中國電子政務建設投資政策分析

陶 勇 朱銳勛

（國家行政學院 電子政務研究中心，北京 100089）

我國電子政務在持續、大量的財政投資推動下，已逐步發展成為信息化條件下各級政務部門有效履行職能、提高公共服務水平、提升執政能力的重要支撐手段。［1］由于我國電子政務具有建設主體多樣化、發展不均衡化，特別是政務業務與政治體制的特色化等特點，電子政務建設與實踐在理論、工程、技術三者互相割裂，尚未進入互相促進的循環加速發展過程，沒有形成電子政務特有的理論框架，以有效融合“電子”和“政務”，導致當前中國電子政務發展一是信息共享、業務協同的泛化和空洞化，浪費社會資源，損害公共利益。二是電子政務領域與行為模式的封閉性，信息化主管官員成為掌握領域話語權的主要群體。三是投入與產出不對稱，效益低下。［2］自2003 年以來，歷年對電子政務項目財政投入始終保持在15%以上增幅，中央財政占政府投資的比例為13.15%，地方財政占政府IT 投資的86.85%，［3］但成效有待提高。由于電子政務理論落后于實踐，導致諸多發展難題。

一、電子政務建設的投資政策框架

為促進電子政務有序、一體化、可持續發展，我國電子政務相關管理部門相繼出臺了大量的電子政務戰略、規劃、法令、措施、辦法、通知等，明確了我國電子政務的建設目標、建設內容、建設模式、審批程序等，為項目審批者、建設者、咨詢者、評審者以及產品和服務提供者等提供了工程實踐的行為準則，且具有法定的權威性、強制性。但是，由于種類繁多且政出多門，加之政策本身又具有較強的時效性，不同政策間容易出現不一致甚至相互沖突的情況。

（一） 中國政府信息化與電子政務建設政策體系的演進過程

1984 年，國務院批準國家計委成立“信息管理辦公室”，負責推動國務院部委的信息系統建設工作。1986 年，為了統一領導國家經濟信息自動化管理系統的建設，國務院確定組建“國家經濟信息中心”，并由國家計委組建“國家經濟信息管理領導小組”，同期，中央各部委和地方各級人民政府相繼成立了經濟信息中心或信息中心。1993 年，確立“國家經濟信息化聯系會議”機制，聯席會議辦公室設在計委。1996 年，國務院成立了由國家計委、電子工業化部、郵電部等20 多個部委領導組成的“國務院信息化工作領導小組”，在全國絕大部分省區市、部委局辦都成立了信息化工作領導小組及其辦公室。1998 年，國務院信息化工作領導小組辦公室整建制并入新組建的信息產業部。1999 年，成立“國家信息化領導小組”，辦事機構設在信息產業部國家信息化推進工作辦公室，并要求各省、自治區、直轄市不再另設跨部門的信息化工作協調領導機構。2001 年，重組“國家信息化領導小組”，國務院專門成立“國家信息化辦公室”作為辦事機構。2008 年，撤銷國信辦，相關職能由工業和信息化部承擔。2014 年，成立中央網絡安全和信息化領導小組。簡言之，我國電子政務政策制定主體包括了信息化最高機構的“中央網絡安全和信息化領導小組”，信息化主管部門的“工業和信息化產業部”，安排中央財政性建設資金，審批、核準、審核重大建設項目的“國家發展和改革委員會”，以及中辦、國辦，和電子政務相關支撐部門，如公安部、保密局、檔案局、財政部、標準委等機構。當前，由于政府信息化與電子政務建設完全依賴于各級財政的資金投入，作為預算投資部門的國家發改委始終是政務信息化的重要管理機構和政策制定主體。伴隨國信辦的撤銷，發改委對電子政務項目的統籌協調功能也愈發顯現。

（二） 中國公共財政預算投資政策與電子政務建設

10 年來，我國的電子政務按照既定發展框架，以單一部門業務活動過程為主線，以提高效率為宗旨組織信息化工程建設，形成了相對離散的工程項目群，提高了政務部門的行政效率，促進了經濟社會發展。然而，新時期新條件下，政務信息化發展理念如果不轉變，將加重“煙囪林立”、“孤島遍布”的局面，也難以收到提高政務效能的實效，并造成國家投資的嚴重膨脹和浪費。為此，2009 年底，國家發改委會同中辦、國辦、中編辦、工信部、財政部等對68 個部門上報的近百個信息化項目進行分析，啟動了國家重大信息化工程建設規劃的編制工作，并于2011 年底發布《“十二五”國家政務信息化工程建設規劃》，完成了十二五期間的政務信息化建設總體布局。配套發布的1986 號文、266 號文、733 號文等文件，成為落實該規劃的可操作的管理規范，共同構成了當前“一規劃三文件”的中國電子政務十二五投資政策體系［4］，起到了提高認識、凝聚共識、整體推進的基礎性政策作用。

