法治政府建設視角下的村級民主監督——以大理州村務監督委員會建設發展為例

鄭學美

（中共大理州委黨校 辦公室，云南 大理 671000）

隨著社會經濟的發展和新農村建設的推進，大量資金流入農村，大批項目在農村展開，在一些有著較多可支配集體資源的村莊，村官作為最基層的“干部”，位小權大，缺少監督，必然滋生村官腐敗，損害群眾利益。加強農村民主監督勢在必行。

一、大理州建立村務監督委員會的現實意義

早在2009 年，大理州就探索建立含村務民主監督的村級集黨內、村民和社會監督為一體的村級監督機構組織——村級勤廉監督委員會。為節約行政成本，便于工作，在2013 年村級換屆中，全州110 個鄉鎮、1079 個村委會都組建了村務監督委員會，新組建的村務監督委員會，與村級勤廉監督委員會實行兩塊牌子，一套工作班子，讓監督的觸角延伸到基層末梢。

（一） 真正實現村民自治的需要

隨著經濟條件的改善和生活的逐漸富裕，自治意識和自治能力的逐漸增強，要求村務公開和民主監督，成了近年來農民參與民主政治的主導行為。過去，與村委會相匹配的監督機制是村監督小組和理財小組，雖說也是民主選舉產生，但這些小組都是在村委會的領導之下，必然導致村干部在決定村重大事項時既當裁判員又是運動員，很難實現真正意義上的民主監督。建立村務監督委員會，無疑是加強村級民主建設的一項重大改革措施，能彌補村級“半拉子民主”留下的漏洞。

（二） 有效監督村干部履行村務管理職能的需要

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村干部代表村民管理村務，但在自身利益的驅使下，往往會出現偏離村民利益的行為。村務監督委員會存在的目的，就是提示督促、防止差錯、管好村務和維護秩序，為村級權力的安全、高效運行提供保障，起到遏制村干部腐敗、保障農民利益的作用。

（三） 預防村干部職務犯罪的需要

近年來，隨著中央強農惠農政策力度的持續加大和新農村建設的深入推進，農村干部手中控制的來自財政的各種農業補貼資金數量和名目越來越多。但是，由于監督制度不夠完善，為村官提供了權力尋租的空間，村干部職務犯罪呈增加的趨勢。建立村務監督委員會，賦予其建議和組織啟動對村干部罷免程序，必將形成農村自治中的自我監督機制，實現真正意義上的農村自我管理、自我監督。

二、大理州村務監督委員會建設過程中存在的問題

2013 年，大理州第五屆村級換屆，1079 個村共選舉產生村務監督委員會委員3268 名、主任1079 名，填補了村民自治“民主監督”中監督主體不確定的空白。新成立的村務監督委員會履行村務監督職能，行使監督權，有效建立起農村內部自我發現矛盾、化解矛盾的調處機制，促進了農村社會和諧的發展，密切了黨群干群關系。但是，由于成立時間較短，工作制度、工作方法都還處于摸索階段，還存在一些不足和問題，難以達到成立這一機構的初衷。

（一） 作用發揮不全面

目前，部分村務監督委員會的工作仍局限于一月一次的財務支出審核。而對村務民主管理、民主決策的監督較少，如重大事項的決策程序是否到位，村務公開是否及時、真實，有關村級工程項目的決策、建設、驗收是否符合有關規定，資產租賃等合同是否按期履約等等。另外，除監督作用之外，村務監督委員會應發揮村務決策中的參與作用、村務決策之后的宣傳解釋作用，以及村干部和村民之間的溝通協調作用。在多數村，這三種作用實際上都被忽視了。

（二） 方式方法不得當

少數村務監督委員會對于在具體監督過程中發現的苗頭性問題，不是及時向村黨組織和鄉鎮紀委匯報，與村級組織的主要負責人溝通，依靠上級和村黨組織的力量，通過合適的方法、途徑，糾正出現的問題，客觀公正地開展監督。而是大呼小叫，揪住細枝末節不放，甚至無原則無大局觀地人為擴大影響。這無疑會引起村“兩委”的排斥。有的村支書、村主任直接認為村務監督委員會沒有起到任何積極作用，也就沒有存在的必要，還享有副主任一樣的待遇，既影響團結，又阻礙發展。

