論我國(guó)殘疾人就業(yè)權(quán)的法律制度保障

章 群

(河南科技大學(xué)法學(xué)院，河南洛陽(yáng)471023)

1 殘疾人就業(yè)現(xiàn)狀分析

就業(yè)是民生之本。對(duì)于殘疾人來(lái)講，就業(yè)則不僅是其賴以生存的手段，也是其融入社會(huì)、實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的重要途徑。目前我國(guó)殘疾人人數(shù)已達(dá)8500萬(wàn)，其中就業(yè)年齡段里有3200萬(wàn)。2013年，城鎮(zhèn)新增就業(yè)殘疾人36.9萬(wàn)，全國(guó)城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)人數(shù)已達(dá)445.6萬(wàn)，農(nóng)村在業(yè)殘疾人為1757.2萬(wàn)［1］。2013年度殘疾人的收入水平較上一年明顯提高，殘疾人家庭人均可支配收入指數(shù)由2012年度的62.4%上升到70.3%。但是2013年度殘疾人登記失業(yè)率為10.8%(實(shí)際失業(yè)率不止如此)，遠(yuǎn)高于全國(guó)登記失業(yè)率4.05%，城鎮(zhèn)殘疾人登記失業(yè)率則比上年度上升了1.6個(gè)百分點(diǎn)①中國(guó)殘聯(lián)內(nèi)部資料《2013年度中國(guó)殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測(cè)報(bào)告》。。殘疾人不僅難就業(yè)、就業(yè)穩(wěn)定性較差，而且就業(yè)的質(zhì)量較低。在業(yè)的殘疾人主要集中于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)崗位以及盲人按摩類的特色崗位，崗位級(jí)別低②參見(jiàn)以廣東省為例，第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查及人口監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，從事農(nóng)、林、牧、漁、水利業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的殘疾人就業(yè)人數(shù)約占就業(yè)殘疾人總數(shù)的68.41%。參見(jiàn)姬銀梅:《廣東省殘疾人就業(yè)現(xiàn)狀與對(duì)策》，載《中國(guó)殘疾人》2014年第2期，第46頁(yè)。，而且殘疾人的工作報(bào)酬也往往低于普通人。就業(yè)水平低的狀況直接影響了殘疾人的生活水平，2013年度全國(guó)殘疾人家庭人均可支配收入為10541.1元，僅占全國(guó)居民家庭人均可支配收入的56.7%。殘疾人家庭恩格爾系數(shù)為48.5%，比全國(guó)居民家庭恩格爾系數(shù)高出12.3個(gè)百分點(diǎn)，生活質(zhì)量明顯落后①。

當(dāng)前影響我國(guó)殘疾人就業(yè)的原因主要在于:殘疾人的殘疾障礙以及普遍的低技能水平導(dǎo)致社會(huì)上廣泛存在對(duì)殘疾人的偏見(jiàn)和歧視，用人單位不愿雇傭殘疾人工作;殘疾人也因自身的殘疾障礙往往缺乏就業(yè)意愿;保障殘疾人就業(yè)權(quán)的法律制度不完善則是影響殘疾人就業(yè)的制度因素。

2 殘疾人就業(yè)權(quán)的法律保障機(jī)制存在問(wèn)題分析

法律是保障殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)權(quán)最根本的手段。我國(guó)目前保障殘疾人就業(yè)的法律主要有《勞動(dòng)法》《就業(yè)促進(jìn)法》 《殘疾人保障法》 《殘疾人就業(yè)條例》等。但是現(xiàn)有法律仍存在很多需要改進(jìn)的地方，主要表現(xiàn)在:缺乏殘疾人優(yōu)先就業(yè)的理念;法律規(guī)定粗疏，操作性差;立法多宣示性條款而救濟(jì)不足，尚存諸多法律空白有待彌補(bǔ);殘疾人就業(yè)法律保障體系亟待完善。

