勢人口政策上的照顧和關懷。而目前的做法恰恰效果相反。

④在這種水資源管理辦法下，實行“農牧區集體經濟組織及其成員使用本集體經濟組織的水塘、水庫中的水，家庭生活和零星散養、圈養畜禽飲用年取水1 000 m3以下的，免征水資源費”的政策，相應也就具有實際意義。

⑤對水資源回歸資源屬性價值基礎上實行的“基準水價”農業綜合水價管理辦法，應當由省一級人大立法實行，才更具有積極的推動作用。

[1]鄭通漢.推進水價綜合改革建立農田水利良性運行機制[J].中國水利，2007（23）.