如何強化行政事業單位內部控制

鄒 英

（長沙市人民檢察院 湖南·長沙 410000）

《行政事業單位內部控制規范（試行）》于2014年1月1日正式實行，標志著行政事業單位內部控制改革的熱潮開始，我國行政事業單位內部控制逐步走向規范化。規范我國行政事業單位內部控制是適應新常態、提高單位管理水平和風險防范能力、維護社會公眾利益的重要手段。但從2014年、2015年行政事業單位財務舞弊、貪污案件來看，我國行政事業單位內部控制還比較薄弱，作用未完全發揮，日常經濟活動的風險防范能力和管控能力不足。本文立足于分析行政事業單位內部控制的現狀，針對出現的問題，結合筆者實踐工作經驗，提出自己看法和見解，以期能對強化行政事業單位內部控制有所幫助。

一、事業單位內部控制簡介

（一）概念和內涵

事業單位內部控制，根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》的規定是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。具體來說，是指行政事業單位制定和實施一系列有效的控制方法措施和程序，例如不相容崗位分離、相互監督等，旨在提高行政事業單位會計信息質量，有效執行法律法規和各項管理規章，進而提高行政事業單位各項經濟活動的效率和質量，確保公眾財產的資源配置效率。它是隨著行政事業單位一系列風險而產生的，即行政事業單位日常經濟管理活動中不合規定的行為和效率低下的行為，例如不符合法律法規的“白條抵庫”、無監督機制等。隨著經濟活動的頻繁，我國行政事業單位往往面臨著管理層和業務層面的各種風險，為了提高行政事業單位廉潔、高效的公共行為，促進管理的現代化水平，迫切需要強化內部控制。

（二）行政事業單位內部控制的特征

相比較企業而言，行政事業單位內部控制有諸多的“獨特”之處，具體而言，主要有：（1）內部控制的目標有所不同，側重于保證公共服務的效果和效率，這是由行政事業單位占有一定的公共資源，必須實現服務社會公共服務的動態目標，關注企業的營利目標不是側重點，而企業的內部控制目標卻側重于營運目標的實現，側重于經營效益的最大化；（2）內部控制的起止點不同，行政事業單位開展活動的起止點是預算管理，預算管理的相關內容在行政事業單位有著相應的法律基礎，是國家法律法規的重要組成部分，是行政事業單位財務收支計劃的主要手段，但是對于企業來說，預算管理僅僅是內部財務管理的工具，其作用范圍僅僅局限于企業內部的經濟資源的優化配置；（3）績效評價的側重點不同，行政事業單位內部控制的主要目標是公共服務提供的效果和效率，那么績效評價就是在考慮投入和產出比例的基礎上重點強調公共服務目標的完成，強調行政管理行為的功能和效果，企業確實強調資產的運營效率，強調投入產出比例，實現企業價值的最大化；（4）從風險規避角度來說有所不同，現代企業由于盈利性質，往往正常情況下無法接受高風險，對于無法降低和分擔的高風險，就可以采取風險規避措施甚至是退出所在的領域，但是對于行政事業單位來說，內部控制可以容忍的風險程度不同，一般認為可以分為三種風險控制方式，無選擇承擔風險、有選擇降低風險和無條件規避風險三類。例如，對于社會保險基金運營類的事業單位，由于歷史轉制等體制原因形成了隱形負債，對于社保基金的巨大缺口，相關的風險控制方式就是無選擇承擔風險，對社保基金的投資也就成為了一種必須。

二、從“表哥”、“房叔”看我國行政事業單位內部控制的現狀

（一）相關案例

2012年被曝光的“表哥”楊達才，在達到延安特大交通事故現場后進行慰問仍然面帶微笑，此后被爆出其擁有諸多名表，在被雙規后查出其個人存款超過900萬，私藏現金700萬以上，認知期間嚴重涉嫌違紀、巨額財產來歷不明罪、受賄罪。“表哥”由于數量較多的名表而爆出違紀違法情況，“房叔”蔡彬作為原廣州城市管理綜合執法局番禺分局政委，因受賄罪被查出，其起因是爆料出其有20多套房產，后來經司法機關查出“房叔”受賄275萬元。“表哥”和“房叔”所在單位均拒絕過申請人要求公開當事人工資信息的申請，均折射出行政事業單位內部控制的薄弱。還有一種典型的現象就是“白條抵庫”，即用白條套取現金。據審計署查出的相關案件來看，某單位銀行賬戶存在432萬元的短缺，進而在出納的保險柜里面找到30多張“白條”，合計金額為432萬元，錢哪去了呢？原來這些“白條”均是該單位的行政處副處長簽字所寫，出納和會計均無法拒絕領導的“指示”，該副處長將所套取的資金全部用于網絡賭球。每年曝光的違法違紀事件均折射出行政事業單位內部控制環境不好，內部結構設置不合理，缺乏內部監督，權責匹配不科學，貨幣資金管理松散等問題。

