第一師阿拉爾市城鎮化發展探析

趙蘋蘋

（第一師黨委黨校，新疆 阿克蘇 843000）

2014年召開的中央經濟工作會議指出，要認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的一個大邏輯。第一師阿拉爾市（以下簡稱師市）城鎮化發展要與時俱進地形成與新常態相適應的城鎮化發展理念和發展模式。推進兵團城鎮化有利于增強兵團屯墾戍邊事業的凝聚力，是新時期更好履行維穩戍邊歷史使命的重要保障，是實現社會長治久安的重要舉措；城鎮化是實現工業化和農業現代化的重要依托；城鎮化使職工走出傳統的連隊生活方式，享受到與城市居民一樣的現代生活。推進城鎮化可以更好地為維穩戍邊奠定堅實的物質基礎，可以更好實現“穩疆興疆，富民固邊”的戰略目標。師市結合城鎮化發展的實際，大力實施城鎮崛起戰略，以保障房建設為抓手，加快團場小城鎮建設，不斷完善城鎮功能，推動了師市經濟社會的快速發展。

一、師市城鎮化發展的現狀

第一師的創業史，不僅是一部經濟社會發展史，也是一部師市小城鎮建設的發展史。經過50多年的艱苦奮斗，第一、二、三產業發展已初具規模，特別是2004年1月19 日阿拉爾掛牌建市以來，經濟社會快速發展，經濟規模不斷擴大，產業結構進一步調整優化，為推進城鎮化提供了一定的經濟基礎，城鎮化水平逐漸提高。2013年師市實現生產總值200.17億元，增長23%。在經濟快速發展的同時，不斷推進城鎮化進程，加快了軍墾新城阿拉爾市建設的步伐。目前已逐漸形成以阿位爾市為中心、14 個重點城鎮為依托，師市合一、兩地辦公具有第一師特色的城鎮化發展體系。

阿拉市行政區劃面積5265.8 平方公里，市轄城區3 個街道辦事處和10 個團場、塔水處、水工處、塔里木大學、新農開發、塔河種業、托喀依鄉，以及國家、自治區、兵團、第一師駐市法人單位120 余家。總人口17.6 萬人，有維吾爾、回、蒙古、土家等22 個少數民族，以漢族為主，總面積占第一師總面積的68%，人口占全師總人口的60.5%。周邊與阿克蘇市和阿瓦提、沙雅、新和三縣相鄰，境內的省道S207 線與314 國道和南疆鐵路相連，已建成阿—塔公路、阿—圖公路、阿—和公路、阿—沙公路、玉—阿公路5 條進出口大通道，南疆公路交通樞紐地位正在形成。城鎮的供水、排水、集中供熱、市政道路、垃圾和污水處理等公共基礎設施初具規模，為城鎮經濟發展和進一步集聚人口奠定了基礎。

2013年阿拉爾市實現生產總值155億元，增長23%以上，比2010年翻一番；2013年完成工業增加值35億元，新注冊的企業達700 多家，超出建市10年的總和，完成全社會固定資產投資124.2億元，增長41%，實現利潤總額4.15億元，增強了產業發展后勁。實現財政收入6.9億元。城鎮居民可支配收入2.32 萬元，農牧工家庭人均純收入2.18 萬元，城鎮居民可支配收入和農牧工家庭人均純收入均比2010年翻一番；目前，規劃建成一園七區，2014年入駐企業1221 家，為產業結構優化升級創造了必要條件，為阿拉爾市城市化發展提供了產業支撐。隨著城鎮化建設步伐的加快，市政職能和政權建設不斷完善，城市管理和行政執法功能不斷向轄區延伸。