2.1 缺乏殘疾人優(yōu)先就業(yè)的理念，對(duì)殘疾人就業(yè)的傾斜保護(hù)不足

殘疾人優(yōu)先就業(yè)是指在殘疾人和非殘疾人同時(shí)應(yīng)聘某一崗位且都符合崗位工作要求時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先錄用殘疾人;在單位裁員時(shí)，如果殘疾人能夠勝任其工作的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先留任殘疾人。殘疾人就業(yè)優(yōu)先權(quán)源于平等權(quán)中的“補(bǔ)償原則”，即“為了平等地對(duì)待所有人，提供真正的同等機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多地注意那些天賦較低和處于較不利的社會(huì)地位的人們。”［2］也就是說(shuō)，平等不只要求對(duì)所有人一視同仁，還要求給予弱勢(shì)群體以額外的扶助，使其能享有真正的平等權(quán)。只規(guī)定殘疾人享有平等就業(yè)權(quán)是不夠的，因?yàn)榭傮w而言，殘疾人的就業(yè)機(jī)會(huì)比非殘疾人要少得多，很多崗位并不適合殘疾人。對(duì)于殘疾人能夠勝任的崗位，如果因?yàn)闅埣捕槐讳浻茫@本身就構(gòu)成歧視，而不是殘疾人與普通人的平等競(jìng)爭(zhēng)，所以，殘疾人優(yōu)先就業(yè)是其享有平等權(quán)的重要體現(xiàn)。一些西方國(guó)家比如荷蘭、德國(guó)等已經(jīng)建立了殘疾人工作崗位優(yōu)先制度，要求雇主在創(chuàng)造新的崗位或者在崗位空缺時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮殘疾人［3］18。然而當(dāng)前我國(guó)社會(huì)普遍缺乏殘疾人優(yōu)先就業(yè)的理念，殘疾人就業(yè)機(jī)會(huì)少，易失業(yè)。甚至一些政府機(jī)關(guān)也無(wú)視法律，不按規(guī)定比例安排殘疾人就業(yè)①研究顯示，2011年國(guó)家機(jī)關(guān)招錄殘疾人比例最高為0.39%，最低為0.02%，遠(yuǎn)低于法律規(guī)定的1.5%。參見(jiàn)曲相霏:《〈殘疾人權(quán)利公約〉與殘疾人權(quán)利保障》，載《法學(xué)》2013年第8期，第109－110頁(yè)。。在我國(guó)，明確規(guī)定殘疾人就業(yè)優(yōu)先權(quán)的僅有《殘疾人就業(yè)條例》第15條，優(yōu)先就業(yè)的崗位范圍僅限于社區(qū)服務(wù)業(yè)，范圍狹窄，崗位層次較低，而且，現(xiàn)有法律缺乏對(duì)殘疾人優(yōu)先留任的規(guī)定。基于優(yōu)先原則，用人單位對(duì)殘疾人不僅要優(yōu)先錄用，而且在裁員時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先留任。當(dāng)前許多發(fā)達(dá)國(guó)家都通過(guò)立法設(shè)置了比非殘疾人更為嚴(yán)格的殘疾人解雇條件，比如，德國(guó)企業(yè)解雇殘疾人必須經(jīng)過(guò)政府勞動(dòng)部門的批準(zhǔn)，并且必須退還政府補(bǔ)貼或優(yōu)惠［4］。而我國(guó)沒(méi)有對(duì)殘疾人勞動(dòng)關(guān)系的解除作特殊保護(hù)規(guī)定，解雇殘疾人的條件與非殘疾人沒(méi)有區(qū)別，不利于對(duì)殘疾人工作權(quán)益的維護(hù)。

2.2 殘疾人教育和職業(yè)培訓(xùn)狀況不盡理想，就業(yè)能力有待提高

知識(shí)改變命運(yùn)。教育和職業(yè)培訓(xùn)是提高殘疾人素質(zhì)、增強(qiáng)其就業(yè)能力的基本途徑。《殘疾人保障法》《殘疾人就業(yè)條例》《殘疾人教育條例》對(duì)殘疾人教育和培訓(xùn)問(wèn)題均作出了規(guī)定。然而不容否認(rèn)的是，當(dāng)前我國(guó)針對(duì)殘疾人的教育和培訓(xùn)仍存在著不少問(wèn)題。