（三） 目的方向不明確

村務監督委員會工作的目的是保障村務管理公正、公開，維護村民利益，推動農村穩定發展。監督工作的開展，既要對村級組織負責、對群眾負責，也要對上級組織負責。但是，個別村務監督委員會卻因個人的感情好惡或部分群眾的不當影響，在監督中對人不對事，故意刁難或牟取私利；有的缺失公平公正的立場，不尊重客觀事實，不堅持實事求是原則；有的以個人利益或少數人的利益挾持集體利益、群體利益。

（四） 作用效果不突出

大理州村務監督委員會建立一年多來，良好的監督氛圍尚未形成，基層民主管理、民主決策意識未得到根本性加強，村干部腐敗問題未得到完全遏制，干部作風未得到顯著改進，涉農信訪仍然不少。例如，少數村財務公開不到位，該公開的不公開，已公開的群眾看不懂；村級重大事項決策程序不到位；村集體資產處置不規范；宅基地審批等資源配置不公平等問題仍然存在。少數村干部為政不廉，以權謀私；少數村干部仍然目無組織、獨斷專行、作風霸道，村里的大權小權獨攬，大事小事獨斷，引發群眾不滿，甚至引發集體訪。

三、大理州村務監督委員會運行過程存在問題的原因

（一） 鄉鎮和村干部的意識淡薄，認識有偏差

村務監督委員會的成立，長遠看能促進農村的和諧穩定，但其運作過程中必將導致農村基層權力的再分解，引發一些矛盾和問題。鄉鎮黨委政府層面，害怕村務監督委員會的成立會影響農村的穩定發展大局，認為村級組織關鍵在黨組織和村委會，抓不抓村務監督委員會建設，不會出大問題，也不會影響大局。村干部層面，大多數沒有認識到村務監督委員會的積極作用，不能、不愿主動接受監督；有些村干部甚至認為是對自己的不信任，有抵觸情緒；有些村干部覺得村務監督委員會的監督束縛了手腳，是在找麻煩，影響辦事效率；有些村干部更是存私心，怕被“奪權”，不愿接受監督，擔心被監督之后，約束多了，自己權力就小了，以權謀私的空間就沒了。

（二） 村“三委”的職能定位模糊

從理論上講，村黨支部是農村各項工作的領導核心，村務監督委員會在村黨組織領導下依法對村務管理工作開展民主監督，定期向村黨組織匯報工作。但事實上，村務監督委員會行使監督職能時常常會受到村黨組織和村委會的束縛，難以真正發揮監督作用。比如，在當選的村務監督委員會主任中，有由黨組織成員兼任的，這就會給人造成村務監督委員會從屬于村黨組織的錯誤印象，導致難以對村黨組織和村委會進行有效監督。有的村委會成員會認為村委會是民選的自治組織，不受黨支部的領導，不愿接受村務監督委員會的監督等。

（三） 村務監督委員會的制度不健全

大理州及各縣市規定了村務監督委員會的工作職責，建立了工作例會、學習培訓、工作報告、考核等制度，但對制度的具體內容要求過于寬泛，可操作性不強。例如，各鄉鎮為了提升村務監督委員會的監督能力，都有對村務監督委員會成員的業務培訓，但概念性、政策性的解讀多，可操作性培訓較少，培訓結束后，培訓對象還是一頭霧水，不知道自己該干啥。這在一定程度上掣肘了村務監督委員會的履職，致使村務監督的隨意性較大，出現了“不監督”、“難監督”和“亂監督”的問題，監督效力大打折扣，甚至有名無實，形同虛設。

（四） 村務監督委員會成員結構失衡，綜合能力偏弱

從大理州第一屆村務監督委員會的選舉結果看，一是年齡偏大。主任1079 名，35 歲以下的只有194 名，占17.98%；委員3268 名，35 歲以下的有574 名、占17.56%。二是文化程度不高。主任層面：大專以上（含大專） 64 名、占5.93%，高中（中專） 318 名、占29.47%；委員層面：大專以上（含大專） 103 名、只占3.15%；高中（中專） 757名、占23.16%。三是具備專業知識的不多。村監委成員中，熟悉財務和管理知識的微乎其微，不知從何處下手監督，不知道該不該監督，有的委員甚至對村務監督委員會這一新生事物持懷疑態度，對監督工作不上心、不賣力、不敢監督。其結果，在實踐中存在三大誤區：不敢監督，怕遭打擊報復、“引火燒身”，影響自己的“處境”；不愿監督，“事不關己，高高掛起”；不懂監督、不會監督、亂監督并存。