二、師市城鎮化發展存在的問題

（一）城鎮管理體制不健全

1.“師市合一”管理體制的不健全?！皫熓泻弦弧笔潜鴪F城市的基本管理體制，即第一師機關黨委、紀委及其工作機構和行政工作機構，與在自治區直轄縣級市阿拉爾市的黨委、紀委及其工作機構和政府工作機構，實行一個機構兩塊牌子。這一管理體制既是由兵團體制決定的，也節省了管理成本，提高了行政效率，使設市的師取得完備的政權職能，促進師的經濟發展。2013年1月23 日，第一師阿拉爾市金銀川鎮獲批，市域面積由3927.1 平方公里增加到5265.8 平方公里，但師市只有80%的面積實現了師域、市域和管域的統一，這就導致市轄區域擁有政府權力，而非市轄區的師轄區域的黨政軍企合一體制中的“政府”的功能缺位，經濟主體發展動力不足，“師市合一”的特殊體制優勢難以發揮。

2.非建制鎮功能缺失。第一師14 個團場城鎮中，除金銀川鎮擁有“縣級管理權限”外，其余的團場小鎮均屬非建制鎮，不享受國家賦予城鎮的各種行政權限，城鎮社會管理主體和公共服務主體不明確，城鎮基礎設施建設、城鎮管理缺乏應有的公共財政資金支持，團場城鎮基礎設施落后，基本公共服務不到位，嚴重影響團場城鎮化進程。

3.建制鎮金銀川鎮在機構設置、人員配備、管理機制等方面尚未步入正軌，財政、稅收、工商、質檢等政府職能尚不到位。

（二）城市經營理念落后

長期以來，師市領導干部多從事農業，對如何管理城市、經營城市知之甚少，缺乏思路，手段單一，城鎮機構設置依然采用團場模式，仍然沿襲發展農業、管理團場的思路、辦法來建設和管理城市，導致城鎮發展理念陳舊、手段不新，無法適應新時期城鎮化發展的需要。

（三）缺乏發展動力支撐，城鎮產業不足

城鎮的發展必須有產業的支撐和依托，產業的等級和序列越高，發展越有后勁，產業結構的變動體現為城市化的變動。到2013年，師市三次產業結構調整到51.7∶29∶19.3，第二、三產業產值在國民經濟中所占比例較低，未達到城市化發展的要求，對地區的經濟輻射帶動作用有限。團場城鎮的經濟基礎是農業經濟，第二產業主要是從事農產品初加工的小企業，平均每個團場5－9家，每個企業10－60 人左右不等，企業規模較小、科技含量較低，吸納勞動力的能力較弱，與第一產業剩余勞動力跨行業流動的需要和城鎮化持續提高所需要的產業支撐要求不相適應，無法為團場城鎮第三產業提供發展平臺，城鎮的凝聚力和擴張力較低。

（四）城鎮建設資金匱乏

與第八師石河子市相比，阿拉爾市掛牌較晚，且其前身是非建制鎮，城鎮建設資金嚴重不足，基礎設施滯后。城市基礎設施的完善需要大量資金的投入。目前，由于市財政收入少，收支矛盾十分突出，導致城市建設投資嚴重不足。而且，城市基礎設施融資形式單一，幾乎沒有采用債券融資、股權融資等新的融資形式。大多數項目建成后的管理、維護等也未納入市場化運作。團場城鎮則由于非建制的原因，不享受國家賦予城鎮的各種行政權限，各部門收取的稅費直接上繳，沒有返還用于城鎮建設，團場城鎮建設資金主要靠國家投資和團場利潤積累，在團場城鎮支柱產業未形成、工業化程度低、第三產業不發達的情況下，城鎮建設難以可持續發展。