（三） 預算投資政策思維模式分析

通過對“一規劃三文件”4 項政策文件的文本具體條款的分析與解讀，分別從電子政務項目“是什么”、“做什么”、“誰來管”和“怎么管”四個方面，提出了文件所體現的政策制定者的政策基本判斷和基本觀點，“是什么”討論政務信息化的現實定位問題，“做什么”討論政務信息化的發展目標和發展路徑問題，“誰來管”討論發改委等的角色問題，“怎么管”討論管理的科學化問題。

1.價值分離思維。信息技術既促進行政體制改革和職能轉變，也一定程度固化了傳統政務模式。信息化是手段，是促成應用對象或領域（比如政府） 發生轉變的過程，而手段結果的最終狀態，即目標的確定，則是一個“信息化”之外的價值選擇問題。“化”用在名詞或形容詞后，可表示轉變成某種性質或狀態（如綠化、現代化等），具有變化、使變化的含義，故而“政務信息化”，通常指現代信息技術的應用促成政務方式發生轉變的過程，而技術與制度的關系，則取決于技術的使用者。也就是說，一是信息技術可以被用于促進行政體制改革和職能轉變，也可以被用于強化傳統政務模式，其選擇由公務人員的施政方法、理念所支配，而非電子政務本身。二是促進政府機構調整和職能轉變，是電子政務的理想目標，而政務信息化是一個長期的歷史進程，須分清長遠目標和當期目標的區別。大力改變現有行政職權結構、組織架構乃至執政理念的政務信息化方案，不具有現實的可操作性。“一規劃三文件”的相應要求如下：部門須依據三定方案、法律法規等所確定的部門的職責、使命和管轄范圍，對試圖通過電子政務解決的社會問題進行識別、過濾和確認，堅持“該管的事一定要管好，不該管的堅決不管”；而表征問題解決程度的政務目標，也須遵守“有限性”原則，即有限問題的有限程度；社會問題的業務解決方案，也須在已有體制框架下，重點考慮如何創新運行機制，通過“信息監測、行政執法、內部管理、財政功能、宏觀決策、社會應急、政務公開以及業務協同”等職能業務運行機制的優化措施，實現社會行為的規范有序和社會資源的優化配置。三是明確、清晰的事權邊界劃分，是有效協同的起點和前提。

2.歷史新階段思維。以公眾為中心，無縫集成創新。中國的政府信息化與電子政務在經歷了信息基礎設施、OA 與獨立業務系統、電子政務內外網建設的起步階段，將進入面向公眾，以政務服務為中心、“一站式”無縫集成的新階段。該階段的突出特征：一是效能化、整體化和集約化。效能相對于效率，效率追求“快”，而效能追求“好”，就是面向公眾，需求導向、問題導向，有效解決公眾所關心的社會問題。二是要求進一步清理行政權力清單、責任清單，實現政府職能部門之間、跨區域跨部門之間的信息共享和業務協同。三是要求電子政務系統、政務服務系統的開放性、可擴展性，新增項目無需對已有系統推倒重來，從而保護已有投資，促進電子政務可持續發展。基于此，266 號文開篇就提出電子政務項目建設思路要從建設目標、建設方式和系統模式上實現理念轉變。

3.投資抓手思維。規范各單位的建設思路。“規劃”屬于財政資金的指導性、分配性政策，配套“三文件”則屬于將限制和約束加之于電子政務項目利益相關方的調節性和自我調節性的限制性政策，根本目的在于：通過政務信息化工程的論證、審批與管理，實現“內外上下”信息共享、業務協同的總體要求。“規劃”明確了“一個工程由多個部門共同完成，一個部門參與多項工程”的整體化立項模式，并通過嚴格的工程立項程序來落實該模式。一是在傳統的項目管理環節外，新增并強化了立項前期的跨部門協調、需求分析工作。二是提出共建項目須整體立項，不支持信息共享和業務協同的項目不予審批；不做需求分析、做不好需求分析或需求分析成果未有效繼承的項目不予審批，未提供信息共享協議和共享信息目錄的項目不予審批等一系列政策要求。