(1)對(duì)融合教育缺乏重視，殘疾兒童少年失學(xué)率較高。殘疾學(xué)生入學(xué)有兩種途徑，進(jìn)入特殊教育學(xué)校或者普通學(xué)校。研究認(rèn)為，封閉式的特殊教育容易造成殘疾學(xué)生與其他同齡人的隔閡，不利于殘疾學(xué)生融入社會(huì);殘疾學(xué)生與普通學(xué)生共同學(xué)習(xí)成長(zhǎng)，則有助于促進(jìn)殘疾學(xué)生健全人格的發(fā)展，消除普通學(xué)生對(duì)殘疾人的偏見(jiàn)，提高殘疾學(xué)生融入社會(huì)的信心和能力。當(dāng)前，融合教育的理念已經(jīng)得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)同，有些國(guó)家已經(jīng)全面推行了融合教育。聯(lián)合國(guó)《殘疾人權(quán)利公約》第24條也明確提倡締約國(guó)促進(jìn)主流學(xué)校中的融合教育。在我國(guó)，根據(jù)《殘疾人保障法》第25條、26條的規(guī)定，普通學(xué)校對(duì)具有接受普通教育能力的殘疾人實(shí)施教育。普通小學(xué)和初中必須招收能適應(yīng)其學(xué)習(xí)和生活的殘疾人入學(xué)。高中以上普通學(xué)校附設(shè)的特殊教育班對(duì)符合條件的殘疾人實(shí)施教育。上述規(guī)定似乎有利于融合教育，但事實(shí)上，“具有接受普通教育能力”、“能適應(yīng)其學(xué)習(xí)生活”以及“符合條件”等規(guī)定往往成為很多學(xué)校拒絕招收殘疾人入學(xué)的借口［5］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，6－17歲殘疾兒童少年就讀普通教育學(xué)校的比例，2007年為93.6%，2012年為88.7%，2013年為88.5%，比例基本上逐年下降。當(dāng)前，我國(guó)殘疾兒童少年失學(xué)率較高，2013年學(xué)齡殘疾兒童少年接受義務(wù)教育的在學(xué)比例為72.7%，而全國(guó)非殘疾學(xué)齡兒童少年基本上都接受了義務(wù)教育②參見(jiàn)中國(guó)殘聯(lián)內(nèi)部資料《2013年度中國(guó)殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測(cè)報(bào)告》。。

(2)殘疾人接受高等教育的機(jī)會(huì)少。殘疾人高等教育主要有三種模式，即特殊高等院校、在普通高校中附設(shè)特教學(xué)院、在普通高校中隨班就讀。當(dāng)前，我國(guó)的殘疾人教育相對(duì)更為關(guān)注中小學(xué)基礎(chǔ)性教育，而對(duì)高等教育重視不夠。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)專門招收殘疾學(xué)生的特殊高等院校只有10所，特殊高等院校及師資力量嚴(yán)重不足。附設(shè)特教學(xué)院的普通高校為數(shù)不多、專業(yè)有限。比如江蘇省只有南京中醫(yī)藥大學(xué)和金陵科技學(xué)院批量招收殘疾學(xué)生，專業(yè)有推拿、聾人藝術(shù)設(shè)計(jì)、服裝裁剪等。普通高校則往往不愿意招收殘疾學(xué)生隨班就讀。因而，實(shí)際進(jìn)入高校的殘疾學(xué)生很少，2013年統(tǒng)計(jì)顯示，18歲以上(包括18歲)殘疾人中，接受大學(xué)教育的比例僅為1.6%②。每年殘疾考生入學(xué)的比例僅占全國(guó)高校招收總?cè)藬?shù)的2‰［6］。殘疾人整體受教育水平低的狀況，極大地限制了殘疾人的就業(yè)面，導(dǎo)致殘疾人就業(yè)層次偏低。

(3)扶殘助學(xué)缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。殘疾學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)普遍困難，而且殘疾學(xué)生大多需要生活和學(xué)習(xí)輔助用具。然而根據(jù)目前的規(guī)定，除了義務(wù)教育，殘疾學(xué)生上高中和大學(xué)的教育費(fèi)用都沒(méi)有專項(xiàng)資金補(bǔ)助，這在很大程度上影響了殘疾學(xué)生的就學(xué)。

