湖南實有人口信息化服務管理的問題與建議

張 獻

(湖南警察學院 治安系，湖南 長沙410138)

社會管理歸根結底是對人的管理，人口基本信息管理是一切民生服務的基礎，也是當前社會管理最薄弱的環(huán)節(jié)之一。2011 年2 月，胡錦濤總書記在社會管理和創(chuàng)新研討班強調:要建設覆蓋全國的國家人口基礎信息庫，建立健全實有人口動態(tài)管理機制。同年4 月，胡總書記又在政治局學習時指出:要不斷提高人口服務和管理水平，加快推進人口信息化建設。因此，在“以人為本”和“屬地化管理”的理念指導下，人口管理已由“戶籍人口”拓展到“實有人口”。實有人口是指在一定轄區(qū)內實際居住的人口，既包括戶籍人口，又包括流動人口;既有中國公民，也有流入中國境內的外國人［1］。實有人口信息化服務管理即利用現代計算機與互聯(lián)網技術，最大限度地整合實有人口信息資源，準確、及時地掌握人口個體或某一群體的人口動態(tài)情況，為社會公共服務與管理奠定基礎［2］。

2011 年湖南啟動實有人口信息綜合應用系統(tǒng)建設，至2013 年系統(tǒng)完成建設后，為基層提供了全面的信息服務。2015 年初，公安部科技信息化局為該系統(tǒng)下發(fā)了科技成果登記證書。盡管湖南人口信息化建設走在全國前列，實有人口信息綜合應用系統(tǒng)已在公安系統(tǒng)內得以應用，成為預防、打擊違法犯罪，維護社會治安的重要法寶，但是如何整合人口信息資源，如何挖掘與充分利用信息資源，拓寬服務途徑，提高管理效能還需要更進一步的研究。

一 湖南實有人口信息化建設的歷史沿革

人口信息從廣義上講，是指所有與人有關的信息;從狹義上講，是指社會活動和社會管理所通用的有關人口身份、住址、親屬關系以及人口數量、構成、變動、分布、質量等信息［3］。從廣義上看，人口信息伴隨人從出生到死亡的全過程，從目前行政管理體制來看，主要涉及到公安、計生、教育、稅務、民政、交通、人力資源與社會保障、房產管理等多個部門。隨著我國信息化建設的加快以及電子政務的推廣，湖南人口信息化建設從各自為陣向逐漸融合共享、共同開發(fā)利用發(fā)展，其中公安人口信息化建設成效最為顯著，是湖南人口信息化建設的主力軍。

1998 年，公安部提出并開展了“金盾工程”建設。“金盾工程”中的人口信息系統(tǒng)，不同程度地存在多頭采集、功能交叉、信息壟斷現象。如公安綜合信息管理系統(tǒng)按公安部門的主要業(yè)務工作分為戶政、政保、消防、刑偵、外事、治安案件、情報、車輛等業(yè)務管理系統(tǒng)，每個業(yè)務管理系統(tǒng)都對公民的姓名、性別、身份證號碼、出生日期、出生地、民族、籍貫等基本信息進行登記。因為各系統(tǒng)建設部門分頭采集登記，存在信息不共享，浪費嚴重，同一數據無法比對糾錯，數據的準確性、時效性難以保障的現象;所以隨著公安信息化建設的推進，信息應用應逐步升級。

至于人口信息系統(tǒng)的社會應用，2001 年湖南省戶政部門在全國范圍內率先打造了一個基于網站、電話、短信等方式的公民身份核查系統(tǒng)(簡稱“核查庫”)。該系統(tǒng)將全省6 500 萬常住人口數據集中存儲在一個數據庫中，解決了以往全省常住人口數據由于分級存儲導致的不利于查詢共享、信息不同步、統(tǒng)計分析不準確、不及時等諸多問題，為公安部門以及社會提供全省范圍內的常住人口身份信息核查、數據比對、數據上報、統(tǒng)計分析等服務。2012 年公安機關又以實有人口、實有房屋管理服務為切入點，以信息化管理為支撐，建立了“兩實”管理服務新機制，自主研發(fā)了由公安、教育、計生、衛(wèi)生、社保、房管、工商共建共享的實有人口管理服務系統(tǒng)。該服務系統(tǒng)以“以房管人、以證管人”和“簡捷、易用”為主體設計思路，內容涵蓋常住人口服務管理、暫住人口服務管理等，達到全部實有人口及房屋信息的詳實、準確、鮮活，提升了人口管理的常態(tài)化、信息化、規(guī)范化。同時，“兩實”管理服務系統(tǒng)將與政府相關部門業(yè)務系統(tǒng)對接，形成一個功能強大、信息共享的大型基礎信息平臺。通過開展“實有人口、實有房屋”全覆蓋的信息采集錄入工作，能夠為政府提供全面、準確的實有人口和實有房屋信息，方便政府更科學合理地為人民群眾提供社會服務。

