PPP 項目的財政監管研究

侯昕宇

（云南省財政廳 云南 昆明）

一、PPP 模式及其衍生形式

PPP 模式下，公共機構與私人部門之間通過一系列的合同安排建立起 利益共享、風險共擔、全程合作的共同體關系。按照契約對項目各階段的不同安排，PPP 模式可以衍生出更多樣的融資形式。根據私有化程度的不同，財政部門應當有針對性選取管理路徑。對私有化程度較高的融資項目，要特別防范國有資產流失。

二、PPP 項目管理風險分析

PPP模式的優勢在于有利于財政跨年實現預算平衡，有利于推行公共項目財政投資預算權責發生制計量，有利于實現脫媒化直接負債融資。但PPP 模式作為一種新型融資模式，其要求的更高水平的國有資產和公共債務監管創新，對財政部門提出了新挑戰。基于我國PPP 模式成長的現實土壤，財政部門將要面對的PPP 項目融資監管風險如下：

1.易產生責權利邊界不清而導致的利益糾葛

PPP模式的潛力就在于發掘公共資源內在價值，并將其變現為融資能力和信用支撐。但由于其項目的實施建立在復雜的契約安排之上，一旦PPP項目監管出現缺位，極易導致官僚集團與商業機構合謀傾吐國有資產，轉嫁負債。另一方面，PPP 模式的越位監管，也可能出現政府以公共利益為名，侵害私人部門正當權益的情況，這也是目前社會資金投資PPP項目時最擔心的問題。

2.增加財政的隱性負債風險

PPP 模式善加利用能優化公共負債結構，其具有的表外融資操作能力，能將諸多資金推到監管和調控邊界之外再利用，同時也掩蓋了很多或有負債事項。

（1）公共部門需對某些項目承擔超出合同范圍內的責任，即法定責任。這些法定責任并不體現在民法調整下的文本條款中，是非契約責任，因此風險控制較為困難。要想在項目操作中厘清公共機構和私人部門的責任并予以鎖定困難較大，需要政府加強法律風險預警和文本建設。

（2）公共設施項目本身惠及公眾的屬性，導致即使政府能夠通過法律文本建設將公共部門風險與項目本身隔離開，實現項目的市場化運營，但并不能保證公共部門能夠完全免除對項目的最終救濟或維護運行責任。

（3）公共設施通常是通過公共產品平臺來間接提供給公眾的，這些平臺通常以國有企業的形式存在，如：電網公司、通訊公司、自來水公司等，他們是由公共部門運營的管網或渠道，負有購買或接受PPP 項目的責任，這些公共產品供給平臺最終還是要由公共財政對其承擔支持和保證責任。而這些責任非常隱蔽，但一旦發生將極大的影響公共債務秩序。

3.增加公共負債風險向系統性金融風險發展的概率

在監管中如未能清晰界定PPP 模式應用的邊界，其具有的軟性債務融資的特點，就極易破壞分稅制對地方政府的剛性預算約束，激發地方政府過度的投資沖動。因我國公共部門和金融機構內部在組織結構上責、權、利的嚴重不對等，使得地方政府這樣的融資沖動易被地方金融部門滿足，產生的不良資產問題就會通過金融機構的集權管理而傳導到上級金融機構，如各地的風險出現疊加而上的情況，將導致系統性風險而影響整個經濟運行，最終拖累全國人民。一些地方政府對此心知肚明，公開提出 借錢要借 四大銀行 ，還不上全國人民來分擔。

4.執行過程中的其他風險

公共項目簽訂合同后，履行需要較長的時間，大致包括建設、營運、維護、管理、移交等環節。當今社會瞬息萬變，不到10 年民眾的通訊工具就從固定電話到傳呼機再到移動電話，移動電話又從2G迅速發展到4G。1999 年昆明世界園藝博覽會時，城里隨處可見固定電話亭，可是現在幾乎看不到固定電話亭了。因此，如果公共項目當時預計的用途一旦不再被民眾需要時，各方的投入很可能血本無歸，原融資契約將無法履行。

而影響項目履行的風險因素復雜，有生態環境風險、政策變化風險、經濟風險、科技進步風險等因素。因此，PPP 項目需要進行更為科學嚴密的前期項目準備工作以防項目中途夭折。

三、應對復雜融資安排，加強PPP 項目管理的舉措

基于目前行政事業單位國有資產管理的框架，面對復雜融資安排，我們應當通過加強對行政事業單位及其衍生企業的監管，實現加強公共基礎設施管理的目的，具體應當采取如下舉措：

1.做好公共項目需求分析，防止盲目上項目

政府應當按照公眾的需求來投資公共服務和產品，防止盲目上項目，造成巨大的公共資源浪費。很多時候，人們認為只要財物沒有進個人的腰包就不是腐敗。其實不然，不科學的決策才是最大的腐敗，特別是公私合營的融資模式下，極其容易為了利益輸送而編造項目，或者為了貪功求大出現一屆政府大舉債，搞大項目，結果寅吃卯糧，下幾屆政府勒緊褲腰帶的情況。

不謀萬代者不足謀一時，不謀全局者不足謀一域。財政部門應當積極推進中長期財政規劃改革，把城鄉發展的短期目標和中長期訴求相結合，建立新的財政資金約束機制，完善決策制定程序。

當今是大數據時代，政府要分析公眾的需求不是難事，關鍵是有沒有群眾觀念，想不想讓群眾參與公共項目的預算編審。如果能在項目上馬前做好可行性分析和不可行性分析，充分揭示風險點，相信公共項目未來的融資之路就能走得順暢。