(4)殘疾人職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)少，培訓(xùn)質(zhì)量不能滿足要求。殘聯(lián)的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn)投入不足、師資隊(duì)伍專業(yè)化程度低、專業(yè)設(shè)置單一。社會(huì)參與殘疾人職業(yè)培訓(xùn)的資源少，國(guó)家支持力度小。《殘疾人保障法》規(guī)定，單位應(yīng)當(dāng)對(duì)殘疾職工進(jìn)行崗位技術(shù)培訓(xùn)，但是普遍的情況是，用人單位對(duì)殘疾人提供的培訓(xùn)機(jī)會(huì)很少。2013年我國(guó)城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)人數(shù)為445.6萬(wàn)，接受職業(yè)培訓(xùn)僅37.8萬(wàn)人次［1］。受教育水平低、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)少的狀況使得殘疾人就業(yè)雪上加霜。

2.3 殘疾人就業(yè)扶助制度不完善

為了促進(jìn)殘疾人就業(yè)，《殘疾人就業(yè)條例》等相關(guān)法律規(guī)定了相應(yīng)的扶助措施，例如，給予福利企業(yè)以及個(gè)體殘疾人就業(yè)以稅收優(yōu)惠、信貸扶持，推行按比例就業(yè)政策等，但是現(xiàn)有的殘疾人就業(yè)扶助制度并不完善，許多扶助措施沒(méi)有落實(shí)到位。

福利企業(yè)是殘疾人就業(yè)的重要途徑，但是福利企業(yè)普遍是勞動(dòng)密集型企業(yè)，而且大多技術(shù)落后、設(shè)備陳舊、資金匱乏、管理水平低、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱。再加上近年來(lái)有關(guān)政策調(diào)整的不利影響，以及法律關(guān)于福利企業(yè)專產(chǎn)專營(yíng)的規(guī)定基本沒(méi)有落實(shí)，福利企業(yè)數(shù)量不斷減少，直接影響了殘疾人就業(yè)。從2002年到2006年，福利企業(yè)安置殘疾人人數(shù)從68萬(wàn)減少到56萬(wàn)［7］。到了2013年，集中就業(yè)殘疾人人數(shù)只有10.7萬(wàn)［1］。

按比例分散安排殘疾人就業(yè)，能夠促使殘疾人最大程度地融入社會(huì)，是促進(jìn)殘疾人就業(yè)的有效途徑，《殘疾人保障法》和《殘疾人就業(yè)條例》對(duì)此作出了規(guī)定。但是這些法律規(guī)定無(wú)論是從其內(nèi)容還是從執(zhí)行來(lái)看都存在問(wèn)題，具體表現(xiàn)在:①對(duì)用人單位安排殘疾人就業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的1.5%的比例，這種“一刀切”的做法沒(méi)有考慮不同行業(yè)崗位的特點(diǎn)和單位的具體情況，本身不夠公平，從實(shí)踐來(lái)看也沒(méi)有得到很好的落實(shí);②對(duì)殘疾人的殘疾程度未加區(qū)分，用人單位招聘時(shí)都會(huì)選擇殘疾程度較輕的人來(lái)履行義務(wù)，重度殘疾人的就業(yè)很難得到保障;③一些單位寧愿繳納殘疾人就業(yè)保障金，也不愿安排殘疾人就業(yè)。由于相關(guān)懲戒機(jī)制缺位，有些單位甚至既不安排殘疾人就業(yè)，也不繳納殘疾人就業(yè)保障金。僅北京市每年欠繳殘保金的單位就有6萬(wàn)多家，其中包括許多中央機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和民營(yíng)企業(yè)［8］;④激勵(lì)措施不足，難以調(diào)動(dòng)用人單位安排殘疾人就業(yè)的積極性。總的看來(lái)，殘疾人按比例就業(yè)未能得到有效落實(shí)。很多單位(包括黨政機(jī)關(guān)等國(guó)有單位)本來(lái)有適合殘疾人工作的崗位，卻不依法按比例安排殘疾人就業(yè)。2012年全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行殘疾人保障法的執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)2011年有的省份接收殘疾人就業(yè)達(dá)到規(guī)定比例的單位不到 5%［9］。

殘疾人個(gè)人就業(yè)具有靈活性和多樣性，是我國(guó)殘疾人就業(yè)的主要途徑。我國(guó)政府針對(duì)殘疾人自主就業(yè)制定了稅費(fèi)減免、小額信貸等扶助措施，但是這些扶持措施的執(zhí)行情況并不好。殘疾人自主創(chuàng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力低、收益低，加上資金籌集困難、個(gè)人技術(shù)和管理水平不高等因素，導(dǎo)致他們?cè)谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存不易。