二 湖南實有人口信息化服務管理存在的問題

(一)人口控制功能明顯，社會服務功能無法顯現

目前，實有人口信息系統(tǒng)建設主要由公安牽頭，在公安機關內部整合各業(yè)務資源，加強流動人口信息的采集與實現對流動人口的服務與管理，通過實有人口信息與公安內部其他業(yè)務信息關聯(lián)，實現轄區(qū)實有人口的有效控制，進一步預防和準確打擊了違法犯罪。而對于社會服務功能的發(fā)揮則不是非常明顯，僅限于公民身份的核查。以人口基礎信息庫為支撐，建立集中、統(tǒng)一的信息交換平臺和應用服務平臺，建立各級職能部門之間人口基礎信息校核、引用、共享與交換的機制還沒有實現，無法與其他部門系統(tǒng)對接。因此，無法利用實有人口的基本信息為其他行政管理提供基礎服務，其他部門所采集的同一個體信息無法導入實有人口信息庫，制約了進一步動態(tài)完善實有人口信息系統(tǒng)及便民利民的應用。

(二)系統(tǒng)重復建設，多頭信息采集弊病多

人口信息的表現多種多樣，在我國行政體制中，往往涉及公安、民政、計生、人力資源與社會保障、工商、稅務等多個部門。隨著“服務型政府”的推進，各職能部門對人口信息的需求越來越迫切，都在不斷地開發(fā)各種相關業(yè)務軟件系統(tǒng)。如2012年，省人口計生委印發(fā)了《湖南省全員人口信息資源管理辦法(試行)》，辦法規(guī)定:全員人口信息資源管理工作由省人口計生委負責，相關職能部門配合，按照“科學采錄、集中管理、依法共享、授權使用”的原則組織實施。該辦法管理的對象為湖南省轄區(qū)范圍內全員人口個案信息、人口計生服務管理信息，以及在此基礎上跨部門跨地區(qū)交換的共享信息、經過加工處理生成的匯總分析信息、權威人口預測信息等。其中所采集的信息絕大部分與公安機關采集的信息重復。因為各部門采集的信息標準不統(tǒng)一，系統(tǒng)不兼容，所以會延緩信息共享;另外，多頭信息采集，社區(qū)工作人員任務繁重，也難以保障數據的質量。據統(tǒng)計，目前每個街道居委會需填寫的各類人口采集表和日報、季報、年報表仍多達十多張。這種多頭管理、重復采集，不僅浪費了大量的人力、物力、財力，而且由于多次往返居民家中進行信息采集，導致被調查者產生反感。

(三)信息的采集與使用缺乏具體的操作規(guī)范

《湖南省信息化條例》于2004 年7 月30 日湖南省十屆人大常委會第10 次會議通過，2012 年5月31 日湖南省十一屆人大常委會第29 次會議修訂。該條例從宏觀上對湖南省信息化規(guī)劃與建設、信息技術推廣應用、信息資源開發(fā)、信息產業(yè)發(fā)展、信息安全保障等活動作了規(guī)范，在宏觀上對實有人口信息化建設提供了指導，但是缺乏實有人口信息化具體的操作性規(guī)章制度。如近年來人口數據庫建設作為電子政務核心內容取得了極大發(fā)展，公安、計生、人事、勞動與社會保障、民政、教育、水務、衛(wèi)生、統(tǒng)計等眾多部門紛紛建立了自己專業(yè)的人口數據庫。但是在目前階段，各行政職能部門在建設各自業(yè)務系統(tǒng)涉及人口信息采集時沒有統(tǒng)一的采集標準，各系統(tǒng)設計技術不統(tǒng)一，不便于其他部門兼容。同時，實有人口信息系統(tǒng)在應用時如何保護公民隱私權，哪些部門可以開發(fā)使用該資源，該如何使用等都沒有明確具體的規(guī)定。

