有效競爭導向的普遍服務基金規制研究——以電信業為例

胡 凱

（湖北經濟學院財政與公共管理學院 湖北 武漢）

普遍服務是自然壟斷產業政府規制的基本目標之一。電信普遍服務是指任何人在任何地點都能以承擔得起的價格享受電信業務，而且業務質量和資費標準一視同仁。我國的《電信條例》規定，電信業務經營者必須按照國家有關規定履行相應的電信普遍服務義務。低收入群體是普遍服務政策關注的焦點。滿足低收入群體對自然壟斷產品或服務的基本需求，是現代政府推進社會公正的基本要求。

一、電信普遍服務的實施動因

普遍服務（Universal Service）的概念最初是在1907年由時任美國AT&T 總裁的西奧多 威爾作為一個促銷廣告提出來的。1934 年美國《電信法》首次以立法的形式將普遍服務作為電信產業的重要政策目標之一。1980 年代，OECD 將電信行業的普遍服務定義為任何人在任何地方任何時候都能以承擔得起的價格享受電信服務，并且服務質量和資費一視同仁 。此后，普遍服務的概念逐漸擴展到電力、鐵路運輸、郵政、市政公用事業等其他自然壟斷產業。

從經濟學理論來看，盡管自然壟斷產品并非公共品，但其具有準公共品的特性，之所以要求政府在自然壟斷產業實施普遍服務，其主要原因有三：

第一，網絡外部性的要求。自然壟斷產業的壟斷性集中體現在網絡上，而由網絡產生的外部性意味著擴大網絡覆蓋范圍能產生更大的經濟效益和社會效益。對電信產業而言，使用電信網絡的用戶越多，信息的交流和傳播就越廣泛，用戶消費單位電信服務所獲得的邊際效用就越大，從而對網絡接入的需求就越高。網絡外部性意味著電信消費的私人收益小于社會收益，是一種典型的由外部性引起的市場失靈。如果缺乏網絡擴展激勵，將會制約網絡發展、使用戶利益受損。通過企業內部交叉補貼、政府財政補貼等方式使廣大社會居民享有網絡接入服務，是消除網絡外部性、實現網絡擴展的傳統方式。

第二，普遍服務是一種特殊的、實現收入再分配的手段。自然壟斷產品可行的、常用的定價規則是平均成本定價。但對低收入者尤其是邊遠地區的農村消費者而言，一方面壟斷企業為這些消費者提供服務的生產成本比社會平均成本要高，另一方面這些消費者的收入水平普遍較低，即便是統一的政府規制定價也會令廣大農村消費者難以支付。為使這一部分消費者的消費成為可能，就必須通過補貼的方式，使低收入者也能得到這些服務。普遍服務可以看成一種特殊的再分配方式，即用定價而不是稅收影響再分配。因此，有學者指出，普遍服務的本質是扶貧（張昕竹，2006）。

第三，普遍服務是促進區域協調發展的重要手段。促進區域協調發展一方面需要促進落后和邊遠農村地區的發展，另一方面作為一種城市發展政策，要為城市居民提供從大城市中遷移出來的動力，而電信供給必不可少。提供普遍服務是形成更加和諧的人口分布、從而促進地區協調發展的重要手段。電信普遍服務在促進落后和邊遠地區發展方面大有可為。偏遠的邊疆地區盡管有豐富的原生態綠色環保食品，如果借助寬帶平臺的B2C 等電子商務的發展，不僅能夠滿足城市消費者的個性化需求，而且能夠顯著增加邊疆地區農戶的收入。比如專門從事從農戶到消費者直銷的6688.com 公司，在新疆大力開拓特色農產品的內地銷售市場，將吐魯番的葡萄、和田大棗等特色農產品直銷內地，顯著增加了當地農戶的收入。事實上，這一領域還有廣大的發展空間有待開拓，正如6688.com公司的欣欣向榮發展一樣。

根據我國自然壟斷產業發展的總體水平和城鄉二元結構現狀，當前我國電信業普遍服務的內涵指的是為貧困地區和邊遠地區提供普遍接入，重點是農村居民提供基本的語音電話服務，開展寬帶村村通工程。當然，隨著經濟發展水平提高，普遍服務的內涵會相應的發生改變，比如近年來隨著寬帶在城市的普及，農村寬帶建設開始提上 寬帶中國 戰略的議程。而在發達國家，電信普遍服務則向貧困社區的高速度寬帶接入、三網融合等高級服務領域普及。