2.4 關(guān)于無(wú)障礙建設(shè)存在的問(wèn)題

殘疾人生活和就業(yè)要求的無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備，便利的條件和環(huán)境是殘疾人實(shí)現(xiàn)順利就業(yè)的特殊要求，對(duì)此，《殘疾人權(quán)利公約》明確提出了“合理便利”“通用設(shè)計(jì)”的理念。大多數(shù)國(guó)家在其立法中也有相應(yīng)的規(guī)定，例如美國(guó)的《殘疾人法》規(guī)定，雇主必須為殘疾雇員提供適當(dāng)?shù)臈l件，除非提供這些條件對(duì)該企業(yè)是一種過(guò)分的難題;我國(guó)《殘疾人保障法》第38條在這方面也作出了規(guī)定，但是2012年8月1日起施行的《無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)條例》基本上規(guī)定的都是公共場(chǎng)所環(huán)境的無(wú)障礙要求，卻沒(méi)有規(guī)定用人單位應(yīng)當(dāng)為殘疾人工作場(chǎng)所提供無(wú)障礙條件。不少單位對(duì)自身無(wú)障礙建設(shè)和改造的責(zé)任并不明確，對(duì)無(wú)障礙建設(shè)也缺乏足夠的支持。司法救濟(jì)是殘疾人維權(quán)的重要途徑，但是我國(guó)司法機(jī)關(guān)的無(wú)障礙建設(shè)并不如人意，各級(jí)司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)施大都是按非殘疾人的標(biāo)準(zhǔn)建立，尚未達(dá)到無(wú)障礙的程度。司法工作人員普遍缺乏無(wú)障礙培訓(xùn)，無(wú)法根據(jù)殘疾人的缺陷采取相應(yīng)的便利措施。

2.5 殘疾人就業(yè)權(quán)的法律救濟(jì)制度不完善且可操作性差

為保障殘疾人的公平就業(yè)權(quán)，我國(guó)立法明確規(guī)定了對(duì)殘疾人禁止就業(yè)歧視的原則。根據(jù)《殘疾人就業(yè)條例》的規(guī)定，用人單位不得在福利報(bào)酬、職稱評(píng)定、晉升、社會(huì)保險(xiǎn)等方面歧視殘疾人。但是殘疾人就業(yè)歧視仍然普遍存在于現(xiàn)實(shí)生活中，導(dǎo)致殘疾人就業(yè)機(jī)會(huì)少、崗位低、同工不同酬、易失業(yè)。相關(guān)研究顯示，在各類就業(yè)困難人群中，殘疾人遭到就業(yè)歧視的比例超過(guò)婦女13.2個(gè)百分點(diǎn)，超過(guò)農(nóng)民工32.2個(gè)百分點(diǎn)，處于最劣勢(shì)狀態(tài)［10］。殘疾人就業(yè)歧視的原因雖然是多方面的，但相關(guān)立法的不完善無(wú)疑是重要原因。

第一，我國(guó)法律雖然禁止在就業(yè)中歧視殘疾人，但是沒(méi)有給出明確的定義和判斷標(biāo)準(zhǔn)，因而難以認(rèn)定和處理基于殘疾的就業(yè)歧視。

第二，殘疾人就業(yè)保護(hù)的主管部門不明確。《殘疾人保障法》第60條規(guī)定，殘疾人的合法權(quán)益受到侵害的，有權(quán)要求有關(guān)部門依法處理;第64條規(guī)定，殘疾人就業(yè)歧視由有關(guān)主管部門責(zé)令改正。但是“有關(guān)部門”“主管部門”為何，法律沒(méi)有明確。