（五）團場小城鎮規模偏小，集聚功能不強

一般而言，小城鎮只有達到一定規模才能產生一定的聚集效應。團場小城鎮無論人口規模還是建成區規模都偏小。理論上小城鎮人口達到5萬人以上，鎮區2 萬－3 萬人以上，才能有效發揮聚集效應［1］。阿拉爾市市區人口5.85 萬人，所屬13 個團場（處、鄉）小城鎮中，城鎮人口數量在5000 人以下的有3 個，高于1 萬人的僅有4 個，最高城鎮人口規模2.19 萬人。阿拉爾市轄區的人口大多分散在周邊團場，市區人口密度38 人／平方公里，人口稀疏。同時，標準鎮鎮區面積應在5平方公里以上，而團場小城鎮只有其一半左右。團場小城鎮規模偏小嚴重制約了人口和產業的聚集，致使團場小城鎮的輻射帶動效應極其有限。城鎮金融、信息、技術等方面的服務水平低下，生產要素市場發育不足，這對小城鎮在人才和資金引入、產品技術更新、產業升級等方面都受到了限制，影響小城鎮整體功能的提高，制約了小城鎮的建設和經濟的進一步發展。

（六）社區管理和服務有待加強和創新

隨著人口的快速集聚，一些大的社區比如阿拉爾市新苑小區人口達到6000 人以上，一般社區在3000 人以上，小的也有1500 人以上，以前按單位進行人口管理的辦法已不適應新形式的需要，社區管理機構、設施及服務內容、方式方法都亟待加強和創新。

三、加快推進師市城鎮化發展的建議

（一）完善城鎮管理體制

1.要進一步完善管理體制，適應發展新要求，豐富“師市合一”管理體制內涵，創新管理模式。“師市合一”模式下應強化城市權力功能，防止“以企代政”而導致城市功能弱化的現象。

2.切實解決團場非建制鎮的問題，在當前中央大力支持兵團城鎮化發展的環境下，要積極爭取國家和自治區的支持，實現師域與市域的完全重合；并在團場實行場鎮合一的管理體制，徹底解決團場非建制鎮的問題，落實團場（鎮）財政稅收職能，增強團場城鎮化發展的積極性和內生動力，推進城鎮化進程。

3.理順與自治區對口部門及所屬地州的關系，減少利益摩擦，盡快實現金銀川鎮所有行政權的交接，加強與阿克蘇市、阿瓦提縣和柯坪縣銜接工作，落實好金銀川鎮工商、稅務、城鎮執法等行政職能，形成健全完善、與所屬城市無縫對接的職能設置，以保證團場城鎮管理體制的順利轉軌。

（二）強化理念，提升城市經營管理水平

1.引入經營城市的理念，把城鎮作為有形或無形的資產進行市場化運作，實現資源向資本轉化。對有益的準公共產品（如城市公交、供氣、供水等），以政府投資為導向，積極引進各類企業、個人等市場主體進行項目投資，并按市場經濟規則進行市場化運作、融資、投資管理，依法獲取經濟利益。有選擇地出讓部分基礎設施的使用權和經營權，按照“誰受益誰投資、誰占用誰出錢”的原則，通過對現有城市資產的經營權和城市政府的特許權，如城市出租車經營權、路橋冠名權、戶外廣告發布權等進行招標、拍賣，使城市無形資產轉化為有形資產。防止將城鎮化建設簡單理解為多蓋幾間房、多修幾條路，而要以城市為平臺，以產業為依托，加大招商引資力度，提高城市的競爭力和經營水平。

2.轉變政府職能，提高城市經營水平。規范政府對城市建設的投融資管理職能，使政府將更多注重對城市的建設規劃和對城市資產的監督和管理，實現政府職能由管理經營企業向管理經營城市轉變，由管理城市向服務城市轉變，從根本上解決城鎮化發展中重建設、輕管理的問題，加強城市基礎設施和環境建設，增強城市可持續發展能力，提高城市運行效率。

3.創新城鎮管理體制，將依法管理和市場化管理相結合，規范城鎮管理程序，促進城鎮管理科學化、規范化，逐步實現由管理團部、連隊向管理城鎮社區和連隊相結合轉變，由管理單位和職工向管理社會、居民和管理單位、職工相結合轉變。

4.四是推行城鎮政務公開，通過人大、政協提案制度，擴大公眾的參與意識，增強民眾對城鎮決策的影響力，推進重大事項民眾表決制，實現“人民城市人民建、人民城市人民享”的發展目標。