（二）我國行政事業單位內部控制存在的問題

1.從控制環境來說，領導內部控制意識不強，單位文化不健全。行政事業單位領導對內部控制的重視程度，直接影響到內部控制的實施是否有效。重視內部控制的行政事業單位領導，往往法律法規紀律意識強，杜絕忽視或者規避特定控制措施或者程序。但是如果行政事業單位領導對內部控制不夠重視甚至是忽視，例如“房叔”，利用職務之便收受賄賂，忽視行政法規法紀。影響內部控制環境的另一個因素是單位的文化建設。例如行政事業單位對人才的激勵和輪崗制度。上述白條抵庫案例中，關鍵崗位，會計和出納從未輪崗。行政事業單位的文化建設很重要，會促使單位形成共同的思想、作風、價值觀念和行為準則，可以極大地提高內部控制的效果。目前有些行政事業單位文化建設匱乏，源于“人治”模式，變成了“用公家的錢，辦自己的事情”。

2.從內部控制活動來看，內部控制活動不嚴格，缺乏科學性。行政事業單位的內部控制活動有很多，例如不相容崗位的分離、貨幣資金的盤點、對賬、內部授權和審批、信息內部公開、會計控制等等。有些行政事業單位假發票現象很嚴重，都反映出控制活動在設計和落實環節均為遵守嚴格的程序，設置缺乏科學性。內部控制活動是一套體系，針對不同的部門設置，如果內部控制的某一個部門或者環節松散，就無法形成一個科學的、嚴格的內部控制體系。例如，管理部門制定的年度預算，財務部門負責執行，但是各個職能部門就必須在財務部門執行預算中提供必要的幫助，例如基礎營運數據等，才能避免預算執行的脫節。還有一個問題就是有的行政事業單位的內部控制與實際是脫節的，內部控制并沒有隨著市場經濟以及單位自身的變革而改革或者變化，使得內部控制“名存實亡”。

3.從內部監督來看，我國目前有些行政事業單位內部監督不到位，監督不嚴實，存在“人控”現象。我國行政事業單位本來就存在產權關系模糊的問題，使得“人控”現象泛濫，行政事業單位在擁有巨大的公權力的同時，外部約束力量較為薄弱，就得依靠內部監督。但是我國行政事業單位內部監督的現狀是監督機構設置不到位、獨立性不強、監督力度不夠。首先來看看監督機構的設置，有的行政事業單位沒有內部監督機構，有的雖然設置了，但是獨立性不強，例如內部審計部門和紀檢監察部門往往處于雙重領導，獨立性大打折扣。其次來看看內部監督的力度，由于獨立性不強，內部監督的力度不足也就成為內部控制執行的阻力，就內部審計來看，審計頻次低，審計范圍窄，有時候內部審計就是過場而已，即使發現了問題，也沒有嚴肅處理甚至只是成為了審計報告紙上的問題，使得監督機制虛設，滋生了官員干部的腐敗思想。

三、加強我國行政事業單位內部控制的建議

（一）我國行政事業單位內部控制強化的原則

1.由于行政事業單位的特殊性，內部控制的活動設置必須和行政事業單位具體情況相結合，主要涵蓋事業單位的預算、收支、政府采購、資產管理、項目建設、債務管理、經濟合同的訂立以及執行等。

2.內部控制規定要注意整合行政事業單位業務管理規定和行業財務規則，提高內部控制規則規范的可操作性，例如要規定“做什么”，增加具體的內部控制措施，即“怎么做”，力求體系完整，操作性錢，有利于促進內部控制各項措施的到位、有效實施。

3.突出內部監督的地位，力求內部監督和外部監督形成合力。內部監督是內部控制有效實施的重要保障，強化內部監督可以堵塞內部控制中的漏洞，促進內部控制有效執行，達到內部控制應有的作用。

（二）強化我國行政事業單位內部控制的建議

1.提升負責人內部控制意識，建立并優化單位文化，營造良好的內部控制環境。行政事業單位內部控制能否有效開展，很大程度上取決于單位負責人即一把手的態度和意識，要讓負責人意識到內部控制的重要性，意識到內部控制失效帶來的風險，才能在行政事業單位內部建立良好的內部控制制度和措施。單位負責人一旦重視，就會營造良好的單位文化，使得整個單位都自覺遵守內部控制制度并實行，內部控制制度才有了良好的環境。

2.科學設計，有效落實控制活動。針對我國行政事業單位控制活動不嚴格的問題，要做到不相容崗位必須分離，例如出納和會計、保管人員和記賬人員的分離，監督人員和執行人員的分離等等，一定要做到決策、執行、監督三權分立；避免一言堂，做到決策和會簽制度，明確各個崗位的職責，明確內部授權和審簽制度；實行歸口管理，權責分明；嚴格執行要預算制度，發揮預算的事前計劃、事中控制和時候反饋作用；采取有效的內部控制措施保護財產安全；單據控制、信息公開也不能落下。

3.單獨設置內部控制智能部門，和內部監督部門形成合力，同時也要借助外部監督力量，提高監督力度。筆者認為有條件的單位可以單獨成立內部控制職能部門，負責內部控制的組織協調工作，這也是從組織上保障內部控制的建設和實施。充分發揮內部審計和內部紀檢部門的作用，提高內部監督的獨立性，加大監督力度，落實監督結果，注意信息公開與外部監督形成合力。

[1]劉會娜.行政事業單位內部控制風險的治理[J].經營與管理，2015，（5）.

[2]蔡秀媚.行政事業單位內部控制建設難點和解決對策[J].中國集體經濟，2015，（13）.