民族地區水源涵養生態功能區生態文明建設研究

邊燕燕 鄭重陽

（四川大學 經濟學院，四川·成都 610064）

2014年4月15日，中央國家安全委員會召開第一次會議，會議對國家安全進行了全面系統地闡述，并明確提出生態安全是國家安全體系的重要組成部分。水源涵養地是維系自然生態健康、補給和調節徑流、保障城鄉居民生產生活持續健康發展的重要自然生態系統承載地，是維系河流生命安全的重中之重，是維護生態安全的核心區域。[1]基于此，加強對民族地區水源涵養生態功能區生態文明建設研究就具有十分重要的意義。

一、民族地區水源涵養生態功能區及其區域分布

（一）水源涵養生態功能區

水源涵養是指能夠加大滲透量，盡量減少蒸發和地表無效排水，能夠起到涵養水源作用的森林、草地、濕地、冰川、凍土等，從而在時間和空間上對水資源進行再分配，實現水資源的最大化利用，它是生態系統服務功能之一。水源涵養生態功能區就是指具有徑流補給、提高水源涵養和調節能力的區域，如大江大河源頭（包括干流源頭和重要支流源頭）、冰川、凍土、部分濕地等。從生態類型上講，具有水源涵養功能的生態系統主要是森林、濕地、沼澤、草原、冰川、凍土等；從地理空間上講，水源涵養生態功能區主要分布在江河源頭、水庫周邊山地地區、高山冰川覆蓋地區。水源涵養生態功能區不僅僅能夠提供可供使用的水資源，同時，還能持續為人類提供食物、醫藥、原材料等，它的存在能夠改善區域甚至全球的生態環境，在水土保持、維護生物多樣性、洪水調蓄等方面也發揮著重要作用。

（二）我國民族地區水源涵養生態功能區及其區域分布

在全國生態功能區劃中，隸屬于一級生態調節區下二級水源涵養生態功能區共有50個，面積237.9萬平方公里，約占國土面積的24.78%，是我國陸地生態功能區類型中數量最多、面積最大的區域。其中，對國家生態安全具有重要作用的主要包括大興安嶺、秦巴山地、大別山、淮河源、南嶺山地、東江源、珠江源、海南省中部山區、岷山、若爾蓋、三江源、甘南、祁連山、天山以及丹江口水庫庫區等。[2]依據區域相關性原則、主導功能原則以及對保障國家生態安全重要程度，全國民族地區生態功能區又進一步確定了大小興安嶺、天山山地、若爾蓋等在內的多個水源涵養重要生態功能區。

（三）我國民族地區水源涵養生態功能區的多元區域特征

1.既是國家限制開發區，又是經濟欠發達地區

民族地區水源涵養生態功能區屬于主體功能區中的限制開發區域和禁止開發區，肩負著為國家提供生態產品、保障國家生態安全的重要使命。由于受到自然地理位置和生態功能定位的雙重約束，水源涵養功能區不能進行大規模的工業化開發和城鎮化建設，該地區的財政收入主要依靠初級農產品生產、旅游業及部分國家與省市財政轉移支付，經濟發展水平不高，自我發展能力不強。這些民族地區長期處于經濟落后狀態，與國家集中連片特困地區多重合，如滇黔桂石漠化區、烏蒙山區、甘南水源地與四省藏區等。這些重合地區一方面承擔著重要的生態功能，另一方面，還要承擔著積極發展民族地區經濟與全國同步全面建成小康社會的艱巨任務。

2.既是資源富集區，又是生態脆弱區

民族地區水源涵養生態功能區不僅是清潔淡水資源的富集地區，也是動植物資源、礦產資源、能源資源的富集區以及旅游資源的集中區。同時，由于這些地區多處于高山、丘陵、冰川等地形區，生態系統本身抗干擾能力弱，受氣候變化帶來的影響較為顯著，時空的波動性較強，環境承載力低，是泥石流、山體滑坡、水土流失、土壤沙漠化、森林草原火災等自然災害多發區。然而，資源的富集吸引了為謀取經濟利益而罔顧生態環境保護的不合理開采和開發，導致自然生態系統面積減少、功能減弱，甚至成為新的自然災害策源地。以民族地區的若爾蓋水源地為例，它是我國特有的面積最大的高原泥炭沼澤型濕地，總蓄水量高達100億立方米，是長江黃河上游最重要的水源補給地。[3]然而，由于過度放牧，挖溝排水造田、鼠害泛濫導致若爾蓋水源地的濕地面積不斷減少，大量湖泊干涸，草地退化。