4.量化管理思維。電子政務投資須可度量。軟硬件購置費、建筑工程費、系統集成費、設計費、管理費等費用，共同構成了電子政務項目的建設資金。軟硬件購置費用估算是其中的難點和關鍵點。為計算系統支撐能力，提高立項和投資概算的科學化水平，預算部門期望用數量統計的方法對電子政務項目的規模程度做出精確的刻畫，“需求分析”是目前實現上述意圖的關鍵方法和重要手段。

二、電子政務建設的政策手段與工具

“電子政務項目需求分析”在電子政務項目論證與評估過程中具有基礎性地位，是“項目建議書”的基礎。需求分析報告須由國家發改委組織專家組進行評議，專家組的評議意見將作為國家發改委審批項目的重要參考。

（一） 基本理論依據

政務信息化工程立項的必要性分析和投資規模估算是需求分析要完成的主要任務。社會問題分析和目標分析用于闡述項目建設的必要性，而業務邏輯分析和系統需求分析則用于回答投資規模問題。需求分析概念體系中，涉及政務領域、信息技術和量化分析三個方面的內容。政務維是政務業務領域，包括政務部門職能業務（如食品安全監管、能源安全保障、生態環境保護、信用體系建設、應急維穩等） 和公共管理方法（公共政策、政府作用、公共組織、公共財政等） 兩方面。信息維主要由網絡技術、軟件技術、數據庫技術、硬件技術（含應用服務器、web 服務器等） 等信息技術構成。量化維主要為形式化、數量化、精確化、計算化提供理論支持，包括評估分析方法、概率統計方法、數值分析方法、決策分析方法、最優化方法等。“政務——信息”平面是各類信息化工程的集合，且每一個信息化工程可基于信息維分別劃分為政務網絡、軟件系統、硬件系統等構成部分；“信息——數學”平面是各類信息化度量技術的集合，如硬件性能評估的TPC、SPEC、LinPack 方法等。具體而言，政務信息化需求分析方法中的問題與目標分析（業務需求分析）、業務邏輯與系統需求分析（技術需求分析），綜合使用了政策分析、軟件工程、基于構件的軟件開發方法，領域工程、SOA、計算機性能基準測試（SpecWeb2005、SpecjAppserver、LinPack、TPCC） 等方法或技術。

（二） 核心內容與基本思想

需求分析方法的核心內容可歸納為“面向于社會問題，聚焦于有限目標，收斂于三種能力（政務貢獻能力、業務發展能力、系統支撐能力）”。三大能力的計算是回答電子政務項目“要做什么、為什么做”和“所需成本”的關鍵。

1.政務貢獻能力：反映實施政務信息化工程后社會問題的解決程度。政務目標應該能定量、明確問題的解決程度。針對具體問題場景的不同，政務目標也不同。政務貢獻能力的基本思想，是通過公共管理對象可感知的社會問題對政務業務進行領域分析，以確定電子政務項目建設的目的、范圍和功能，體現了新時期電子政務“效能化”的發展要求。

2.業務發展能力：判斷業務應用的可持續發展水平。通過分析信息系統內部的結構關系，確定了信息規范程度（反映業務的標準信息應用水平）、知識結構化程度（反映業務的自動化水平）、作業集約度（反映業務的集約化水平）、信息資源開放程度（反映業務應用與外部資源共享的水平）、信息服務開放程度（反映業務應用與外部協同互動的水平） 等五個指標，判斷業務應用的可持續發展能力，體現了新時期電子政務“集約化”的特征。

3.系統支撐能力：業務應用對信息化工程的存儲能力、處理能力和傳輸能力。基本思想包括三方面：一是選擇業務應用性能需求的度量量綱，以指導硬件采購的投資概算。在CPU、服務器、磁盤等硬件產品的工程化設計過程中，提出了大量標準的基準測量方法，以供客戶比較不同生產商同類產品的性價比。需求分析方法中，以硬件性能測試的標準量綱作為估算業務數據傳輸、處理等需求的度量單位。二是采用將項目分解為可單獨進行估算的工作項或活動。三是指標定義與計算。通過分析“作業”、“操作”的邏輯流程、數據元素等參數，分別獲得通信傳輸能力、存儲能力、請求響應能力、會話維護能力、計算執行能力、實體交易能力、數據交易能力等系統支撐能力指標的值。綜上所述，系統支撐能力概念可看成是ABC 成本法、SOA、性能基準測試等概念的綜合體。