三 完善湖南實有人口信息化服務管理的建議

(一)成立專門的人口信息管理機構

針對于人口信息分散于各職能部門的現狀，2012 年湖南成立了人口信息化建設的協(xié)調組織——省實有人口專項組。這是一種進步，但對于統(tǒng)籌規(guī)劃各職能部門的業(yè)務系統(tǒng)、制定統(tǒng)一的技術與采集代碼、規(guī)范各職能部門的信息使用權限等問題仍然棘手，專項組的決策很難貫徹執(zhí)行。尤其在實現了實有人口信息大整合之后(即工商、稅務、人力資源與社會保障、教育等部門的信息共享)，必須要有一個專門的機構對信息予以長期維護與開發(fā)。2004 年，國務院信息化工作辦公室、公安部、勞動與社會保障部、國家稅務總局、國家標準化管理委員會聯(lián)合在部分省、直轄市啟動人口基礎信息共享試點，湖南為試點省份之一。期間，湖南省公安廳建立了下屬機構——湖南公民信息管理局，承擔公民信息的整合、維護與應用。但是由于該單位不具有獨立的職能部門的權利，因此制約了其信息整合的進度與資源開發(fā)應用的深度。因此，筆者建議把公民信息管理局分離出來，成為政府的一個獨立的職能部門，成為聯(lián)系其他各職能部門的一個機構，主要負責公民的基本人口信息的采集與動態(tài)維護，實現全省人口基礎信息的集中管理與充分共享，統(tǒng)計與分析人口結構，進行人口預測。其他各職能部門則根據授權使用、分類擴充的原則進行建設，為各級政府職能部門、企事業(yè)單位和公民個人提供決策數據支撐與人口信息服務等公共服務功能，推進公民信用體系建設，提高政府的公共管理和服務水平。

(二)與電子政務對接，加強社區(qū)信息化建設

2007 年，民政部和國務院信息化工作辦公室共同起草的《關于推進社區(qū)信息化工作的指導意見(征求意見稿)》中，明確提出滿足政府、公眾、企業(yè)與社會多重需求的社區(qū)信息化定位。隨著管理重心下移，社區(qū)成為政府實施公共管理的主要平臺和基礎環(huán)節(jié)，政府許多社會管理與人口信息管理系統(tǒng)的人口信息需要共享。實有人口信息實現全省大整合之后，若能與政務網銜接，既可以在社區(qū)管理上實現條條、塊塊、條塊的結合，減輕社區(qū)工作人員的壓力，最大限度地方便群眾，凸顯社會服務職能。也可以保障人口數據的及時變更與數據的真實性，達到雙贏的效果。如上海，基于實有人口信息庫的業(yè)務應用，在區(qū)級層面建設了統(tǒng)一的以實有人口數據庫為支撐，以資源整合、信息共享為目標的“一口受理”平臺，實有人口信息系統(tǒng)為“一口受理”平臺提供數據支撐;同時，通過“一口受理”平臺辦理條線業(yè)務，進行相關業(yè)務信息的沉淀，避免兩次輸入，能豐富與及時登記、更新實有人口信息系統(tǒng)的內容，減少了信息采集量，使信息變動更為及時、準確，大大提高了信息的質量［4］。

(三)統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺操作性規(guī)范

人口信息屬于社會公共信息資源，資源的開發(fā)利用需要政府的統(tǒng)一協(xié)調。政府必須就人口信息資源的建設與維護、開發(fā)與利用的組織形式、資源的共享與利益的分配、信息開放與保密等方面做出規(guī)定。目前應該首先出臺下列法律法規(guī)或管理制度:

1.制定《人口信息化建設實施方案》

雖然目前湖南省已經由實有人口專項組這一議事協(xié)調組對人口信息化建設作出了分兩步走的計劃，但由于其僅僅是議事機構，不具有法律效力，執(zhí)行力大打折扣。鑒于目前重復建設仍然存在，建議由省委、省政府頂層設計，制定《人口信息化建設實施方案》，確立“網絡暢通、數據準確、資源共享、突出應用”的目標，堅持人口信息“一次采集、多次使用”、“源頭采集、多方使用”的原則。明確人口信息各職能部門的職責，規(guī)范業(yè)務流程，以需求為導向，統(tǒng)籌兼顧，以應用促發(fā)展，以開發(fā)信息資源和提高統(tǒng)一信息化應用水平為核心，按照分步實施、先易后難、分級負擔的原則，推動人口信息互通共享。進行信息分類與規(guī)范，制定信息統(tǒng)一標準，設定統(tǒng)一的信息接口以及文件交換標準和傳輸格式，為實現人口信息系統(tǒng)與其他各類系統(tǒng)的互訪奠定基礎。還可強制性規(guī)定每一職能部門的信息化建設規(guī)劃必須報經審批，凡是涉及人口基本信息的內容以及信息基礎設施的建設必須符合統(tǒng)一的標準。

2.完善信息采集、維護、統(tǒng)計、分析、研判等管理制度，確保信息質量與安全

人口信息資源庫的長效應用還需要一定的法律規(guī)范來指導，但目前這方面一直是一個盲點。首先，應對信息采集制度、方式、宣傳、被采集人的權利義務予以規(guī)定。社會控制論認為，人類社會是一個高度復雜、生態(tài)綜合的多級遞階控制系統(tǒng)，社會的宏觀調節(jié)和控制要依靠各層次之間的雙向和多向信息流聯(lián)系，靈敏有效的社會反饋可以獲取環(huán)境動態(tài)和執(zhí)行情況，也是調整高層次決策、改變系統(tǒng)結構的重要依據。在人口流動的的大背景下，要有效實現社會管理，必須兼顧社會活動和公民權益［5］。針對湖南信息采集方式的單一，應該加大投入，拓寬信息采集渠道，采集點的設立可以兼顧人口的活動軌跡與職能部門的管理活動，構建人口信息全覆蓋采集機制。如四川實施流動人口利用網頁、短信、微信、電話等自主申報流動人口信息，開辟社會化采集方式【6】;為社區(qū)民警配備“警務通”，隨時隨地采集流動人口與出租屋信息;依托公安專網與電子政務網進行部門間信息共享;通過與物流業(yè)、物業(yè)等部門協(xié)商，定期拷貝其相關信息，補充人口信息來源等。其次，應建立保密制度、查詢制度、審批制度、信息維護與協(xié)作機制。各相關職能部門內部必須建立專門機構、專門人員、專門授權的管理使用機制，確保從組織上、技術上、制度上嚴密保護。建立健全信息管理權限規(guī)章制度，防止信息外泄，防止黑客攻擊。如《湖南省信息化條例》指出，依據人口基礎信息的應用目的、范圍和個人隱私敏感程度的不同，人口信息可分為基本信息層、擴充信息層和應用共享信息層。基本信息層，是指存儲公民基礎的、相對變化頻率較小、使用范圍廣泛且個人隱私敏感度較低的信息，包括公民身份號碼、姓名、性別、出生年月日、出生地、民族等。擴充信息層，是指存儲應用共享需求較為普遍、有一定的個人隱私敏感度的信息，主要包括公民的戶籍住址、照片、居民身份證簽發(fā)信息、婚姻狀況等。應用共享信息層，是指存儲部門間有特定的共享應用需求和個人隱私敏感度較高的信息，包括公民現居住地、戶成員信息、工作單位、職業(yè)等。建議基本信息層信息應該有統(tǒng)一的強制性采集標準，便于共享，可以對全社會單位與個人本人查詢。而對于擴充信息層和應用共享信息層信息，由于具有一定的敏感性而需要一定的授權才能查詢與使用，且應該簽署相關協(xié)議。

［1］上海實有人口已突破2000 萬［N］.東方早報，2009-12-24(A09).

［2］丁蓓.實有人口數據庫管理現狀分析及對策研究:以上海靜安區(qū)為例［D］.上海:上海交通大學公共管理系，2009.

［3］張雷，等.公安人口管理［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2014:127.

［4］蘇煥興.構建三級聯(lián)動機制，提升社區(qū)實有人口管理信息化水平:上海區(qū)縣信息化實踐［J］.信息技術與信息化，2013(1):37.

［5］深圳市公安局課題組.構建流動人口信息全覆蓋采集機制的探索與實踐［EB/OL］.(2014-02-05)http://10.40.28.40/jcxh/detail.asp?toid=1343.

［6］袁倩.發(fā)微信即可登記流動人口信息［N］.四川日報，2014-09-25(11).