第三，法律責(zé)任追究機(jī)制不完善。既沒(méi)有規(guī)定具體的申訴、訴訟程序，法律責(zé)任規(guī)定也過(guò)于籠統(tǒng)，甚至缺失，這方面的問(wèn)題比比皆是。比如，由于缺乏法律責(zé)任的追究，很多企業(yè)寧肯繳納殘疾人保障金也不愿雇傭殘疾人，甚至連保障金也不繳。又如，根據(jù)《殘疾人保障法》第59條的規(guī)定，權(quán)益受損的殘疾人可以向殘疾人組織投訴，殘疾人組織應(yīng)當(dāng)維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益，要求有關(guān)部門或單位查處。有關(guān)部門或單位應(yīng)當(dāng)查處并回復(fù)，但是，對(duì)于殘疾人組織和有關(guān)部門怠于履行職責(zé)的，缺乏相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定。再如，根據(jù)《殘疾人保障法》第64條規(guī)定，對(duì)殘疾人用工歧視的，殘疾人可以向法院起訴，但是，法律卻沒(méi)有對(duì)提起訴訟的法律后果作出相應(yīng)的規(guī)定。由于現(xiàn)有法律過(guò)于原則和籠統(tǒng)，可操作性差，一定程度上導(dǎo)致殘疾人就業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)“無(wú)法可依”。司法實(shí)踐中，法院很少在判決中直接援用殘疾人就業(yè)法律法規(guī)。

3 我國(guó)殘疾人就業(yè)法律保障制度的完善

黨的十八大報(bào)告指出，要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，要健全殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)體系，切實(shí)保障殘疾人權(quán)益。殘疾人就業(yè)權(quán)利保障是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)的工程，需要從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等各個(gè)方面同時(shí)加以改革和完善，以下主要從法制的視角就如何加強(qiáng)殘疾人就業(yè)權(quán)的保障問(wèn)題進(jìn)行探討。

3.1 樹(shù)立殘疾人優(yōu)先就業(yè)的理念，建立工作崗位優(yōu)先制度

樹(shù)立殘疾人優(yōu)先就業(yè)的理念，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法建立殘疾人工作崗位優(yōu)先制度，具體對(duì)下列內(nèi)容作出規(guī)定:①用人單位在創(chuàng)造新的工作崗位或者出現(xiàn)崗位空缺時(shí)，如果有殘疾人應(yīng)聘并且符合崗位要求，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先聘用殘疾人;②單位應(yīng)當(dāng)盡可能地調(diào)整工作內(nèi)容與工作時(shí)間以滿足殘疾人的特殊需求，改善工作崗位和工作場(chǎng)所的條件和環(huán)境，配備無(wú)障礙設(shè)施設(shè)備，為殘疾人提供合理便利;③單位裁員時(shí)，如果殘疾人能夠勝任其工作的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先留任殘疾人，必須征得行政主管部門的批準(zhǔn)方可解雇殘疾人;④建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)制度和追責(zé)機(jī)制。

拓展公益崗位范圍，不應(yīng)僅局限于社區(qū)服務(wù)和家庭服務(wù)業(yè)，其他行業(yè)同樣可以開(kāi)發(fā)適合殘疾人的職位。比如打字員、售票員、收銀員等工作，下肢殘疾的人完全可以勝任。當(dāng)前有的國(guó)家還為殘疾人預(yù)留了層次較高的職位。比如丹麥、希臘和意大利規(guī)定，視力殘疾的人能夠獲得教師、物理治療師、話務(wù)員等職業(yè)保留［3］16。因而，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展崗位調(diào)研，了解掌握適合殘疾人的工種，拓展公益崗位范圍，安排更多的殘疾人就業(yè)。

3.2 完善殘疾人教育及職業(yè)培訓(xùn)制度

對(duì)殘疾人教育和職業(yè)培訓(xùn)制度，具體應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面加以改善:①重視發(fā)展融合教育，提高普通學(xué)校殘疾學(xué)生的入學(xué)率。重視殘疾人教育，既應(yīng)當(dāng)發(fā)展特殊學(xué)校，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)提高普通學(xué)校殘疾學(xué)生的入學(xué)率，進(jìn)一步普及義務(wù)教育，保證每個(gè)有學(xué)習(xí)能力的殘疾青少年都能得到平等受教育的機(jī)會(huì)。建議以后立法修改時(shí)，取消《殘疾人保障法》第25條、26條規(guī)定的“具有接受普通教育能力”“能適應(yīng)其學(xué)習(xí)生活”“符合條件”等限制，從立法上對(duì)融合教育給予明確的支持，同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)普通學(xué)校的無(wú)障礙建設(shè)和改造;②擴(kuò)大殘疾人接受高等教育的機(jī)會(huì)。政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)特殊高等院校的投入，改善辦學(xué)條件，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)。適當(dāng)放寬普通高校對(duì)殘疾人的錄取條件，擴(kuò)大招生范圍，以就業(yè)為導(dǎo)向，研究設(shè)置更多適合殘疾人的專業(yè);③加大扶殘助學(xué)力度。進(jìn)一步提高對(duì)殘疾學(xué)生的補(bǔ)助水平，在所有教育階段實(shí)行教育費(fèi)用減免和生活保障制度;④完善殘疾人職業(yè)培訓(xùn)制度。國(guó)家要為殘疾人提供各種類別的培訓(xùn)，滿足不同殘疾人的就業(yè)需求，促進(jìn)社會(huì)機(jī)構(gòu)為殘疾人提供職業(yè)培訓(xùn)，國(guó)家為其提供補(bǔ)貼。用人單位每年應(yīng)當(dāng)制定針對(duì)殘疾雇員的培訓(xùn)計(jì)劃，為此產(chǎn)生的成本支出，由國(guó)家給予一定的補(bǔ)貼。

