新疆主體功能區劃及推進中阻力淺析

李慧玲 馮懷珍

（新疆師范大學商學院，新疆 烏魯木齊 830054）

一、引言

主體功能區構想最早是于2002年國家《關于規劃體制改革若干問題的意見》中提出的。在2011年全國兩會上通過的國家“十二五”規劃綱要中，主體功能區正式上升至戰略層次，按照全國經濟合理布局的要求，規范開發秩序，控制開發強度，形成高效、協調、可持續的國土空間開發格局［1］。

編制和實施好主體功能區規劃是關系到國土開發全局和現代化建設的戰略任務。作為8 個試點省區之一，2006年，新疆維吾爾自治區與新疆生產建設兵團同步開展了省級層面主體功能區劃基礎研究試點和主體功能區規劃編制工作。其中，《新疆維吾爾自治區主體功能規劃研究》由中國科學院新疆生態與地理研究所承擔，《新疆生產建設兵團主體功能區規劃》由兵團發展改革委員會牽頭，開展了兵團南疆墾區和邊境墾區主體功能區發展方向、功能定位及政策研究，按照國家的技術規程進行了主體功能區基礎研究工作。在與《全國主體功能區規劃》充分銜接、廣泛征求各界意見的基礎上，《新疆維吾爾自治區主體功能區規劃》和《新疆生產建設兵團主體功能區規劃》（以下簡稱規劃）分別于2013年6月和2013年2月正式發布實施［2］。這就意味著，未來新疆要根據優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，確定開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。

從“十一五”規劃綱要提出進行主體功能區規劃至今，對于主體功能區的研究日益增加，主要集中在以下方面：國家發改委宏觀經濟研究院國土地區所課題組（2006）對我國主體功能區劃分的理論框架進行了構建，提出了劃分的原則、劃分的層級與單元、劃分的標準與指標體系以及分類政策的設計重點等問題；張可云（2007）認為在劃分單元的選擇上，應以鄉為基本空間單元來劃分主體功能區；李軍杰（2006）提出了主體功能區劃分的基本思路，設計了功能區劃分指數；魏后凱（2007）認為不同主體功能區不應追求統一的評價指標體系；高國力等（2008）對優化開發區和重點開發區的基本特征進行了詳細探討和分析，并重點研究了各種功能區的分類政策；王建軍等（2011）基于綜合評價的方法對廣東省各個縣市的主體功能區進行了實證評價分析；杜黎明（2008）、梁佳（2013）、成為杰（2014）等討論了主體功能區戰略下政策問題。對于新疆主體功能區建設問題，李慧玲（2008）分析了邊疆地區主體功能區的特殊性，并以新疆為例探討了劃分指標；龔新蜀（2010）將新疆主體功能區劃分為Ⅰ類重點開發區、Ⅱ類重點開發區和限制開發區三類地區進行定位分析；陶靜（2010）討論了新疆限制開發區的產業發展問題；王強（2012）針對新疆干旱區水資源耗散特點，經實證分析認為可利用水資源潛力空間分布特征更適宜作為新疆主體功能區劃分中可利用水資源的評價指標，這都為本研究的主體功能區劃分提供了參考。

二、新疆主體功能區劃分的實踐

（一）重點開發區域

新疆重點開發區域分為國家層面重點開發區域和自治區層面重點開發區域，兵團重點開發區也區分了國家和兵團兩個層面。共涉及新疆59個縣市和兵團4 個師。

1.國家層面重點開發區域

天山北坡地區是《全國主體功能區規劃》確定的國家層面重點開發區域。該區域位于全國“兩橫三縱”城市化戰略格局中陸橋通道的西端，涉及23 個縣市，自東向西依次為哈密市的城區、吐魯番市的城區、鄯善縣的鄯善鎮、托克遜縣的托克遜鎮、奇臺縣的奇臺鎮、吉木薩爾縣的吉木薩爾鎮、阜康市、烏魯木齊市、五家渠市、昌吉市、呼圖壁縣的呼圖壁鎮、瑪納斯縣的瑪納斯鎮、石河子市、沙灣縣的三道河子鎮、奎屯市、克拉瑪依市、烏蘇市、精河縣的精河鎮、博樂市、伊寧市、伊寧縣的吉里于孜鎮、察布查爾縣的察布查爾鎮、霍城縣的水定鎮與霍爾果斯經濟開發區。

