縣級政府推進政府購買服務的思考——以宜昌市夷陵區為例

陳俊玲 段萬兵

（宜昌市夷陵區財政局 湖北 宜昌）

一、探索與實踐

近年來，宜昌市夷陵區將 政府購買服務 作為加快政府職能轉變、加強和創新社會管理的重要措施，2014 年全區政府購買服務金額達到8900 萬元。

1.強化項目對接

一方面，堅持 先易后難、先點后面、逐步推廣 的原則，采取 部門申報、專家評審、政府審定 的方式，將與人民群眾利益攸關、社會關注程度高、社會基礎較好的公共服務項目，逐步納入政府購買服務范圍。另一方面，按照政府采購法等相關規定，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購等方式，從具備條件的社會力量中選擇承接主體，并對承辦主體實行動態管理，優勝劣汰。

2.強化預算統籌

各部門、單位購買服務項目計劃隨同年度部門預算一同編報，按規定程序批復后組織實施。政府購買服務支出原則上嚴格按照現行預算管理辦法，先編預算后支出，嚴格執行政府采購、集中支付制度，確保資金安全規范使用。對突發性應急事項，經區政府同意后可以先確定承接主體，再按照財政專項資金管理規定和 一事一議 原則，專項研究確定資金規模和來源。同時，出臺有利于公平競爭、事業發展的多項扶持政策，有效調動社會力量參與社會事業的積極性，引導培育壯大社會組織，提升服務能力。

3.強化過程管理

一是對已實施的 政府購買服務 項目均采取合同制管理辦法，對雙方的權利、義務，服務要求和違約責任等都做出了明確規定。同時，采取了嚴格的考核措施，制定詳細的考核方案和考核細則。二是對購買公共服務程序，財政全程參與監督，嚴格落實財政財務各項規定，確保流程公開、透明、規范。三是主動將政府購買的公共服務項目資金列入同級預算審計和財政監督檢查范圍，實行重點審計或專項檢查，確保預算資金規范管理和合理使用。

4.強化績效監控

一是監察、財政、審計等職能部門通力協作，對政府提供資金、社會組織承包服務、合同關系實現、社會組織獨立決策、獨立運作、承擔責任等方面進行跟蹤檢查，并對實施過程中發現的問題及時進行整改。二是合同期滿后，對政府購買服務項目實施情況進行績效評價，評價范圍包括購買主體購買服務的財政資金使用績效和承接項目的社會組織服務績效，評價結果向社會公開，作為資金支付和以后年度預算安排工作及繼續選擇承接主體的重要依據。

二、面臨的困難與問題

1.政府動力不足，不想買

縣級黨委政府和部門領導習慣于政府直接提供服務的傳統思維和行政模式，沒有準確厘清政府、市場和社會之間的關系，缺乏發揮市場力量改善公共服務、推進社會治理創新的責任擔當和改革魄力，把政府購買服務作為應急 之策, 拾遺補漏 之舉,導致政府購買服務工作研究不夠、指導不力、進展緩慢、社會公眾認知度不高。

2.服務主體薄弱，沒人賣

一是長期以來，地方政府一枝獨大，對社會組織的培育和發展存在著復雜和矛盾的認識，更談不上有針對性的扶持，社會組織生長和發展處于 猶抱琵琶半遮面的尷尬境地，導致天生發育不良。二是許多社會組織自身力量較為薄弱，制度不健全、行為不規范、自律作用不夠，自主性、自治性和服務性較差，難以按質按量承接政府的公共服務。三是部分行業協會和社會組織與政府和主管部門有著千絲萬縷的聯系，不利于公平競爭。四是個別社會組織把主要精力集中在盈利方面，甚至出現了欺詐或腐敗現象，導致民眾對社會組織的信任度不高。

3.購買力度不大，買的少

一是政府購買服務與財政預算管理的銜接不到位，有的縣級財政還未將政府購買服務所需資金納入公共財政預算框架之中，臨時性、應急性的色彩較濃。同時，政府購買服務 還未被列入政府收支分類科目，具體支出分散在業務經費、人員經費、三公經費等支出中。二是目前政府部門在購買服務方面做得較多的是將部分職能轉移給相關的行業協會，向行業協會支付一部分經費，其次是向社會組織購買社區服務，而在醫療衛生、文化教育、扶貧濟困、環境保護等公益活動領域的購買服務尚不多見。三是受益對象以工商企業、城鎮居民為主，而農民工、流動人員、下崗工人等弱勢群體受益較少。