3.3 完善殘疾人就業(yè)扶助制度

完善按比例就業(yè)制，具體可以從以下幾個(gè)方面改進(jìn)。

(1)針對(duì)不同的單位，規(guī)定殘疾人就業(yè)的差別比例。黨政機(jī)關(guān)在促進(jìn)殘疾人就業(yè)方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而且黨政機(jī)關(guān)和其他國(guó)有單位有國(guó)家財(cái)政保障和公益性質(zhì)，理應(yīng)承擔(dān)較大的安排殘疾人就業(yè)的義務(wù)。壟斷性企業(yè)在雇用殘疾人方面也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮表率作用，而且這些企業(yè)有大量適合殘疾人就業(yè)的崗位。在這方面，日本的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。日本民企雇用殘疾人比例并不高，殘疾人就業(yè)崗位以特殊法人企業(yè)和政府公共部門為主。依據(jù)日本《殘疾人雇傭促進(jìn)法》，雇傭殘疾人與職工總數(shù)的比例:一般民間企業(yè)為1.8%，特殊法人團(tuán)體為2.1%，中央和地方公共團(tuán)體中的管理、事務(wù)部門為2.1%。未達(dá)到規(guī)定比例的企業(yè)須繳納“殘疾人繳納金”，這些繳納金將作為達(dá)到規(guī)定比例的企業(yè)的獎(jiǎng)金［11］。建議我國(guó)修改按比例就業(yè)政策，增加公共部門的殘疾人安置比例。

(2)建立崗位預(yù)留制度。《關(guān)于實(shí)施城鎮(zhèn)百萬(wàn)殘疾人就業(yè)工程的通知》(殘聯(lián) ［2011］78號(hào))提出，“鼓勵(lì)、引導(dǎo)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)帶頭安排殘疾人，并逐步建立崗位預(yù)留制度。2011年，各省選擇2—5個(gè)市或縣(區(qū))開(kāi)展崗位預(yù)留試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后每年擴(kuò)大范圍。”當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)盡快組織人員對(duì)各類崗位進(jìn)行分析研究，確定預(yù)留崗位的范圍，盡快建立崗位預(yù)留制度。

(3)建立科學(xué)的殘疾人計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。比如有學(xué)者提出記點(diǎn)法計(jì)算方式，即根據(jù)殘疾人的殘疾類別和殘疾程度計(jì)算點(diǎn)數(shù)，依照用人單位錄用殘疾人的點(diǎn)數(shù)來(lái)衡量其完成按比例安排殘疾人就業(yè)義務(wù)的情況［12］。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一計(jì)算方式有利于保障殘疾人特別是重度殘疾人的就業(yè)權(quán)益，對(duì)用人單位也更加公平。

(4)強(qiáng)化獎(jiǎng)懲機(jī)制。鑒于當(dāng)前按比例安排殘疾人就業(yè)制度沒(méi)有發(fā)揮預(yù)期的作用，可以考慮制定相關(guān)的激勵(lì)措施，比如，加大超比例安排就業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓勵(lì)用人單位積極安排殘疾人就業(yè)。針對(duì)當(dāng)前一些單位寧愿繳納殘疾人就業(yè)保障金，也不愿安排殘疾人就業(yè)，甚至連保障金也不繳的狀況，應(yīng)當(dāng)健全懲戒機(jī)制，加大懲處力度，迫使相關(guān)單位切實(shí)履行義務(wù)。