國家層面重點開發區域的功能定位是：支撐新疆經濟增長的重要增長極，落實區域發展總體戰略、促進區域協調發展的重要支撐點，新疆重要的人口和經濟密集區。

新疆生產建設兵團中國家層面重點開發區域，是指天山北坡經濟帶①天山北坡經濟帶為隴海—蘭新經濟帶的重要組成部分，亞歐大陸橋貫穿整個經濟帶，在全國具有“通東達西、承北啟南”的地緣優勢。涉及兵團烏魯木齊—五家渠片區、石河子片區、奎屯片區、博樂—塔斯爾海片區、伊寧—可克達拉片區和哈密—黃田片區，是兵團經濟社會發展的核心區域。

該區域功能定位為：兵團對外開放的重要窗口和進出口商品加工集散地，兵團和天山北坡經濟帶優勢產業集聚區、能源利用和優勢礦產資源轉換加工基地、優質農產品深加工基地，帶動兵團發展的主導力量和促進天山北坡經濟帶發展的中堅力量。

2.自治區和兵團層面重點開發區域

（1）自治區層面重點開發區域。天山南坡產業帶。地處天山南麓、塔里木盆地北緣，位于南疆鐵路和314 國道發展軸。該區域的功能定位是：建成國家重要的石油天然氣化工基地，新疆重要的煤炭生產和電力保障基地、裝備制造基地、鋼鐵產業基地、農產品精深加工基地、紡織工業基地，著力增強對南疆經濟的輻射帶動作用。

喀什—阿圖什重點開發區域。地處塔里木盆地西南緣，位于絲綢之路中國境內南、北兩道在西端的總匯點。包括喀什市、阿圖什市城區、疏附縣的托克扎克鎮和疏勒縣的疏勒鎮。該區域的功能定位是：面向中亞、南亞的民族特色產品生產加工基地和物流中心。

和田重點開發區域。地處昆侖山北麓、塔克拉瑪干沙漠南緣，位于喀什和田鐵路東端，包括和田市與和田縣的巴格其鎮。該區域的功能定位是：南疆區域性經濟增長中心、新疆特色產業基地、新疆旅游南線的重要節點，新疆連接青海、西藏的交通樞紐和向西開放的重點區域。

自治區重點開發區域還包括塔城市城區、額敏縣的額敏鎮、托里縣的托里鎮、裕民縣的哈拉布拉鎮、和布克賽爾蒙古自治縣的和布克賽爾鎮、鞏留縣的鞏留鎮、尼勒克縣的尼勒克鎮、新源縣的新源鎮、昭蘇縣的昭蘇鎮、特克斯縣的特克斯鎮、烏什縣的烏什鎮、柯坪縣的柯坪鎮、溫泉縣的博格達爾鎮、巴里坤哈薩克自治縣的巴里坤鎮、伊吾縣的伊吾鎮、木壘哈薩克自治縣的木壘鎮以及這些縣市內重要的工業園區。這些城關鎮與工業園區是承載人口集中與經濟活動的點狀區域，通過吸引人口、集聚產業、創造經濟增長來支持所在縣市實現自治區重點生態功能區的主體功能。這類區域的功能定位是：推進新型工業化、農牧業現代化、新型城鎮化的重要區域。

（2）兵團層面重點開發區域。主要是天山南坡墾區中的的部分城市城區和點狀分布的師部城區，包括阿克蘇—阿拉爾片區，庫爾勒—鐵門關片區，第三師師部、喀什經濟開發區兵團分區和第十四師師部，是兵團在南疆推進城鎮化、工業化的主力軍。