二、電信普遍服務的傳統實施機制

電信規制改革以前，在位廠商實施普遍服務的資金來源有兩個：一是政府的財政補貼，二是在位壟斷者的內部交叉補貼。

財政補貼。財政補貼是政府以公共財政資金、按照業務提供量和成本水平補貼提供普遍服務的運營商。財政補貼機制最大的問題是較高的社會成本或影子成本。補貼成本高的原因一是由于長途電話具有較高的需求彈性，大概為0.7；二是在長話服務上還存在其他賦稅如月租費（Hausman，1998）。而在發展中國家，公共資金的影子成本更高，一般認為至少在1.0 以上。隨著政府規模擴大引起財政支出日漸捉襟見肘以及對政府規模擴張的反思，財政補貼機制日漸萎縮，補貼方式更多的是采用企業內部業務交叉補貼。

企業內部交叉補貼。企業內部交叉補貼是指縱向一體化的壟斷運營商在其受規制的價格結構中，通過對具有潛在競爭性的、價格彈性較高的服務（如國內長途電話和國際長途電話、工商用電、鐵路貨運）收取較高的費用，用以彌補壟斷性的、價格彈性較低的服務（如市話、居民用電、鐵路客運服務）因低價格而造成的虧損。在形式上，交叉補貼分為業務補貼（縱向補貼）和地區補貼（橫向補貼）。前者是壟斷廠商通過在不同業務間的交叉補貼以保證低需求彈性產品或服務的供應，如長話補貼市話；后者是通過壟斷廠商不同地區間的業務交叉補貼來保證高成本和低需求地區的服務供應，如城市補貼農村。交叉補貼機制意味著對壟斷者所提供的不同服務的相對價格扭曲，即在需要提供補貼的服務上收入低于成本，而在沒有補貼的服務上則規定很高的加價。但是通過扭曲自然壟斷產品相對價格的方式來提供普遍服務是否最優值得商榷。

隨著自然壟斷的邊界逐步弱化，自然壟斷產業中真正具有成本劣加性的壟斷性業務日趨減少。而市場競爭的引入，則使普遍服務籌集資金的交叉補貼機制受到越來越大的沖擊。以交叉補貼方式實施普遍服務，在引入競爭后面臨三個問題：

第一，無效率的市場進入。即使新進入者的效率較低，根據現有的價格結構，只要進入者將價格定在略低于在位廠商的水平，由于競爭業務的高價格和高需求彈性特征，進入就是有利可圖的。因此交叉補貼下競爭業務的相對扭曲定價，鼓勵了市場的低效甚至無效進入，競爭市場并不能有效的發揮價格機制優勝劣汰的功效。

第二，原有的普遍服務實施機制難以為繼。隨著市場競爭加劇，競爭環節的定價將逐漸趨于邊際成本，競爭業務的市場參與者只能得到經濟利潤，縱向一體化經營的壟斷廠商為普遍服務提供補貼資金的某些高價格服務的稅基將趨于消失。這樣，在壟斷環節繼續維持低價格政策的情況下，尚未解除普遍服務義務的在位運營商必然全面虧損，難以持續經營。即便主導廠商能夠控制競爭環節的最終產品價格，但新近入者的 取脂戰略 也將會使最終產品的價格趨向邊際成本，從而使普遍服務難以為繼。

第三，交叉補貼扭曲市場競爭。當壟斷廠商實行縱向一體化經營、以內部業務交叉補貼的方式來提供普遍服務時，扭曲相對價格的交叉補貼定價為主導廠商驅逐下游競爭對手創造了條件，扭曲了市場競爭的性質和方向。

普遍服務的交叉補貼實施機制建立在獨家壟斷的市場結構基礎之上。它是以公共資金較高的社會成本或相對價格扭曲來實現的，供給效率低下。在自然壟斷產業引入競爭以后，競爭與基于交叉補貼的普遍服務相矛盾，因此需要適應自然壟斷產業的市場競爭格局，尋求滿足普遍服務的新機制。

三、引入競爭后的電信普遍服務基金制度

由于普遍服務的交叉補貼實施機制在引入競爭后的低效和不可維持性，為保證消費者（尤其是社會弱勢群體如偏遠地區、農村等地的消費者）能夠獲得基本的電信、電力、郵政等普遍服務，規制機構必須尋求與競爭性市場結構相適應的普遍服務實施機制。

