以新預算法實施為契機加強文化事業單位預算管理

葉 苨

（中國愛樂樂團·北京 100000）

一、以完善預算編制、執行為契機，加強預算管理基礎工作

新《預算法》在“第一章總則”中，要求各級預算的編制、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制。并在“第四章預算編制”、“第六章預算執行”等章節對預算編制的科學性、預算執行的規范性等重大問題做出了明確而嚴格的規定。

近年來，文化事業單位預算管理水平逐年提高，但同時在預算編制、執行方面仍存在一些薄弱環節。在預算編制方面，預算編制的科學性、細化程度不夠，缺乏科學合理的預算定額體系和支出標準，項目的滾動管理還處于摸索階段；在預算執行方面，對預算嚴肅性認識不足，預算執行的約束力不夠，重要錢、輕管理的問題仍然存在，導致財政資金使用效益不高，不利于事業發展目標的實現。

為完善預算編制管理，一是做好單位內部定額標準體系建設工作。定額標準體系是實施全面規范、公開透明預算制度的重要內容，為推動實現文化事業單位主要業務活動規范化和標準化，進一步推動預算管理科學化和規范化，結合本單位工作職責、項目特點、業務活動，全面梳理內部標準編制需求，研究建立單位內部標準定額標準，并制定相關實施方案。二是加強單位內部項目庫建設，規范項目設置和管理。根據《財政部關于編制中央部門2016 年-2018 年滾動規劃和2016 年部門預算的通知》精神，要求建立中期管理框架，編制部門三年滾動規劃，合理確定部門支出限額，強預算約束力。文化事業單位應以此為契機，做實本單位內部項目庫，創新項目管理。建立健全預算項目全周期滾動管理機制，將本單位所有項目都納入項目庫管理，充實項目儲備，做好項目信息的管理和維護，充分發揮項目庫在預算編制中的基礎性作用。

為加強預算執行管理，一是科學合理編制預算執行計劃。文化事業單位要把財政部、上級主管部門關于預算執行的要求與單位業務工作計劃有機結合起來，統籌部署，既要體現年度中預算執行均衡性和完成全年預算執行任務的要求，又要突出重點，把項目支出預算，特別是重點項目支出預算作為編制預算執行計劃的重點。二是嚴格落實預算執行責任制。牢固樹立預算執行主體責任意識，建立預算執行逐級負責制，責任到崗、責任到項目，采取有效措施，嚴格按照預算批復、用款計劃、項目進度和規定程序執行。三是建立部門聯動機制。單位財務部門要與業務部門密切配合，及時追蹤項目進展情況，定期通報項目執行進度，加強重點項目督查，對執行進度緩慢的項目要約談相關負責人，共同推進預算執行工作。四是做好政府采購的前期準備工作。根據“應采盡采”的原則，認真編制政府采購預算和政府采購實施計劃，及時啟動公開招標采購項目的采購程序，所有非公開招標方式和進口產品采購項目及時按要求完成專家論證和申報工作。

二、以嚴格結轉結余資金管理為契機，提高預算資金使用效益

新《預算法》在“第四章預算編制”中，要求各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出;連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理。各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金按照國務院財政部門的規定辦理。

中央財政近年來對文化事業發展給予了大力支持，預算資金持續增長，為充分發揮財政資金效益，在加強文化事業單位當年財政撥款預算執行工作的同時，要著力加大結轉結余資金執行力度，不斷提高財政資金使用效益。一是認真做好盤活文化事業單位存量資金工作。區分存量資金類別，分析原因，分類處理，制定周密消化方案和措施，提高結轉結余資金管理水平，對不需按原用途使用的，按規定調劑用于本單位其他項目，確保及時消化完畢。二是規范權責發生制核算。根據《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發〔2014〕70 號）明確規定：“除國庫集中支付年終結余資金外，凡在總預算會計中采取借記‘一般預算支出’、貸記‘暫存款’科目方式核算的，一律按照虛列支出問題處理?！蔽幕聵I單位應當嚴格權責發生制核算范圍，控制核算規模，嚴禁違規采取權責發生制方式虛列支出，認真對以前年度按權責發生制核算的事項進行清理，按規定應當向上級主管部門報告。三是建立實施保障的督查機制。各事業文化單位要高度重視結轉結余資金管理工作，重點關注該用未用、使用績效低下等問題，發現問題及時糾正，對好的經驗和做法及時總結推廣，多管齊下、懲防并舉，既要注重事前預防、事中監控，也要注重事后督查和問責，形成齊抓共管結轉結余資金的良好局面。

三、以提出講求績效的原則為契機，推進預算績效管理工作

新《預算法》在“第一章總則”中，把“講求績效”作為各級預算應當遵循的基本原則；在“第四章預算編制”中，要求將上一年度預算執行情況、有關支出績效評價結果作為各級預算編制的重要依據之一；在“第六章 預算執行”中，要求各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價；在“第八章 決算”中，要求重點審查重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況。