（二）限制開發區

1.農產品主產區

農產品主產區主要包括天山北坡主產區和天山南坡主產區，涵蓋了全疆的國家級農產品主產區縣（市）。天山北坡農產品主產區要建設優質糧油、棉花、畜產品和設施農業產業基地；天山南坡農產品主產區要建設特色林果、棉花產業基地。

農產品主產區的功能定位是：保障農牧產品供給安全的重要區域，農牧民安居樂業的美好家園，社會主義新農村建設的示范區。

2.重點生態功能區

重點生態功能區分為四種類型：水源涵養型、水土保持型、防風固沙型和生物多樣性維護型生態功能區。新疆重點生態功能區由12 個功能區構成，其中包括3 個國家級重點生態功能區：阿爾泰山地森林草原生態功能區、塔里木河荒漠化防治生態功能區、阿爾金山草原荒漠化防治生態功能區，以及9 個自治區級重點生態功能區，最終形成“三屏兩環”②“三屏”即阿爾泰山地森林、天山草原森林和帕米爾—昆侖山—阿爾金山荒漠草原三大生態屏障，“兩環”即環塔里木和準噶爾兩大盆地邊緣綠洲區。以“三屏兩環”為骨架，以塔里木和準噶爾兩大盆地內的限制開發區域為支撐點，以及以點狀分布其中的森林公園、地質公園、風景名勝區、主要水源地、重要濕地等為重要組成部分，形成保護“三屏”、建設“兩環”的新疆生態安全戰略格局。的生態安全戰略格局。限制開發的重點生態功能區涉及53 個縣（市、區），總覆蓋面積118.124 萬平方公里，占新疆總國土面積的70.95%。

重點生態功能區的功能定位：保障國家及自治區生態安全的主體區域，全疆乃至全國重要的生態功能區，人與自然和諧相處的生態文明區。

（三）禁止開發區

禁止開發區包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園等共有107 處，涵蓋新設立的省級以上自然保護區、風景名勝區、地質公園、重要濕地、濕地公園、水產種質資源保護區等，自動進入新疆禁止開發區域名錄。根據規劃附錄，禁止開發區覆蓋國土面積為23.369234 萬平方公里，占新疆總國土面積的14.04%。

禁止開發區域的功能定位：自治區保護自然文化資源的重要區域，珍稀動植物基因資源保護地。

三、新疆主體功能區戰略推進中的阻力分析

（一）兵團與地方主體功能區建設的“交錯”

在特殊的歷史背景下，只有新疆仍然保留了生產建設兵團建制，兵團作為中央直屬的正省級單位，和新疆維吾爾自治區是平級的行政單位。但在地域空間上，地方與兵團縱橫交錯、交織在一起。兵團下轄14 個師，174 個農牧團場、l805 個工交商建企業，分布在全疆15 個地、州、市境內。《新疆維吾爾自治區主體功能區規劃》和《新疆生產建設兵團主體功能區規劃》是對各自國土空間的規劃，由于自然地理格局的內在關聯性，很難對同一個功能區區別開進行規劃與建設。

以國家級重點生態功能區——塔里木河荒漠化防治生態功能區為例，其覆蓋范圍既包括阿瓦提縣、阿克陶縣、阿合奇縣、烏恰縣、英吉沙縣、澤普縣、莎車縣、葉城縣、麥蓋提縣、岳普湖縣、伽師縣、巴楚縣、塔什庫爾干塔吉克自治縣、墨玉縣、皮山縣、洛浦縣、策勒縣、于田縣、民豐縣地方地域，又涵蓋了第一師的3 團、第三師的圖木舒克市、42 團、43 團、45 團、46 團、48 團、莎車農場、葉城牧場、伽師總場、托云牧場、東風農場以及第十四師的47 團、224 團、一牧場、皮山農場兵團地域。在這一個生態功能區區域內，既有地方與兵團的交錯，又涉及多個地州和不同師，這類兵團與地方“交錯地帶”的建設面臨很多困擾。

