關于預算外資金核算和管理改革的思考

楊愛民

（重慶市大足區財政局 重慶·大足 402360）

一、預算外資金核算管理體系的構建

（一）設置了體系化的會計科目及使用說明

《財政部關于事業行政單位預算外資金會計核算問題有關規定的通知》圍繞預算外資金的核算需要，在《事業行政單位預算會計制度》基礎上，在資金來源類增設“預算外資金收入”、“應繳財政專戶款”兩個總賬科目及“結余”“預算外收入”兩個科目，在資金運用類中增設“預算外資金支出”總賬科目及“服務收入”科目；并對“應繳財政專戶款收繳的會計核算單位收到代收的應繳財政專戶預算外資金時”等四種情況的會計處理進行了細致說明。該通知在基本框架方面為會計預算外資金的會計核算工作提供了具有一定操作性的制度依據。

（二）明確了“預算外資金要上繳財政專戶，實行收支兩條線管理”的思路

《國務院關于加強預算外資金管理的決定》明確規定“財政部門要在銀行開設統一的專戶，用于預算外資金收入和支出管理。部門和單位的預算外收入必須上繳同級財政專戶，支出由同級財政按預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃統籌安排，從財政專戶中撥付，實行收支兩條線管理。”明確了這個原則，而后《預算外資金財政戶會計核算制度》等制度對此進行了屢次強化或強調。

（三）強化了預算外資金的監督

對于監督問題，《國務院關于加強預算外資金管理的決定》的論述比較詳細，要求“各級人民政府要接受同級人民代表大會對預算外資金使用情況的監督。各級財政部門要加強對預算外資金收入和支出的管理，建立健全各項收費、基金的稽查制度，并會同人民銀行共同做好預算外資金賬戶的開設和管理工作。各級計劃（物價）部門要按照收費管理的職責分工，認真做好收費標準的審核工作，嚴肅查處各種亂收費行為。各級審計、監察等部門要根據國家政策和宏觀管理的要求，與財政部門協調配合，對同級各部門和下級政府預算外資金的財務管理進行監督檢查，促進資金的合理使用。”另外，《預算外資金財政專戶會計核算制度》及《國務院關于加強預算外資金管理的決定》等制度規范也有專門規定。

二、預算外資金核算管理體系存在的主要問題

（一）意識態度方面的問題

某些層級部門的人員往往把預算外資金認為是國家不能管控的資金，是純屬于單位自身而不用受國家財政管理的規章制度等方面約束的資金。對于某些層級部門的負責人員而言，甚至可能把這些資金當成自己口袋里的錢財，主觀地認為自己具有幾乎絕對的支配權。這種思想意識的存在，往往產生對預算外資金核算及管理工作的消極甚至是抵制態度，是系列問題產生的根源之一。

（二）執行落實方面的問題

執行落實方面問題的集中表現是違規操作現象嚴重。過渡性賬戶在相當范圍內存在，“預算外資金要上繳財政專戶”是預算外資金核算及管理的核心內容之一，不過在很多基層政府部門那里，往往保留了過渡性賬戶，致使部分預算外資金沒有足額、及時繳納，甚至可能避免繳納給財政專戶。兩條線管理部分落空，在很多基層政府部門，尤其是鄉鎮，往往將收到的預算外資金直接根據地方需要就地或經過過渡性賬戶坐支，而不是根據相關規定先上繳而后按照使用計劃支付，比如根據黑龍江省2002 年的審計發現“某鄉2000 年共征收社會撫養費和其它費用4.97 萬元沒有上繳，全部用于本鄉開支”。

（三）監督機制方面的問題

在實務層面，因為資金來源的特殊性、征繳模式的陳舊、票據管理的失范及這些主體的利益追求等因素，這些監督主體發揮作用非常有限。比如，各級政府及其下屬部門與這些部門內部的財會人員，同時是預算外財政資金的支配方及核算主體，自我監督的邏輯及其本身的利益導向制約了其監督力度不會太大；財政部門監督預算外資金核算及管理的載體是票據管理及預算外資金的決算，而其本身票據的失范削弱了財政監督發揮的應有作用。另外，因為在獲得審計基礎線索方面存在其他審計難以比擬的困境，其揭示的問題涉及面比較有限，發揮作用程度不容虛夸。

（四）體系本身的問題

當同一部門或單位同時涉及預算內資金和預算外資金的時候，兩種資金應該統一核算，對此《國務院關于加強預算外資金管理的決定》有明確規定“財政部門要建立預算外資金預決算管理制度。各部門、各單位要按規定編制預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃，并及時報送同級財政部門，對預算內撥款和預算外收入統一核算，統一管理。”在這種情況下，在核算管理方面應該做到二者的高度甚至最好絕對融合，這需要二者進行高水準的協調。預算外資金核算管理本身不僅要自身完善，而且要重視和預算內資金核算及管理的協調問題。對于二者，《國務院關于加強預算外資金管理的決定》強調“積極創造條件，將應當納入財政預算管理的預算外資金逐步納入財政預算管理”，但沒有注意到在沒有實現這個目的之前如何協調二者問題。

三、預算外資金核算管理體系的揚棄及思考

2010 年6 月，財政部頒發了《將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，規定“決定從2011 年1 月1 日起，將按預算外資金管理的收入全部納入預算管理”[]，并對政府收支分類科目進行了修訂。此舉被認為是預算外資金結束其歷史使命的信號，因此涌現出了許多以“預算外資金完成歷史使命”“杜絕小金庫告別預算外資金”“預算外資金完成歷史使命”為題目的宣傳文章。似乎，預算外資金及核算與管理問題不再存在。對此，筆者意見如下。

（一）依舊存在預算外資金

《將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》同時還說明納入預算管理的預算外資金管理收入“不含教育收費，以下簡稱預算外收入”，該項資金的撥付“由財政部門根據部門預算和用款申請，從財政專戶中核撥”。是年12 月頒發的《關于預算外資金納入預算管理后涉及有關財政專戶管理資金會計核算問題的通知》，對“未納入預算并實行財政專戶管理資金”進行了擴充性界定，認為主要包括“包括教育收費、彩票發行機構和彩票銷售機構業務費用”，在《財政總預算會計制度》基礎上增加了“財政專戶管理資金收入”“財政專戶管理資金收入”“財政專戶管理資金收入”三個會計科目，“增設財政專戶管理資金分部門收支情況表（見附件2）和財政專戶管理資金分科目收支情況表”[同12]。也就是說，在大部分預算外資金被納入預算管理中的同時，依舊有部分資金游離其外，并且存在以此為載體的核算體系。只是，具體概念和名稱轉化為“財政專戶管理資金”或“未納入預算并實行財政專戶管理資金”，預算外資金實際上依舊存在。

（二）預算內外資金核算管理問題并沒有解決

大量預算外資金被納入預算管理內，或許在很大程度上會解決預算外資金核算與管理的很多問題，起碼應該會緩和很多問題的嚴重程度。不過，不等于這些新進入預算內的預算外資金核算及管理在意識態度、執行落實、管理監督等方面問題完全消解，諸如執行層面的部分問題依舊存在，諸如管理監督方面的問題轉化為預算內的新的問題，另外預算內資金核算及管理本身也存在著新的問題。另外，如上段所言，預算外資金實際上依舊存在，預算內資金與預算外資金在核算與管理方面的協調難題也依舊存在，從預算外資金核算與管理方面來說依舊需要改變對這種協調忽視的態度，克服這個階段性的根本問題。

[1]財政部.將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知[J].財預[2010]88 號，2010.