政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)福利企業(yè)的管理和扶持，嚴(yán)格貫徹落實(shí)福利企業(yè)依法享有的稅收減免、政府補(bǔ)貼以及政府優(yōu)先采購(gòu)等多種優(yōu)惠政策措施，鼓勵(lì)并給予資金支持福利企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促使福利企業(yè)在安置殘疾人就業(yè)方面發(fā)揮更好的作用。至于殘疾人個(gè)人就業(yè)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)研究制定更有力的扶持政策，加強(qiáng)扶助力度，進(jìn)一步完善殘疾人創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)與服務(wù)體系，建立殘疾人崗位優(yōu)先制度，拓寬公益性崗位范圍，拓展殘疾人個(gè)人就業(yè)的渠道。

3.4 制定專門的殘疾歧視法，完善殘疾人就業(yè)的權(quán)利救濟(jì)制度

從立法上制定專門的反殘疾歧視法律是消除歧視的有效手段，也是當(dāng)前各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)，如澳大利亞1992年《殘疾歧視法》、英國(guó)1995年《殘疾歧視法》、印度1995年《殘疾人(機(jī)會(huì)均等、權(quán)利保護(hù)和全面參與)法》、中國(guó)香港1995年《殘疾歧視條例》等。由于就業(yè)影響到殘疾人的生存，而且殘疾歧視在就業(yè)領(lǐng)域更為突出，因而域外反殘疾歧視立法中，通常將就業(yè)歧視作為主要內(nèi)容，有的國(guó)家則對(duì)其專門立法，如1999年瑞典的《禁止在就業(yè)中歧視殘疾人法》。我國(guó)目前尚未普遍樹(shù)立起尊重殘疾人權(quán)利的意識(shí)，歧視殘疾人的現(xiàn)象仍很普遍，有必要借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，整合目前分散在各項(xiàng)法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定，制定專門反殘疾歧視法，指導(dǎo)反殘疾歧視工作的開(kāi)展，保障殘疾人的公平就業(yè)權(quán)。

完善殘疾人就業(yè)權(quán)救濟(jì)制度。首先，應(yīng)當(dāng)在法律中詳細(xì)列舉各種就業(yè)歧視行為，明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這既可以為司法機(jī)關(guān)提供具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，也可以為用人單位提供具體的行為規(guī)范。其次，立法應(yīng)當(dāng)明確殘疾人就業(yè)保護(hù)的主管部門。根據(jù)《殘疾人就業(yè)條例》第22條的規(guī)定，殘聯(lián)是為殘疾人提供就業(yè)服務(wù)的職責(zé)主體。但是殘聯(lián)的性質(zhì)是人民團(tuán)體，不是行政機(jī)關(guān)，缺乏行政執(zhí)法的權(quán)力。建議通過(guò)法律法規(guī)的授權(quán)或委托，賦予殘聯(lián)以行政主體地位，由殘聯(lián)負(fù)責(zé)受理殘疾人就業(yè)歧視的投訴，監(jiān)督殘疾人就業(yè)權(quán)益保障方面的工作情況。再次，健全責(zé)任追究機(jī)制。規(guī)定具體的行政申訴和訴訟程序，實(shí)行舉證責(zé)任倒置。完善法律責(zé)任的規(guī)定，增強(qiáng)實(shí)效性，比如規(guī)定對(duì)侵犯殘疾人就業(yè)權(quán)的單位，應(yīng)當(dāng)停止侵害、限期改正，賠償殘疾人的物質(zhì)損失和因?yàn)槠缫晭?lái)的精神損失，對(duì)侵權(quán)單位處以罰款，對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分直至追究刑事責(zé)任。各級(jí)司法機(jī)關(guān)在審理涉及殘疾人就業(yè)法律糾紛案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意形成有代表性的案例，作為審理此類案件的參考。為了方便殘疾人維權(quán)，各級(jí)司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)無(wú)障礙設(shè)施和無(wú)障礙信息建設(shè)，為保護(hù)殘疾人就業(yè)權(quán)創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。

［1］中國(guó)殘聯(lián).2013年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào):殘聯(lián)發(fā)〔2014〕29號(hào) ［A］.

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