文化事業單位應該切實使財政資金形成實在的公共文化設施、產品和服務，達到預期的政策效果，滿足了社會公眾對文化的訴求和期望。但由于文化事業單位的預算績效管理工作還處于起步階段，在實際工作中仍存在許多問題，制約了單位預算績效管理工作發揮實效。

為切實提高預算績效管理工作實效，促進預算績效管理的規范化、科學化，一是要科學設立預算績效目標及績效指標?？冃繕耸穷A算績效管理的起點，績效目標的質量關系到整個績效管理工作的水平。文化事業單位應當認真結合單位的職能職責、中長期發展規劃及年度工作計劃，在設置預算績效目標及績效指標時，努力做到內容完整、指向明確、細化量化、合理可行，科學描述預算資金的預期產出和效果，并與相應的預算資金額度匹配，從源頭上增強項目預算的可執行性。二是科學合理開展預算支出績效評價管理。績效評價工作應當科學、規范、真實、客觀，注重社會效益與經濟效益、定量指標與定性指標相結合，平衡好業務評價與財務評價的權重，建立兼顧共性與個性的評價指標體系。逐步探索建立績效評價專家庫。有的文化事業單位由于其文化業務的特殊性，例如樂團購置樂器對音色、音質、材質、輕重等技術要求，委托內部評審專家組成績效評價小組更有利于提高評價的科學性，但內部專家往往帶有成見，對于評價中發現的問題“見怪不怪”，并易做出合理化解釋。委托的中介機構由于不了解相關行業政策、行業標準及專業技術規范等有時無法滿足專業要求，但中介機構的優點在于能夠將問題擺出來，針對項目執行中操作不規范、管理不到位等問題提出建設性意見和建議，同時委托成本相對較高。應整合各方面資源，根據項目類別特點分類建立績效評價專家庫，供文化事業單位選擇使用。三是完善評價結果應用機制。將績效評價結果作為改進預算管理和科學安排以后年度預算的重要依據，逐步形成以績效目標管理為導向的事前預算分配機制；形成以“信息化、智能化”為依托的事中預算執行監控機制；形成以績效評價、評價結果應用為核心的事后預算監督機制。

四、以建立公開透明的預算制度為契機，強化預算監督工作

新《預算法》在“第一章總則”中，開章即提出制定本法的目的是為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展。并要求經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。在“第九章監督”中，要求對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開。在“第十章法律責任”中，為保障預算信息的有效公開，規定對于未依照本法規定對有關預算事項進行公開和說明的，將對有關負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。

文化事業單位作為公共服務組織，其本身具有服務性、公益性、非營利性等特點。然而，隨著文化事業單位改革的推行，國家逐步減少對文化事業單位的財政資金支持，擴大單位自主權限，鼓勵自負盈虧、創收與個人獎勵密切掛鉤。一些文化事業單位利用相關法律、制度的漏洞，濫用國家賦予其的自主權限，一味追求自身利益而忽視服務對象的利益，忽視社會的利益。文化事業單位預算監督存在著監管盲區和薄弱之處。

通過預算法來規范與推進文化事業單位預算的運行過程以及審查監督情況的公開，從而加強財務監督工作，建立健全財務監督工作機制，促進文化事業單位嚴格遵守國家財經法紀，加強和規范財務管理，提高預算管理水平，保證資金和資產安全，提高財政資金使用效益，同時推進黨風廉政建設，充分表明我國預算管理民主化的進程進一步加快。一是加快預算監督制度建設。完善規章制度，制定本單位預算監督管理制度，明確監督主體、監督內容、監督方式、違規處理等事項，增強制度的可操作性、可執行性；根據監督工作內容和業務環節，制定內部操作規程，理順工作職能，優化崗位設置，促進預算監督工作制度化、規范化。嚴格執行規章制度，避免制度規定流于形式，真正做到執制必嚴、違制必究；做好制度宣傳工作，使單位負責財務工作的領導和工作人員了解掌握預算監督的規定，強化預算執行主體責任，確保監督工作抓出實效、抓出影響力。二是健全預算監督工作機制。完善動態監督運作機制。全程監督預算管理各個環節，深入核查重大事項，迅速糾正查實問題，嚴格處理違規事件，即時通報違規情況，跟蹤監督問題整改，加強案例警示教育，形成事前事中有效控制、事后跟蹤問效的預算監督模式。建立多層次的互動機制。文化事業單位的預算監督從監督主體說包括內部監督和外部監督兩種形式，要堅持內部自律與外部監管相結合的原則，調動主管部門強化預算執行監管的積極性，多策并舉，使預算監督取得實效。促進預算編制、預算執行更加科學規范。三是加強預算監督結果的運用。實施預算監督工作應當與財務管理相結合，將監督結果作為預算和投資安排的重要參考依據，根據監督結果完善相關管理制度，加強財務管理。