根據阿科森-斯蒂格利茨定理（Atkinson and Stiglitz，1976），實現收入再分配的最好辦法是直接對收入或勞動力等要素征稅，而利用扭曲產品或服務的相對價格實現再分配是一種低效的政策。根據該理論，效率高、價格扭曲程度最小并且滿足競爭中性的普遍服務實施機制應該是對自然壟斷產業內所有運營商的收入進行直接征稅，而不是通過一般的稅收系統征收。普遍服務基金正是這樣的一種機制，它是指某一產業的所有運營商，不管其所有制性質如何，從事什么樣的業務，都要承擔普遍服務義務。通過對所有運營商按一定規則（如運營收入的百分比）收稅得到普遍服務基金，再將普遍服務基金統一轉移支付給實際承擔普遍服務義務的運營商，該運營商既可以是主導運營商，也完全可以是新進入者。這樣就可以避免利用一般稅收系統而產生較高的社會成本，同時由于所有競爭對手承擔同樣的普遍服務義務，因此不會與競爭機制產生矛盾。

普遍服務基金制度具有四個基本特征：競爭中性、程序透明、承擔者必須有效率和較低的運行成本。普遍服務基金制度既切合自然壟斷產業市場化改革的潮流，又能顯著的改善普遍服務的供給效率，不僅在發達國家逐漸普及，也開始運用于發展中國家的普遍服務改革。普遍服務基金制度由普遍服務的主體、普遍服務基金的融資和管理、確定補貼的數額等三部分構成。

四、我國電信產業的普遍服務基金制度建設

2004 年電信產業實施 村通工程 之前，我國的電信普遍服務即農村電話接入一直由固網運營商即原中國電信和南北分拆后的新中國電信和新中國網通承擔。2004 年1 月，工業和信息化部（原信息產業部）組織全國開展農村通信、推動農村通信普遍服務的 村村通電話工程（簡稱村通工程），開啟了電信普遍服務的新時代。村通工程的實施分為三個階段。第一階段是2004 2005 年，目標是實現郵電十五規劃中 全國95%以上行政村通電話 。第二階段是2006 2010 年，目標是繼續實施行政村通電話項目、增加農村電話普及率并將村通工程向自然村延伸，構建農村信息服務平臺和開發應 用農村適用信息資源，十一五 末基本實現全國 村村通電話，鄉鄉能上網 。第三階段是2011 2015 年，目標是推動電信普遍服務從 行政村通 延展到 自然村通，普遍服務內容逐步從語音業務擴展到互聯網業務，基本實現村村通寬帶。截止2013年底，行政村通寬帶的比例達到91%，20 戶以上自然村通電話比例達到95.6%，村通工程成效顯著、立竿見影。但是，應該看到，該工程的后續任務依然艱巨：一是全國仍有十幾萬個自然村和地處偏遠的邊疆海島未通電話，而漸進式分片包干推進方式決定了這些地區實施村通工程的建設和維護成本更高；二是農村普遍服務的需求已經開始走向互聯網和寬帶，尤其是2013年 寬帶中國 戰略的提出，將寬帶納入電信普遍服務的范圍，寬帶村村通提上議事日程，這對運營商提出了更高的要求。

《電信條例》第44 條規定，國務院信息產業主管部門可以采取指定的或者招標的方式確定電信業務經營者具體承擔電信普遍服務的義務 。現實中，電信普遍服務采取的是指定方式，即行業主管部門要求基礎運營商采取分片包干的方式來實施。分片包干的產權基礎是實施主體均為國有或國有控股企業，行業主管部門能夠以行政命令的方式強制運營商履行。分片包干是一種行政命令式的平均主義普遍服務實施方式，它沒有考慮到不同地區電話接入成本的差異，沒有考慮到運營商的承受能力，不利于運營商之間的公平競爭，尤其是不利于在電信競爭中處于劣勢的以固網經營為主的運營商。此外，分片包干在本質上仍是一種交叉補貼方式，即以運營商城市地區的盈利業務來補貼農村地區的虧損業務，會扭曲運營商之間的業務競爭。

《電信條例》第44 條規定，電信普遍服務成本補償管理辦法，由國務院信息產業主管部門會同國務院財政部門、價格主管部門制定，報國務院批準后公布施行 。但迄今為止，普遍服務成本管理辦法一直沒有出臺。十一五 期間，村通工程累計直接投資500 億元，其中中央財政補貼15.5 億元、地方財政補貼4 億元、電信企業自籌約480 億元，政府的財政投入極為有限，運營商是籌資主體。企業自籌資金中，中國電信累計投入資金近200 億元，每年維持已開通的村通網絡正常運營資金超過20 億元，中國聯通累計投資35.5 億元，中國移動累計投資約231 億元，企業之間苦樂不均。因此，為使我國電信產業的普遍服務具有可持續性和促進電信競爭，應當根據我國電信產業的發展水平和普遍服務目標，建立起具有資金保證和競爭中性的電信普遍服務基金制度，彌補普遍服務制度建設的短板。