（三）創新城鎮投融資機制，拓寬融資渠道

1.以新疆座談會為契機，向國家爭取更多的資金用于城鎮發展、建設與后續維護。

2.爭取金融機構的貸款，選出好的項目向銀行推薦，以彌補城鎮建設中的資金短缺。

3.將城鎮閑置資產通過引入市場機制進行資本化運作，將城鎮某些基礎設施的經營權、冠名權、使用權等有償轉讓或拍賣，從而盤活存量資產，為城鎮建設籌措資金。

4.集中使用浙江臺州市對口援阿資金和項目，用于團場基礎設施、公共服務設施和中心連隊居住區建設。

5.利用好阿拉爾市城市建設投資公司，做大做實融資平臺，建立健全投融資平臺市場化，嘗試采用項目融資。

（四）推進主導和優勢產業發展，促進產城融合

1.在城市發展過程中，要選準選好城市主導產業，以特色優勢產業發展為重點，以阿拉爾國家級經濟技術開發區建設為平臺，形成相互促進的局面。

2.要積極發展旅游、商貿物流、金融保險、通信、休閑娛樂業，大力發展現代服務業，切實提高服務規模和水平。在團場小城鎮發展中，產業發展以農業產業化為基礎，通過農業結構調整，積極吸引農業產業化龍頭企業到職工創業園區投資辦廠，使其成為團場小城鎮發展的產業支柱。

3.大力扶持農業專業化合作組織發展，將其作為重點領域，以促進城鎮產業的發展。通過產業發展，促使農業勞動力向二、三產業轉移就業。

4.加大阿拉爾國家級經濟技術開發區建設，優化產業園區布局，按照“產業向園區集中、生活向城鎮集中、產業園區與城鎮互動”原則，依托城鎮科學布局。各團場新建的職工創業園應與所依托的城鎮實行一體化建設，實現服務設施共享。

（五）引導人口向城鎮聚集，擴大城鎮規模

1.降低在第一師城鎮落戶的難度。凡是有落戶意愿的均可根據本人意愿辦理阿拉爾市城鎮常住戶籍。

2.創新土地流轉機制，促使團場農業一線富余勞動力向城鎮轉移。

3.建立健全社會保障制度。為轉移到小城鎮的農業職工建立健全相應的社會保障制度，解除農業職工的后顧之憂。

4.以建設職工創業園為契機，不斷向勞動者提供不同層次的培訓，使他們能夠持續性地提高技能與工作能力，提高就業質量。

（六）加快基礎設施建設，健全和完善城鎮體系功能

1.合理確定城鎮的必備功能和規模，不斷加大城鎮基礎設施建設的投入，加強供水、排水、供暖、供氣、交通、能源、信息、垃圾處理等基礎設施和配套設施建設。

2.加快教育、醫療、社保等公共服務體系建設，不斷完善城鎮服務功能，優化配置現公共服務資源，使廣大干部職工充分享受現代城市生活。

3.加快小城鎮建設步伐，完善團場城鎮功能體系。根據14 個團場的地理區域分布，統籌規劃團場城鎮和中心連隊居住區，抓住浙江臺州對口援建契機，以團場場部為依托，突顯自身產業、區位等優勢，加大保障性住房、基礎設施和配套公共服務的投入和建設，提高產業發展和人口聚集的承載能力，使城鎮成為職工群眾宜居宜業的幸福家園和維穩戍邊的堅強堡壘和旅游的目的地。

4.完善社區的服務功能。社區是構建和諧城鎮的基本細胞，要著力健全完善社區管理服務機制，加強社區服務的設施設備，改善社區服務條件，結合居民的精神文化需求，開展益智益身的社區文化活動，增強社區的凝聚力、認同感。通過完善城鎮體系功能，最終推進阿拉爾市和團場小城鎮發展一體化、建設一體化、公共服務一體化和社會管理一體化。

［1］白燕，殷小波.兵團城鎮人口集聚問題研究［J］.新疆農墾經濟，2012，（2）：66－72.