（五） 報酬低或無補貼，積極性受挫

目前，大理州村務監督委員會成員的待遇尚未明確，只有主任的補貼是納入財政的，跟村委會副主任一樣，其他成員補貼由村級出，幾十元、幾百元不等。一般來說，能擔任村務監督委員會主任和委員的人，也是農村中的能人，僅靠這點崗位補貼，想讓這些能人安心做好工作是困難的。他們大都是家里的主要勞力，有些時常為生計所迫，精力不濟，積極性受挫，嚴重影響作用的發揮。

四、促進大理州村務監督委員會健康發展的對策

（一） 上級黨委政府層面：發揮管理引導職能

1.加強指導督促。要保證村務監督委員會有效行使監督權，必須上下聯動，才能增強監督的威懾力、強化監督效果。一是以鄉鎮為單位，由鄉鎮黨委、紀委每季度組織召開一次村務監督委員會主任匯報會，縣紀委領導到會指導，及時掌握了解各村監督委員會的工作情況。二是對各村監督委員會在匯報會中提出的問題，采取鄉鎮黨委跟進解決，縣紀委督促落實的辦法，保證村務監督事項件件落實，強化監督效果。

2.嚴把推選關。在村民大會或村民代表會議推選村務監督委員會的過程中，村民代表嚴把推選關，村黨組織嚴把推薦關，鄉鎮黨委嚴把審核關，切實把那些有文化、有公信力、能夠堅持原則，秉公辦事的人推選進村務監督委員會，從而使這一組織血肉豐滿，能夠真正地發揮作用。

3.注重能力培養。要經常性地對村務監督委員會成員進行包括政治素質、道德素質、業務素質等方面的培訓，增強他們的履職使命感和責任感，提醒他們要時刻以廣大村民的利益為重，決不姑息任何權力濫用和權力私用的行為，提高其監督水平和能力，使所有成員不僅敢于監督，而且善于監督。

4.建立激勵機制。要努力使村務監督委員會達到“五有”，即有辦公場所、有工作制度（職責）、有辦公設施、有辦公經費和有誤工補貼。除此以外，有條件的地方，可以根據群眾的滿意度和監督委員會職能發揮的程度，建立激勵機制，以調動村監委成員的工作積極性。

（二） 村級層面：切實保障村務監督委員會工作正常運行

1.轉變村黨支部的領導方式，正確處理黨支部、村民代表會議、村委會與村務監督委員會的關系。村民代表會議、村委會和村務監督委員會三者的關系比較好處理，因為這三者的地位比較明確。但是，黨支部在發揮其領導核心作用時往往會有偏差，會出現包辦代替村民代表會議工作的情況，這樣肯定處理不好與村民代表會議的關系。事實上，村黨支部只有自覺按要求和程序來做，才能處理好與村民代表會議的關系。

2.積極培養和引進人才，逐步改善村務監督委員會的結構。近年來，農村人才大量流向城市和城鎮，留在村里的人才缺乏，僅靠從農村內部培訓人才的辦法還不足以解決這一問題，還必須從外部引進人才。在大學生中招聘村官，就是一種引進人才的好辦法。今后，各村的村務監督委員會主任可以在一個鄉鎮的范圍內交叉任職；鼓勵農村致富能手、復轉軍人、外出務工經商返鄉農民、回鄉大中專畢業生、縣鄉機關和企事業單位提前離崗或退休干部職工回村擔任村務監督委員會成員等。比如，大理市喜洲鎮桃園村，聘請退休老干部擔任村務監督委員會主任和委員，他們既熟悉政策、又具備會計、財務等方面的專業知識，能實現有效監督，化解村里在建設、宅基地分配、土地征用等方面的矛盾，做到矛盾不上交，全年無上訪。

3.完善保障機制，努力做到干有所為，退有所安，老有所養。在經濟上，要改善工資待遇，盡量為在任村務監督委員會委員（至少是主任） 購買養老保險、醫療保險，給退下來的、生活困難的委員發放補貼等，切實解決他們的后顧之憂。在政治上，要提高他們的地位，對表現特別優秀、做出突出貢獻的村務監督委員會主任、委員，要進行表彰獎勵，并爭取把他們納入村干部報考公務員范疇，給優秀村務監督委員提供進入公務員隊伍的通道。通過生活上照顧、精神上激勵、政治上關心，引導民眾形成尊重監督委員會干部的良好氛圍。