二、民族地區水源涵養生態功能區生態文明建設的問題

（一）生態系統退化嚴重，水源涵養能力下降

從森林生態系統來看，自1950年至今，我國民族地區的森林面積和森林蓄積量都呈現出整體上升的態勢，森林覆蓋率在2013年已經達到21.63%。但由于我國人口眾多，導致人均森林面積只有世界平均水平的25%，人均森林蓄積量也只有世界平均水平的14.6%?？傮w來看，我國是一個缺林和生態環境脆弱的國家。隨著城鎮化、工業化進程的加速，以森林為代表的生態空間正遭受侵占而不斷減少，2008年至2013年的5年間，我國民族地區各類建設違法違規占用林地面積年均超過200萬畝，在局部地區毀林開墾、毀林造城的問題十分嚴峻?！盵4]

從民族地區的草地生態系統來看，由于長期超載放牧、濫采亂挖以及項目建設的侵占，導致我國民族地區的草地生態系統也面臨嚴重的退化現象，退化面積不斷加大，退化程度不斷升級，已經成為制約民族地區畜牧業發展和我國經濟社會可持續發展的“瓶頸”。2010年，我國民族地區草地超載率為10%，我國民族地區30%的可利用天然草原存在不同程度的退化現象，中度和重度草地退化面積達到0.3億公頃，且還在以每年20萬公頃的速度繼續擴張。此外，草原火災、雪災、鼠害、蟲災等自然災害也十分嚴重。我國民族地區的呼倫貝爾東部草原，由于開礦、過度放牧等不合理行為導致草產量和質量雙雙下降，呼倫貝爾7大河流全部出現斷流。[5]三江源區作為我國海拔最高的濕地，在近幾十年來，受多種驅動因素影響，長江源和黃河源的降水徑流系數都呈現出比較顯著的遞減趨勢，三江源高寒生態系統退化嚴重，水源涵養能力受到一定的影響。[6]以冰川為例，我國民族地區共有冰川46298條，面積達59406平方公里，冰儲量5590立方公里，折合水儲量50310億立方米，然而，近些年來，隨著全球氣候變暖，我國冰儲量不斷減少。[7]祁連山區最大山谷冰川夢柯冰川，在50年間（1958年至2009年）末端后退了300多米，而昆侖山的玉珠峰冰川就創造了平均每年退縮43米的紀錄。

（二）生產生活方式粗放，水污染嚴重

民族地區水源地具有開放性的特點，除了要承擔供給淡水水源的功能之外，有些還承擔航運、灌溉、漁業養殖、納污等諸多功能，這些都對水源地的安全帶來了威脅。此外，民族地區水源涵養地由于其所處的地理位置，其污染源又受到來自農村污染和城市垃圾轉移污染。隨著民族地區農村規?；B殖技術的不斷推廣，使大量的禽畜糞便不能得到有效治理，濫用化肥、農藥，地膜、秸稈等農作物廢棄物被隨意丟棄，農村生活垃圾的隨意堆積等，這些污染物在通過地表徑流，污染了水庫和地下水源。受污染的水體沿著地表徑流和地下徑流，最終污染整個流域。近10年來，我國民族地區水污染事件高發，水污染事故在近幾年每年都在100起以上。在2012年環保部直接調查處理的33起突發環境事件中有26起涉及到飲用水源地，占事件總量的79%。[8]我國民族地區廢水排放總量不斷攀升，廢水中污染物也不斷增加，從2004年至2012年，我國民族地區廢水排放總量從4.4億噸增至10.76億噸，增長42%。根據水利部門的監測數據，目前我國民族地區有11%的水庫水質不達標，20%的湖泊水源地水質不達標，15%的地下水水源地水質不達標。

（三）民族地區生態補償機制不完善，水環境保護動力不足

生態補償是為了改善、維護和恢復生態系統服務功能，用以調整相關利益者之間因提供生態產品而產生的利益關系，將外部效益生態效益內生化的一種制度安排。[9]生態補償涉及的內容較為廣泛，不僅包含補償主體的明確、補償標準的確定、補償模式的選擇，同時，也涉及到補償內容的類型，這些都會影響生態補償的最終效應評價。我國民族地區對生態補償機制的研究和實踐時間不長，在一定程度上取得了維護生態平衡、增加農（牧）民收入的良好效果，但仍舊存在著一些問題。在民族地區水源地生態補償實踐方面，就存在著關于生態補償的法律法規不健全、水源地補償標準偏低、市場化機制不完善、資金籌集及管理效率低、缺乏有效的激勵約束機制、補償部門協調機制不暢通等方面的問題。[10]此外，民族地區多數水源涵養區與國家級貧困區相疊加，財政自給率低，國家下發的生態建設和環境保護資金極容易被挪用到其他方面建設，不能發揮原有效應，這導致國家生態補償的目的意圖與現實情況之間相差甚遠。