（二）生態補償機制的缺失

新疆是我國重要的生態屏障，又是生態欠發達地區，正面臨著土地荒漠化，草原退化、沙化嚴重，大氣、土壤等污染，生態系統整體功能下降等問題。主體功能區戰略的實施，就是為從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，促進資源節約和環境保護，應對和減緩氣候變化，實現可持續發展。從新疆的主體功能區劃來看，限制開發區中重點生態功能區和禁止開發區占國土面積分別達70.95%和14.04%。新疆為全國提供生態產品、保障生態安全的意義遠遠高于其開發的意義。

新疆生態補償機制還很零散、不規范，沒有形成完善的生態補償機制［3］。如果限制開發區和禁止開發區提供的生態產品不能得到合理補償，補償標準沒有明確的計量方法等，無法使其分享經濟發展帶來的成果，會影響這些地區生態建設的積極性。規劃盡管提出了要按主體功能區要求和基本公共服務均等化的原則，深化財政體制改革，完善公共財政體系，但沒有細化的可行性方案。

（三）規劃政策體系不具體、缺乏可操作性

規劃當中宏觀的確定了“9＋1”政策體系，即財政政策、投資政策、產業政策、土地政策、農業政策、人口政策、民族政策、環境政策、應對氣候變化政策和績效評價考核。配套政策是引導市場逐步形成主體功能區建設的關鍵，但在落實《規劃》中提出的政策時，還需要制定詳細的實施細則、具體政策和配套措施［4］。例如：規劃中的財政政策提出：“區本級財政在均衡性轉移支付標準財政支出測算中，應通過明顯提高轉移支付系數等方式，加大對自治區級重點生態功能區的均衡性轉移支付力度”，這是一個較重大的調整，但在實際操作中如何執行？“明顯提高轉移支付系數等方式”應該如何執行、具體的比例如何？諸如此類“加大投入力度”、“大幅度提高”、“最大限度”、“要強化”等措施，由于未能明確相關配套政策和各部門之間的溝通、配合機制，導致主體功能區規劃很難形成合理分工、溝通協調、相互促進的政策體系。

（四）現行績效考核制度與主體功能區理念有沖突

限制開發區中農產品主產區涉及新疆23 個縣（市、區），重點生態功能區涉及53 個縣（市、區），這就涉及了新疆絕大多數縣（市、區）。長久以來形成的新疆地州市、縣市區政績考核偏重于把地區生產總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，導致地方政府為了政績不惜以犧牲生態環境為代價來實現經濟增長，這與主體功能區的建設要求相矛盾。

（五）不同主體功能區間的沖突

不同主體功能區遵循不同的發展路徑，決定了不同的發展重點和目標，區域內經濟的發展一旦打破勻質的狀態，接下來便是極化作用所帶來的集聚效應。從新疆主體功能區大體的劃分結果來看，經濟發展基礎好、資源環境承載力強、發展潛力大的天山北坡地區和天山南坡地區劃分為重點開發區，而生態環境脆弱、偏遠落后的南疆三地州和沿邊高寒地區的大部分區域劃分為限制開發區和禁止開發區。僅從發展現狀的差異來看，似乎是“重點發展區往往是發展較好的地區、限制開發區往往是偏遠落后地區”。這將擴大區域間的不協調，不利于少數民族地區經濟發展和社會穩定。

四、推進主體功能戰略實施的對策建議

（一）兵地融合共同推進主體功能區建設

在主體功能區建設中，功能區界限劃分盡量與自然地理格局相一致，為避免破碎化、零散化建設，必然要求兵地融合協調發展。協調一致的兵地關系是實現主體功能區建設的重要保證，兵團與地方要牢固樹立兵地“一盤棋”思想，積極探索兵地雙方溝通協調合作長效機制，堅持優勢互補、科學規劃、合理布局，不斷鞏固和發展兵地共同繁榮的良好局面。只有突破兵團與地方、不同行政區域間的限制，才能形成一個跨區域的、生態完整的、協調同步推進生態建設的主體功能區。

