韓國城鎮化及對中國新型城鎮化建設的啟示

李曉冰

（中共云南省委黨校 經濟學教研部，云南 昆明 650111）

中國在經濟新常態下推進新型城鎮化建設，其實質是對傳統城鎮化做法的糾偏。盡管對新型城鎮化內涵的認識尚在探討過程中，但是，毋庸置疑的是：推進新型城鎮化建設，必須汲取和借鑒包括韓國在內的國內外城鎮化的教訓與經驗，更加注重城鄉統籌、城鄉協調發展；更加注重城鎮化與現代農業和新農村建設的同步推進。

一、韓國以工業化為驅動的快速城鎮化

（一） 韓國快速城鎮化的實踐

韓國是中國的近鄰，作為亞洲“四小龍”之一的韓國，用工業化驅動，快速推進了城鎮化的發展。韓國大約用了20 年左右的時間基本完成城鎮化建設。韓國政府長期推行“工業為主、大企業為主、大城市為主”的政策，使韓國快速進入高度城鎮化發展階段，形成以首爾為核心區的首都圈和城市群以及城市帶。韓國大約一半以上的人口分別集中在八個大城市，以首爾為核心的首都圈周圍曾一度集中了韓國50%以上的人口，韓國60%的制造業以及經濟總量的70%。韓國依靠工業化驅動快速實現城鎮化的做法，雖然加快了工業化進程，使韓國經濟快速增長。然而，由此帶來的問題是城市人口膨脹，房地產價格高漲，交通堵塞；農村出現空心化、務農者高齡化，農村勞動力短缺，有的村莊老年人占到總人口的一半以上。

（二） 韓國快速城鎮化的偏差

1.農村空心化和高齡化問題突出。工業化與城鎮化的快速推進，使韓國農村人口迅速減少。20 世紀60 年代初期，韓國總人口的一半以上居住在農村，40 年后，韓國農村人口僅占總人口的10%左右。農村勞動力大量流向城鎮，從而使農業產值在國民經濟總產值中的比重大大下降，1962—1992年，韓國農業產值從43%降至8%；農業勞動者在韓國經濟活動中所占的比重由30%降至16%。農業在國民經濟中的基礎地位受到嚴重削弱。農業勞動者的大量流失，使韓國農業生產受到嚴重影響，農業生產后繼乏人。韓國年輕人對農業生產不感興趣，這與受傳統農耕文化影響較深的老一代韓國農民愛農務農形成強烈反差。

2.農業生產能力下降，許多農產品只能依賴進口。韓國糧食、肉類、蔬菜、水果的價格都比國際市場高出許多。糧食雖然能自給，但自給的代價也很高。1986—1998 年，韓國生產的大米價格是當時國際市場的六倍還多。盡管政府嚴格控制國外農產品進入韓國，但國際貿易自由化勢不可擋，韓國政府最終不得不讓國外農產品大量進入本國市場。包括糧食、肉類、蔬菜、水果在內的農產品，雖然韓國自己也能生產，但因生產成本過高，韓國農產品供給進入了不得不依賴進口的時代。

3.農民收入減少，農業農村經濟問題凸現。韓國工業化驅動快速實現城鎮化的實踐，盡管成效顯著，但因忽視農業農村經濟的發展，導致農村與城市的發展差距日益拉大，城鄉嚴重失衡。一是農村務農者大大減少，而且趨向高齡化。二是農業生產成本日漸增高，農民增收困難，加上農業產前、產中、產后的社會化服務體系還不夠完善，導致韓國農業、農村、農民問題和矛盾突出，影響了韓國經濟的協調發展和社會的穩定。教訓是十分深刻的。

（三） 韓國糾正快速城鎮化偏差的舉措和成效

面對快速城鎮化帶來的嚴峻偏差，切實解決忽視農業農村經濟發展的問題，韓國政府調整工業化驅動快速實現城鎮化的不平衡發展戰略，開始實施工農業均衡發展戰略。以發展農業和農村經濟來糾正工業化驅動快速實現城鎮化過程中忽視農業農村經濟發展的偏差。

1.著力推進農村工業化。韓國的農村工業化很有特色，走出了一條由政府有力推進的、擴散型的農村工業化道路。韓國在工業化驅動快速實現城鎮化過程中，一度出現忽視農業農村經濟發展的偏差，致使城鄉經濟發展水平過于懸殊。為此，從20世紀70 年代開始，韓國政府采取有效的措施，協調城鄉發展差距。一是采取措施，降低首都圈周圍的工業集中度。二是支持發展農村工業，加快農村的工業化進程。通過農村工業化，逐步縮小農業農村經濟與城市經濟懸殊過大的問題。韓國農村工業化的實質是推進農村第二和第三產業的發展，以工業和服務業的發展創造農村就業機會，提高農民的收入水平，促進農村生活水準的逐步提高。