三、加快政府信息化與電子政務建設的對策

“一規劃三文件”是發改委加強項目管理，保證項目質量，提高國家投資效益的具體體現。由于電子政務政策系統是由信息、咨詢、決斷、執行和監控等構成的有機系統，為取得政策預期效果，有效避免“方向是對的，方法是錯的”、“目標是對的，路徑是錯的”以及“用科學的招牌為主觀想象撐門面”等政策失效現象的出現，建議從以下幾個方面不斷改進電子政務相關政策的制定過程，持續推進實踐基礎上的理論和管理創新。

（一） 完善電子政務政策咨詢體系

現有的政策咨詢體系主要是“咨詢專家小組”形式，專家的組成一般由分散的、來自各個部門的信息化主管領導、學者構成。在行政的強勢地位下單兵作戰模式的專家個體，其依附性較強，受行政意志的主觀影響較大，容易變成論證領導決策正確性的“歌德派（歌功頌德派）”，因此，決策過程雖然征詢過專家意見，但這樣做出的決策并不等于科學決策。為此，一是要培育相對強大的咨詢服務機構，形成大兵團作戰能力，構建“咨詢”、“決策”、“執行”三駕馬車并驅的架構，相應的咨詢體系才能提出更多、更好的“謀”，真正發揮政策咨詢應有的中立性、客觀準確性、科學創造性。二是要建立相應的信息支撐體系，為政策備選方案的制定、評估、監控提供準確、鮮活、完整、適用的數據，以適應日益復雜的公共決策的需要。

（二） 提高電子政務投資決策的科學化水平

“謀”和“斷”是政策過程中的兩大環節，而“斷”是由具有決策權力的領導者做出的最終決定，是整個政策系統的核心。決策不僅需要考慮知識、技術，更需要考慮價值判斷問題和現實條件的約束。為提高科學化水平，不能讓咨詢機構代替政策制定，防止政策制定完全被咨詢意見所左右。因此，要創新民眾參與的機制，提高民主決策水平，實現部門偏好、個人偏好與公眾偏好的一致性，以符合公共利益。

（三） 健全政策一體化機制

要建立電子政務政策制定主體協調機制，在電子政務發展方向、發展階段、重點任務、基本方法、核心理論等重要方面必須具有同一性，實現橫向部門間政策的有機統一。同時，建立電子政務政策承繼機制，實現不同時期縱向政策的連貫性及協調性。

（四） 確保政府財政投入的持續性、法定化

電子政務項目的建設主體是由財政供養的各級政務部門，是推動電子政務發展的核心動力。因而，其信息化事項建設及運維所需資金，與其基建項目所需資金的籌措方式并無區別，主要依靠公共財政安排。

（五） 加強電子政務研究理論創新

電子政務理論與實踐具有跨學科、綜合性的特征，交叉性、多樣化特性突出，學科邊界模糊。為此，要融合信息技術、公共管理、系統工程、政治學、社會與經濟學等為一體，著力實現跨學科協同領域的理論創新。

［1］楊學山.電子政務發展態勢與重點任務［J］.第六屆中國電子政務論壇.2011.

［2］國家信息中心“電子政務發展相關問題研究”課題組.促進電子政務健康發展的建議.2011 年.

［3］王娜.漫談電子政務科學發展的新方法——需求分析［J］.信息網絡安全，2009（05）.

［4］業與信息化部.國家電子政務“十二五”規劃.http：//www.miit.gov.cn/n11293472/n11295327/n11297217/14562026.html，2012.4.23

［5］國家發展和改革委員會.“十二五”國家政務信息化工程建設規劃.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2012tz/W020120 515624986301310.pdf

［6］國家發展和改革委員會.關于進一步加強政務部門信息共享建設管理的指導意見.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2013tz/t20130503_540146.htm

［7］國家發展和改革委員會.關于加強和完善國家電子政務工程建設管理的意見.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2013tz/t20130503_540137.htm

［8］國家發展和改革委員會.關于進一步加強國家電子政務工程建設項目管理工作的通知.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2008tongzhi/t20090504_276771.htm