2.明晰產權和債權，加強資本運作管理

從資產負債表中可以看到，總資產=總負債+總所有者權益，也就是說要加強資產管理，就要同時加強公共債務管理和所有者權益管理。對行政事業單位及其事業單位衍生企業而言就是要加強政府負債管理和國有資本管理，強化產權意識，盤活國有資產。

從理論上說，資本運營即是指經濟主體將自身所擁有的各種生產要素或社會資源，通過兼并、收購、重組、參股、控股、交易、轉讓、租賃、特許經營等形式予以優化配置，以實現該經濟主體運營活動的目標。在公共項目中，資本運營的實質是指政府通過具體的公共項目將其所擁有的各類資本（如：財政資金、特許經營權、政策優待），不斷的與其它性質資本進行流動與重組，以實現其對社會資源的重新配置，進而達到公共效益和企業利潤最大化以及風險最小化的目標。

資本運作牽扯利益主體較多，明晰各方產權和債權是今后確定責權利的基礎。財政部門在其中應當做好產權登記工作，公共債務監管工作，為項目運作打好基礎。在整個資本運作過程中財政部門還應當進行項目的全生命周期管理，加強財政部門內部機構之間的配合。債務管理應當和公共資產建設、管理機構密切配合，共享信息，及時預警債務風險。同時，行政事業資產管理部門應當注重公共基礎設施的日常管理，從項目建設到投入運營都應當進行監測，注重監督項目的出租出借管理、特許經營權管理，全面加強對各種融資合同執行的監控，做好合同履行風險因素的分析。此外，財政部門還應當加強與工商、稅務、質監、國土資源等部門的合作，發揮各自對PPP 項目監管的優勢。

3.通過強化制度供給，提升依法理財水平

越復雜的融資安排，越需要完備的制度約束。在現有財稅體制和政治環境下，如果公私合營模式缺乏頂層設計，將產生危及財政安全，波及金融體系的風險。

（1）構建公私合營總體制度框架。各地應當根據當地實際情況確定公私合營的以下制度內容：

其一，劃定公私合營模式應用領域界限，明確特殊限制規定。如：PPP 項目應當主要為公共基礎設施項目，而涉及國家安全的項目不得采用公私合營的模式。

其二，私營部門準入標準和評標規程。以便公共部門有效選擇合作對象，并杜絕官商合謀形成的項目腐敗。

其三，公共資金和信用的介入方式與比例要求。

其四，公共部門尤其是財政部門在項目操作中的職責范圍。對財政部門監管維度的正確定位有利于預防財政風險，也有利于防止行政權力被濫用。

其五，公共部門與社會資本間、中央與地方政府間項目融資風險和利益分配機制。

（2）建設合同文本項目庫，為項目各個環節的設計提供專業指導。法律文本和合同體系建設是公私合營等復雜融資項目的核心，PPP 模式因項目特點而產生的變型模式和進一步創新是PPP 模式最吸引人的特質。采用標準格式化文本體系無疑將扼殺PPP 模式創新力。PPP 模式下的合同安排應當就如中醫為每個病人開不同的處方一樣，因地制宜的安排合同條款，但為了提高合同談判的效率，財政部門應當在總結各種PPP模式的基礎上，建立項目合同文本儲備庫，以便能模塊化的應用項目文本藍本和格式條款，以組合項目合同，創新運管模式。重點是按特許權性質和授予方式設計標準化的特許權協議范本，并事先進行風險量化分析，為指導公共部門訂立合同做好專業文本儲備。

（3）通過規范流程來控制風險，實現全面質量管理，提升項目績效水平。為履行好對PPP 項目的監管，財政部門應當建立有效的組織與機構保障機制，培養專門的人才服務融資項目管理，制定便于操作的規范流程，以避免程序性失當。

為提升PPP 項目的全面質量管理水平，應借鑒PDCA 循環即戴明環，來不斷改進財政管理的程式以提升項目績效。

4.政府預算及公共債務管理與PPP 項目的銜接

（1）建立與預算編審項目庫相銜接的PPP 項目庫。進入預算編審項目庫中的公共基礎設施項目應當進行滾動管理，在達到PPP 項目營運條件的時候轉入PPP項目庫，并向社會公示，以吸引社會資金投入。

（2）在預算和債務管理體系中嵌入PPP 模式公共項目的資本凈值管理。為實現項目資產負債的指數化，PPP項目中政府未來支出和補貼，以及預期收益等收支項目應當全部按照現值核算。并建立PPP 項目資產負債跨年度平衡表，按照項目對政府資源要求權的優先順序，處理好項目負債分級管理。

（3）建立PPP項目風險基金制度，確定風險基金比例和補償原則，達到既能有效覆蓋風險，又能有效隔離風險的目的。同時，對表外融資產生的隱性風險進行專門管理。

（4）做好理財規劃，與金融機構積極合作，利用金融資本較強的社會資金整合能力和風險分散能力，合理安排PPP 項目支出責任的時域窗口，做好預算的中長期規劃，實現預算年度平衡向周期性平衡的跨越。

5.提升不良資產的處置能力

財政部門作為PPP項目資產中公共投資部分的整體持有者，在項目形成不良資產時，應當對項目進行具體分析采取不同應對策略。

通常情況下政府應當尊重PPP模式市場化運行的準則，及時剝離不良資產，隔離風險。除項目存在流動性盤活的較大可能，可以根據公共利益需求情況進行注資挽回項目的情況外，財政部門應當按照市場法則讓失敗的項目進入不良資產處置程序。

在資產處置過程中，財政部門承擔的主要工作是資產的打包和定價。前者通過對資產殘值的整理，使得項目不良資產整體價值最大化，后者則通過價值評估和交易談判，使得不良資產能夠最大程度變現。財政部門還能采取建立PPP 項目專屬資產管理平臺，通過債務追償、重組等手段最大限度保全資產、減少損失。