2.促進農業農村現代化。一是加大對農村的投入，努力改善農村的居住與生活條件。通過改善農村基礎設施，吸引工業投資者在農村投資建工廠。二是鼓勵、促進農村發展傳統加工工業，提高農產品的附加質和市場競爭力，提高農民的收入水平。三是制定實施農村工業園區計劃。在農村人口集中居住區建立工業園區，發展農村工業與服務業，創造和提供更多的就業機會，多方面提高農民收入，逐步實現農村與城市的協調發展。20 世紀60 年代初，韓國農民的平均收入為九萬韓元。在農村工業化的推動下，到90 年代初期，韓國農民的平均收入已超過一百萬韓元。四是鼓勵農民向城市轉移。在推進城鎮化的過程中，小農經濟與農業現代化規模經營的矛盾日漸突出。為此，韓國鼓勵農民流轉土地給種糧大戶，促進農村人口持續向城市轉移，逐步退出農民的生活保障，代之以現代的社會保障，逐步實現了以農地集中為特征的城市化和農業現代化。

3.實施“新村運動”，全面縮小農村與城市的差距。為促進農村的發展，縮小城鄉發展差距，韓國開展了聲勢浩大的政府主導的新村運動。一是政府出資并選派新村運動指導員到農村指導具體工作。如果新村運動指導員工作不盡責，將會被下派到物質條件差、環境更艱苦的山區與海島；而工作盡職盡責、業績突出的指導員，將有更多的提拔與晉升機會。二是旨在幫助農村地區進行基礎設施建設，包括水、電、路以及農村茅草房的改造等。三是注重扶持農協組織的發展。通過“農協”組織為農業生產提供產前、產中、產后服務。四是在改善農村基礎設施的同時，韓國政府十分注重發展農村的文化教育事業，促進農村文明建設。新村運動涉及韓國農村經濟與社會的各個層面。到20 世紀70 年代，韓國農民與城市居民的收入差距已大為縮小，農民生活水準有很大提高；農村與城市之間的發展差距減小，促進了城鄉之間的協調發展。

二、韓國城鎮化對中國新型城鎮化建設的啟示

中國新型城鎮化戰略的實施，毫無疑問，要求同步推進現代農業發展和新農村的建設。到2030年中國城鎮化率達到66%左右的時候，農村還會居住4 億多人口。因此，現代化一定是雙輪驅動的，一是工業化、城鎮化，另一個是農業、農村的現代化。怎樣讓農業和農村現代化，怎樣在現代化和城市化的過程中防止農業的萎縮、農村的凋敝，解決這個問題，可能比搞城鎮化的任務更艱巨。許多地方的實踐證明，忽視農業、農村現代化的城鎮化，絕對不是新型城鎮化。韓國城鎮化給中國新型城鎮化建設如下啟示：

（一） 加快推進農業農村發展，著力實現城鄉協調發展

一是要按照統籌城鄉經濟社會發展戰略的要求，大力支持工業反哺農業，城市帶動農村，促進政府資本與社會資本更多地投向農業和農村地區。二是在堅持依法、自愿、有償的原則下，鼓勵農村土地向集約化、規模化經營方向流轉；加快構建新型農業經營體系，大力發展特色農業和農村特色經濟；鼓勵發展農民專業合作社，用財稅與金融手段加大對農業龍頭企業的扶持；大力發展農業產業化經營，抓好特色農產品的精深加工及營銷；著力推動農業農村經濟社會加快發展，促進農業增效、農民增收、農村繁榮。加快中國城鄉經濟社會發展一體化新格局的盡快形成。

（二） 統籌新農村布局規劃，提高農村現代化水平

一是做好城鄉統籌，完成好農村危房改造任務，制訂全國傳統村落保護發展規劃。二是要根據城鎮化發展的趨勢，做好鄉和村莊布局規劃，有效的發揮新農村建設資金和項目的引導作用，將財力物力集中用于中心村建設，引導農民適度集中；通過優化鄉村居民點布局，推進基本公共服務均等化；要以縣、鄉規劃為平臺，促進新農村各項建設的整合；要堅持“一村一案”，尊重農民意愿和生產生活習慣進行環境建設和住房建設，重點投向村內道路、廁所、垃圾、供水、廚灶等農民急需的設施改造。三是要加強基礎教育和培訓，培養現代農民，提高農民增收能力，完善農村社會保障，建立穩定的農村社會結構。