三、民族地區水源涵養生態功能區生態文明建設對策

（一）開展生態修復研究，科學深入推進生態工程建設

民族地區水源涵養生態功能區生態環境的好壞直接關系到整個江河流域和大型調水工程流經地區的生態環境狀況，因此，需要高度重視。因需要對各個民族地區水源涵養地生態功能區進行生態研究，分別找出各地區突出的生態問題，堅持自然修復和人工修復相結合的原則，科學開展、指導各項生態工程建設。將森林保護、濕地保護和草地保護有效結合，以增加民族地區水源涵養地地區的水源涵養能力為目標，綜合開展退耕還林（草、湖）、退牧還林（草）、荒漠化治理等生態工程建設。在處理民族地區生態工程建設中要注意協調兩方面的內容，一是經濟發展與生態環境保護之間的關系。不能為了保護生態環境而停止經濟增長，而是要在保護治理生態環境中實現經濟增長，實現二者的協調發展。二是在進行民族地區生態工程建設的同時要注意增強這類地區的自我發展能力，將長期目標和眼前利益相結合，實現民族地區水源涵養地生態功能區的長期可持續發展。

（二）引導民族地區水源涵養地區轉變經濟發展方式

民族地區的生態環境建設影響民族地區水源涵養生態功能區所覆蓋的整個徑流區的水質和飲水安全。但是，由于民族地區水源涵養生態功能區多處于地理位置偏遠、生產生活條件較差的地區，經濟發展比較緩慢，人們生活水平不高，生產方式較為落后，面臨著環境保護與經濟發展的現實矛盾。在外來補償資金非常有限的情況下，要實現經濟增長與環境保護相協調，就要轉變民族地區水源涵養地地區的經濟發展方式，利用先進技術，實現產業發展的生態化改造，以提高水土資源的綜合利用效率。民族地區水源涵養區依托各個地區的特色自然資源和環境，發展特色經濟。如在祁連山、天山、阿爾泰山等地區，積極發展農業滴灌技術，減少農業用水浪費，提高水資源利用效率。民族地區水源涵養沿線地區加強合作，發展沿線生態旅游業，從而形成一條沿江（河）的生態旅游產業區。根據各地區發展的需要和自身優勢，堅持走新型工業化道路，積極發展一些資源節約、環境友好的工業產業，實現經濟增長與環境保護相協調。

（三）完善法律法規，建立民族地區更加有效的生態補償機制

為保證民族地區水源涵養生態功能區生態補償機制的有效實施，需要從五個方面入手：一是法律保障。目前，我國關于民族地區生態補償的法律法規體系還不健全，建立有效的生態補償法律保障機制，使民族地區水源涵養生態功能區的生態補償工作有法可依、有章可循。二是經濟制度建設。首先，要強化以財政轉移支付為代表的政府補償制度建設；其次，積極構建民族地區生態資本評估機制，完善市場交易體系，建立民族地區生態補償責任機制和經濟激勵機制等市場補償制度，多元化籌集資金，擴大民族地區生態補償資金來源，未實施生態補償的提供充足的資金支持。三是要建立民族地區統一協調的生態補償管理模式和進行相關制度設計。從橫向上看，民族地區水源涵養區生態工作補償涉及多個部門，如財政、國土、環保、林業、農業、漁業、水利、稅務等部門，順利開展民族地區水源涵養生態補償工作需要這些部門的通力協作，密切配合，從而保證民族地區生態補償資金得到有效配置、補償對象得到確定、補償效果得到科學評估、生態補償機制能夠在改進中不斷執行下去。從區域上看，民族地區水源涵養生態補償涉及不同流域段的省、市、自治區，這就需要建立一個以整個流域為管理對象的管理機構，協調生態補償管理事宜，從組織上保證民族地區生態補償的順利推進和落實。

[1]俞孔堅，李迪華，李海龍，喬青.國土生態安全格局：再造秀美山川的空間戰略[M].北京：中國建筑工業出版社，2012.

[2]關于發布《全國生態功能區劃》 的公告[EB/OL].2008-08.http://www.zhb.gov.cn/info/bgw/bgg/200808/t20080 801_126867.htm

[3]楊漢兵，劉曉鷹.四川省草原保護建設研究[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2013，(11)：114-118.

[4]國家林業局.我國力爭2020年森林覆蓋率達到23%[EB/OL].中國政府網，2013-03-21.http://finance.chinanews.com/ny/2013/03-22/4666729.shtml

[5]內蒙古草原沙化嚴重 呼倫貝爾七大河流全部斷流[EB/OL].人民日報，2010-07-18.

[6]潘 韜.過去30年三江源區生態系統水源涵養量的變化[C].中國地理學會2011年學術年會暨中國科學院新疆生態與地理研究所建所五十年慶典論文摘要，2011-07:31-32.

[7]中國冰川加速消融 最終會導致河流枯竭水荒發生[EB/OL].中國新聞網.2004-04-09 http://www.chinanews.com/gn/news/2007/03-29/903590.shtml

[8]我國環境保護部發布2012中國環境狀況公報[N].人民日報，2013-06-06.

[9]李國平.加強生態文明重要制度建設[N].光明日報，2013-01-23.

[10]王 燕.水源地生態補償理論與管理政策研究[D].山東農業大學，2011-06：81-90.