根據普遍服務基金制度的關鍵要素，當前在我國建立電信普遍服務基金制度，其制度建設要點應該包括如下幾個方面：

第一，確定不同地區普遍服務的實施重點。根據我國區域經濟發展水平和普遍服務覆蓋面和覆蓋層次，以及 寬帶中國 戰略的要求，在前期電話覆蓋面基本達標的背景下，應該將普遍服務的重點轉向寬帶建設，積極推進寬帶鄉村工程。較發達地區在完成行政村通寬帶的基礎上推進光纖到行政村、寬帶到自然村；欠發達地區重點解決行政村寬帶覆蓋。對建設成本過高的邊遠地區、山區以及海島等，可以采用移動、衛星等無線寬帶技術解決信息孤島問題；對幅員寬廣、居住分散的牧區，推進無線寬帶覆蓋；對新規劃建設的成片新農村、農牧民安居工程，積極推進光纖到樓和光纖到戶建設。

第二，確定普遍服務的質量標準和定價原則。確定了普遍服務的內容后，規制部門要提出普遍服務的質量要求，明確普遍服務的供給標準。電信普遍服務的質量首先應滿足農民的基本通信需求，如通話、上網等。其次，電信普遍服務設施在技術上還應具有可拓展性，因為電信行業的技術變遷快，要求電信設施具有兼容性便于后期升級改造。這就意味著運營商不能因陋就簡，將城市淘汰的落后電信設施用于農村普遍服務建設。事實上，農村偏遠地區受極端氣候、地理等因素的影響，電信普遍服務對電信硬件設施的要求反而更高，如要求電信設施更具物理耐用性，能抵御極端天氣的影響。此外，還應明確普遍服務的定價原則。農村地區收入水平較低，要制定出適宜農民的資費標準，規制機構需要給予普遍服務運營商寬松的定價權。2014 年5 月，工業和信息化部、國家發展改革委員會等決定取消電信資費審批，電信資費將完全由（轉6 頁）（接9 頁）運營商自主調節，這為運營商在農村電信市場競爭提供了較大的價格空間。還應該看到，在一定條件下，質量與價格呈正相關性，即質量越高，則價格相對較高，反之亦然。政府要求電信運營商提供有質量保證的普遍服務，則普遍服務的價格也會比較高，但鑒于農民較低的收入約束，為此要么要求運營商采取靈活的定價策略，要么由政府提供補貼等方式，以實現普遍服務的質量與價格相協調。

第三，以競標方式確定普遍服務供應商。通過競標方式選擇最有效率的廠商提供普遍服務，可以有效的避免規制機構的信息劣勢，激勵運營商選擇最合適的技術開展普遍服務。我國的三大基礎運營商均有能力參與提供普遍服務。從技術水平來看，中國移動在移動通信技術方面的優勢明顯，在偏遠、人口密度低的地區采用無線通信技術實施寬帶接入，不失為一種性價比高的供給手段。但應指出的是，分片包干式的普遍服務供給方式所形成的路徑依賴，將會為競標制的引入制造障礙，比如分地區的固網業務壟斷使得在這些地區引入競爭勢必會遇到一些互聯互通、網間結算等方面的障礙。同時，還應該看到，盡管迄今為止我國尚沒有在任一行業的普遍服務實施中引入競標制，但作為一種市場化導向的普遍服務提供方式，在當前我國深化改革、強調發揮市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用的大背景下，相關規制部門、運營商應該具有壯士斷腕的勇氣，拿出真刀真槍的改革精神，將競爭機制引入到電信普遍服務的供給之中。

第四，確定電信普遍服務基金來源。電信普遍服務基金來源只能限于電信業的基礎運營商。為促進電信有效競爭，應該按照相同的標準，根據三大運營商的業務收入并參考利潤額，一視同仁的征收。這有助于平衡各運營商的普遍服務義務，為運營商的電信市場競爭創造公平的環境。至于通過競標制決定的普遍服務供應商，應該在普遍服務基金繳納和資金分配方面分開核算，便于監管和考核。此外，在必要時，還應該加強公共財政對普遍服務資金的支持，體現電信普遍服務的基本公共服務屬性。

電信普遍服務基金制度的建立不僅有助于推動電信普遍服務的可持續發展，促進運營商之間的公平競爭，而且作為市場開放程度最高的自然壟斷產業，電信普遍服務基金對電力、郵政、鐵路等行業的新型普遍服務機制建設也具有示范效應。

1.張昕竹.機制是實施普遍服務的關鍵.國家電網，2006（12）：22-23.

2.Atkinson A B and Stiglitz J., 1976, The Design of Tax Structure: Direct versus Indirect Taxation. Journal of Public Economics,6(1-2):55-75.