（三） 積極發展農村工業和服務業，夯實現代農業發展基礎

工業和服務業是農村經濟社會發展的重要支撐。一是大力發展農村服務業。農業發展的產前、產中、產后服務體系健全了，農業的產業化經營以及農業在國民經濟中的基礎地位才會更鞏固，也才能促進現代農業的發展。二是為小城鎮的發展打牢經濟基礎。小城鎮的持續發展，必須以農村工業及服務業的發展為支撐。只有農村工業及服務業發展了，才能促進人口集聚、產業集聚。小城鎮的發展才有物質基礎。東部沿海發達地區的農村，正是借助鄉鎮企業的發展啟動了城鎮化步伐。三是吸納農業富余勞動力，為農村勞動力提供更多就業渠道。農村工業及服務業發展了，讓城鎮成為農民務工經商新的就業平臺，就能夠為當地的富余勞動力創造新的就業機會，加快農村勞動力的就地轉移，可以在一定程度上緩解大中城市的就業和社會管理的壓力。四是提高農民的收入。中國農村地少人多，加快農村勞動力向農村工業及服務業與小城鎮轉移，是農民增收致富的必由之路。

（四） 要下大力氣解決城鎮住房問題

韓國城鎮化高速發展時期，大量外來人口居住在棚戶區、貧民區，新建住房遠跟不上人口增長的速度。20 世紀80 年代后期，城鎮化基本完成后，韓國下大力氣解決住房問題，城市住房保障的對象沒有戶籍之分。中國存在戶籍制度，實質城鎮戶籍人口僅占35.3%，目前，城市住房保障主要針對戶籍人口。考慮到中國城鎮化質量的差別和數量上的差距，城市住房保障還有很多工作要做。

（五） 新城區建設要注意經濟和社會發展的階段性特點和實際需求

20 世紀80 年代后，韓國首爾周邊地區開始大規模建設新城。新城開發時期也是國民總收入快速增長時期，1980—1990 年，韓國人均名義國民收入增長約4 倍，1990—2000 年增長近1 倍，居民收入增長、購買力增強，形成了新城住房的有效需求。中國目前存在戶籍居民和外來人口的福利差異和收入差距，新城開發建設水平過高，但是，忽視了居民實際購買力。應重視目前在城鎮化發展中期階段居民收入和政府財政支持能力的特點。

（六） 要著力避免過度依賴工業而導致就業不足的問題

韓國城市開發規劃總體上適合韓國的資源特點和發展要求，但過于強調以工業化為主導，主要依賴于政府和開發商的推進，抬高了城市成本，導致服務業發展相對不足。中國城鎮化發展要吸取韓國的教訓，在城市發展進程中，注重多種形式的土地開發，在提高土地利用強度的情況下，降低服務業的發展成本。通過服務業的發展，拓寬就業空間，避免過度依賴工業而導致就業不足。

（七） 要強化中央政府在城鎮化中的統籌作用

目前的輿論過多支持權力下放，但是，在國土開發的問題上，要加強中央政府的統籌規劃職能及在交通、能源等重要基礎資源配置中的作用。為此，中央政府要在下放審批權的同時，強化規劃管理調控，打破區域行政分割。要在符合規劃和城鎮化發展總體政策的前提下，促進資源的節約利用，為實現可持續低碳和綠色城鎮化提供支撐。

（八） 以人為本，走中國特色城市發展道路

韓國城市改造和新城建設中，注重人與自然的和諧，注重城市基礎設施的便捷性和人性化。中國的城鎮化雖然起步較晚，地方趕超心理過強，因此，一是要注重現實，尊重實際，實現以人為本的城市發展。要推廣方便的城市，有利于就業的城市。二是在城市改造和發展過程中，要尊重自然規律和社會規律，注重體現看得見山、望得見水和記得住鄉愁的城市記憶，增強城市生活的便捷性和舒適度。

［1］董忠堂.建設社會主義新農村論綱［M］.北京：人民日報出版社，2005.

［2］王敬華，陳田.城鄉統籌發展途徑研究［M］.北京：中國農業科學技術出版社，2009.

［3］郭翔宇，顏華.統籌城鄉發展［M］.北京：中國農業出版社，2007.

［4］李曉冰. 以科學發展觀統領民族地區和諧發展研究［J］.黑龍江民族叢刊，2008（04）.