（二）生態補償機制的完善

要實現限制開發區和禁止開發區“不開發的發展”、“不開發的富裕”，從可持續發展的戰略高度對新疆建立生態補償機制進行系統審視、研究與實施，這是推進主體功能區戰略的重要步驟。可以從主體、資金來源、轉移支付的方式等方面進行完善［5］。從主體上說，可以打破政府主導的一元格局，鼓勵民間組織、企業等主體參與利益補償，建立市場長效補償機制。從資金來源上說，可以多吸納企業捐助、社會募集等資金，增強利益補償力度。從支付方式上說，除縱向支付外，多鼓勵橫向支付，特別是在跨區域間的生態補償中。橫向支付中堅持“誰受益、誰補償”的原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。

（三）規劃政策的具體化

主體功能區規劃不夠細化，特別是政策體系，不能直接作為政策適應的依據，不利于主體功能區戰略的實施［6］。在規劃框架內，根據推進情況因地制宜地制定更加具體化的區域政策，制定實施細則。也可考慮重點推進一部分，實行個別地區的試點，在試點中積累經驗，上升為實施細則的內容。

（四）改革績效考核制度

改變單一追求GDP 的績效考核辦法，才能糾正片面追求經濟增長速度和當前利益。這方面新疆維吾爾自治區政府已經開始改革［7］，對限制開發的農產品主產區和重點生態功能區，分別實行農業優先和生態保護優先的績效評價，不考核地區生產總值、工業等指標。對禁止開發的重點生態功能區，全面評價自然文化資源原真性和完整性保護情況。對生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核，重點考核扶貧開發成效。這將把地方政府從“GDP”的枷鎖中解放出來，自覺推動主體功能區建設。根據不同區域不同功能建立“差別化”的考核體系，是主體功能區順利推進的保證。

（五）協調不同主體功能區間的發展

主體功能區建設，是依靠行政區推行的跨行政區經濟社會發展管理，涉及政府和市場兩個主體，在推進的過程中，政府起主導作用，在形成的過程中，市場起主導作用。主體功能區戰略推進中，就是政府利用政策杠桿，對市場主體施加影響，以期形成不同主體功能區間合理分工。推進中，政府對區域間的協調政策至關重要，可以有效解決矛盾［8］。協調政策主要體現在：轉移支付政策的完善、生態補償機制的完善、基本公共服務均等化的實現、區別化的政府考核政策以及適當的傾斜政策等。只有政府協調政策的落實，實現限制開發區和禁止開發區的公共服務均等化，才能協調好不同功能區間的沖突［9］。

［1］魏后凱.中國區域政策——評價與展望［M］.北京：經濟管理出版社，2010.

［2］《兵團主體功能區規劃》發布實施［EB／OL］.http：／／www.xjbt.gov.cn／gk／zwdt／zhdt／195963.htm.

［3］龔新蜀，等.新疆生態補償優先序及對策建議［J］.環境保護，2013，（9）：66－67.

［4］童海華.主體功能區規劃遭地方政府“冷對”［N］.中國經營報，2011－2－14.

［5］成為杰.主體功能區規劃“落地”問題研究［J］.國家行政學院學報，2014，（1）：51－58.

［6］張可云，等.主體功能區規劃實施機制的思考［J］.人民論壇，2011，（17）：14－16.

［7］新疆地州市、縣市區政績考核不搞“一刀切”［EB／OL］.天山網（www.ts.cn），2014－4－15.

［8］李紅，等.主體功能區建設中的理論與實踐困境［J］.經濟縱橫，2013，（9）：20－23.

［9］周小平，等.《全國主體功能區規劃》實施阻力及其解決路徑探討［J］.北京化工大學學報（社科版），2013，（1）：29－33.