4.制度建設落后，買不準

《政府采購法》對政府購買服務無限制性規定，政府購買服務可在《政府采購法》制度框架下進行。但目前多數購買服務仍屬于政府有關部門與相關社會組織直接協商或委托的結果，真正通過公開招標挑選承接公共服務社會組織的不多。同時，服務作為一種特殊商品，大多具有無形、成本不確定、周期長、專業性較強等特點，特別是公共服務項目，不僅要考慮服務項目本身的管理和操作特點，還要涉及社會評價、社會效益，復雜程度較高，需要專門配套政策制度及時跟進，才能保證政府購買服務工作順利進行。目前，采購服務范圍 和 服務標準 嚴重滯后，國內尚缺乏統一的采購公共服務名單范圍，什么服務可以采購、什么服務不能采購，各地自行其是，采購服務的評價標準也沒有統一、缺少量化指標、操作性不強。

5.監督管理不嚴，買不好

一是在購買公共服務的審批和落實過程中，絕大部分還沒有通過政府采購公開招標的方式來實施。由于缺乏公開競爭、購買雙方關系不對等，常常出現政府單向主導、濫用職權等問題，資金管理問題突出，違規、壟斷、暗箱操作、逆向選擇等現象多發。二是政府在與社會組織簽署購買服務合同時，雖然也包括了評估與監督內容，但科學性與針對性不足。特別是在購買服務的價格評估上缺少標準、隨意性過大，事后對社會組織公共服務水平與質量的評估也失于空泛與粗疏。三是獨立的第三方評估和監督機構也基本沒有建立起來，缺乏完善的監督和評估機制，使得一些社會組織在提供公共服務時有機可乘，以次充好，導致公共服務品質下降。四是現有評估體系對服務對象的意見重視不夠，缺少以服務對象為主體的績效評估。

三、對策與思考

1.轉變行政理念，確保 有人買

一是推進現代治理。政府不可能大包大攬社會管理和公共服務，必須改革政府投入方式，推行多元化的公共產品供給模式，建立政府與社會組織平等合作、相互尊重、優勢互補的多元共治模式。二是明確政府職責。政府要從公共服務直接生產者向間接提供者的角色轉換，工作重心轉移到了解公民公共服務需求、制定公共服務發展規劃、確定公共服務標準、加強監督管理等方面。三是強化政府責任。政府財力取之于民，要站在公共利益的角度行事，明晰服務項目的要求、期限以及效果，并且對項目的實施進行監控，防止低效率和欺詐行為。

2.扶持社會組織，確保 有人賣

一是推動社會組織登記管理制度改革，降低準入門檻，簡化登記手續，使大量民間發起的社會組織獲得合法身份，促進社會組織大發展。二是大力拓展社會組織發展空間，堅持在社會組織能夠有效提供的公共服務，原則上不再設立新的事業單位，不再增加新的事業編制，以此來 倒逼 政府各部門轉變職能，向社會購買服務。三是建立扶持發展機制，積極制定財稅扶持政策，為初創期的社會組織提供免費的辦公場地、辦公設施、小額補助、能力建設、組織架構、戰略規劃等服務。

3.強化制度建設，確保 買的對

一是國家要加快完善現行的《政府采購法》，把政府采購的范圍擴大到向社會組織購買的公共服務。加快研究制定政府購買社會組織公共服務的指導性目錄，明確政府購買社會組織公共服務的標準、種類、性質和范圍。二是縣級政府要履行好制度設計職責、購買監管職責和績效評價職責，結合實際研究建立政府購買服務的項目立項、經費預算、信息發布、招標方式、項目管理、績效評估等長效配套機制，將購買、委托、評估、認證、問責等諸環節納入相應的法定程序。三是社會組織要加強自身建設，健全內部規章制度，完善內部治理結構，提高專業人員素質，切實增強承接服務項目的能力。

4.強化資金保障，確保 有錢買

一是要加大政府購買服務經費的統籌力度，在公共財政預算中增加對購買公共服務的專門預算，將政府購買服務經費列入部門預算項目支出，細化到具體項目，并將 購買公共服務 作為財政支出經濟分類科目，使之向規范化、制度化方向發展。二是除了以政府財政資金支持為主之外，還應探索多元化籌集資金渠道，努力加大社會公共服務方面的投入，保障購買公共服務的長期可持續發展。三是立足本地市場狀況和實踐基礎，因地制宜拓寬政府購買服務范圍，將發展比較成熟、競爭比較充分的服務項目納入政府購買服務范疇，并根據公共服務的特性有針對性地選擇購買模式，進一步積累經驗。

5.強化監督評價，確保 買的值

一是績效評價。將政府購買服務納入預算績效評價的重要內容，制定科學細化的績效評價指標，建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。評價結果向社會公布，并作為是否停止購買、是否全額付款、是否繼續購買的重要依據。二是動態監控。建立政府購買社會組織服務的事后查詢和動態監控平臺，引入專業的第三方監督，及時發現問題、追究責任、采取補救措施以規避和降低各類風險。三是聯合監督。建立財政、監察、審計等部門聯合監督檢查機制，加強對政府購買服務的全過程監督。特別是要加強資金使用監管，防止資金被挪用、截留、侵占等，杜絕設租、尋租等貪腐行為。