（三） 村民層面：學會行使民主監督權利

為解決村務監督委員會建設過程中遇到的非制度因素的干擾問題，應該大力支持和教育農民學會行使民主監督權利，讓他們了解農村民主決策的內容、形式、程序，知道該監督什么、如何監督、何時監督，讓村民在民主監督的實踐中學習民主監督，才能提高民主監督的效果

1.讓村民明確民主決策的內容。凡屬于需要民主決策的重大問題、群眾關心的熱點問題以及與群眾切身利益密切相關的村務，都必須納入民主監督的范圍，都要接受村民的監督，由村務監督委員會代表全體村民執行監督權。民主決策內容主要包括：本村經濟和公益事業發展規劃和年度工作計劃，本村全年財務預決算，村干部報酬及標準，村集體經濟所得收益的使用方案，學校、村建道路等公益事業的經費籌集方案，村集體經濟項目的承包方案，村公益事業的建設承包方案，集體企業改制方案，集體舉債及集體資產處置意見，救災救濟款物發放意見，土地征用補償及分配方案，種糧補貼標準及國家其它補貼農民、資助村集體政策的落實意見，宅基地劃分，農村低保發放對象的確定，計劃生育指標安排，“一事一議”的具體事項等。

2.讓村民了解民主決策的形式。民主決策的形式要向村民公開，讓村民了解，以便于村民行使監督權。具體決策形式有：召開黨支部會，提出需要決策的村級事項；召開黨員大會，對需提交村民會議、村民代表會議決定的重要問題，在廣泛征求群眾意見的基礎上醞釀討論；召開村兩委聯席會議，對黨員大會討論提交需決策的村級事項作進一步討論，并形成具體方案；召開村民代表會議、村民會議，對村兩委聯席會議提出的方案進行表決。

3.讓村民知道民主決策的程序。決策程序要向村民公開，主要程序應該是：由村黨支部提出需要決策的事項，廣泛征求意見，召開村兩委聯席會議審議，提交村民會議或村民代表會議討論表決，公示民主決策的結果，村務監督委員會對決策內容進行審核監督，簽字把關。

（四） 村務監督委員會層面：要提高監督能力和水平

1.明確職能。村務監督委員會的職責具體可概括為以下五方面：一是黨務監督。黨務公開監督，群眾意見、建議反饋；列席黨組織會議，參與監督黨務決策過程；監督黨務管理和執行過程，及時向黨組織反饋意見。二是公開監督。監督、檢查村務公開制度的落實，對村務、財務公開的內容進行審核；負責對群眾反映問題及時進行調查、核實；年終總結村務公開工作情況，并向村民代表會議報告。三是事務監督。列席重要村務會議，列席村兩委班子相關會議；參與村務決策；對村級資金、資產和資源的使用、處置和受益分配等進行全過程監督。四是理財監督。監督村民委員會的財務收支和管理工作；監督、核查村財務制度、財務計劃、經濟合同的執行和實施情況。五是干部監督。參與對村干部的年終考核考評；根據多數村民和村民代表的意見，對不稱職的村委會成員提出罷免建議；向上級黨委、政府反映村兩委不符合政策規定的決策及村干部違規違紀行為；參與對村干部的任中、任期屆滿及離任審計。

2.健全工作制度。一是健全學習培訓制度。村務監督委員會應定期開展集體學習，各鄉鎮（街道） 和有關部門要把村務監督委員會成員的教育培訓工作納入村干部培訓計劃，統籌安排。二是健全工作例會制度。定期召開村務監督委員會工作例會，也可根據工作需要不定期臨時召開會議。三是健全履職報告制度。村務監督委員會定期向村黨組織報告工作，定期向鄉鎮作工作情況匯報。四是健全工作臺賬制度。村務監督委員會每次活動，應認真、如實做好記錄；受理的群眾反映及處理情況都應認真、如實登記，均列為村務檔案，以備查閱。

［1］李莉.分權制衡取向的村務監督委員會制度創新—浙江省武義縣后陳村的調查與思考［J］.浙江師范大學學報（社會科學版），2010（03）.

［2］中央紀委中央組織部民政部等十二部委：《關于進一步加強村級民主監督工作的意見》，民發〔2012〕162 號。

［3］劉詩林.我國村務監督委員的運行困境及對策建議—基于11 省700 名鄉鎮紀委書記問卷調查的實證研究［J］.理論探討，2015（01）.

［4］村民監督委員會的主要職責，百度文庫（http：//wenku.baidu.c），2012 年09 月06 日.

［5］云南省第十二屆人民代表大會常務委員會第二次會議修訂，《云南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》，2013.